香港的行政救济制度〔1〕，本文主要内容关键词为：香港论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政救济，并非法定名称。世界各国各地因制度、传统差异，学术上也并无定论。一般认为，救济，系补救的意思。权利救济，指对已经受到损害的权利给予补救。依此理解，凡对于违法或不当的行政行为加以纠正，或对于因行政行为而遭受财产损失的人给予弥补的制度，都属于行政救济。
香港回归后，原有的行政救济制度继续保留，但某些名称、词句应有所替换，本文除去背景介绍中另有明确指出外，对相关名称、词句已作替换。
一、香港行政救济制度的社会、历史背景
在香港，官民之间的纠纷，起初主要是通过普通法院民事诉讼的方式解决，如一些侵权或债务的纠纷。本世纪四十年代以来，随着香港经济的发展，工业化运动的兴起，当局开始设立一些裁判机构，行政权力随之扩大到司法领域。〔2〕随着资本主义经济的发展，行政许可、 行政裁决领域的扩大，司法单轨制受到挑战，香港在沿袭传统的基础上，适应社会需要，同时借鉴英国和其他普通法国家的成功经验，形成了具有完整系统的行政救济制度。
由于香港的政治传统，也由于香港的地域范围较小，当局对社会的干预较多地是通过立法的方式。特别是针对一些经济实体进行立法，并通过立法局来控制这些经济实体的活动。如对某些法定公营企业提供市民日常生活服务的价格的增涨，要由立法局决定，避免了行政对这些经济实体的直接干预。
尽管如此，行政当局在社会生活中仍发挥着日益重要的作用。一方面多数的行政管理法规仍需要政府来执行。香港政府掌握了全港的水资源供给、低价住房，控制了几乎全港所有的土地。〔3〕另一方面， 资本主义国家“行政国”“福利国”的兴起，公共行政理论的发展，引起了香港政府政制结构和工作重点的变化。由于社会生活的需要，也由于香港政府的财力增强，政府向市民提供的各种福利待遇也越来越多，如优惠住房、免费医疗等，这些都带来行政权的扩大。如1989年医务卫生署分为医院事务署与卫生署，前者负责全港医院和门诊服务，后者负责法医、检疫、防疫、保健、戒毒、管制药物和发配牌照。1987年还成立一个法定机构医院管理局，专门管理港府医院、辅助医院等公立医院，向市民提供廉价或免费的医疗、保健服务。社会福利署虽然于1958年成立，但在七十年代以后才得到较大发展，形成为一个拥有庞大分区网的机构。该署的社会福利经费在1974—1984年间增加了十倍，由1974年的1.46亿港元，增至1984年的16.8亿港元。香港的社会保障计划已推出公共援助计划、特别需要津贴计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划等〔4〕。法律援助署成立于1967年， 推出了法律援助计划、法律援助辅助计划，专责为需要打官司而又无力负担昂贵费用的人提供民事或刑事诉讼所需的法律援助，迄今已有约16万人通过该署提供和安排的法律援助服务而受惠。仅1994年至1995年财政年度，法律援助署的总开支3.76亿港元，其中法律援助费2.47亿港元。〔5〕社会福利事业由以民间慈善机构兴办为主转为主要由政府主持，由财政拨款支持，就使得接受社会福利服务者的地位由受施舍、受恩惠者转为权利的享有者。当符合条件而政府又不能使这项权利实现时，公民有权申请行政救济。总之，公共行政管理领域的扩大，各项立法和社会政策的推行，必然出现一些新的社会矛盾和纠纷。于是，产生解决这些矛盾和纠纷的需要，导致了司法单轨制的危机和行政救济的发展。
联合声明签署以后，香港已由一个政治高度冷漠社会变为政治高度敏感地区，港人对社会、政治问题的关注日增，香港经济的发展状况也与政治气候息息相关。在法律方面，港人寄希望于制度的成文化、立法化，以保障和巩固其已有的权利。香港在过渡期由受英国影响的普通法传统，转而大量制定成文法，即是其表现之一。〔6〕引起中英双方长久争执的《香港人权法案条例》（香港法例第383 条）是香港立法局于1991年通过的。该条例的通过对香港法律产生广泛而深远的影响，最直接的影响是导致对五十多项香港法律的修改。〔7〕解决行政纠纷的某些机构，如申诉专员公署和行政上诉委员会的设立也与这一社会、历史背景以及人权法案条例的通过不无关系。
二、行政系统内部救济制度
在行政系统内部建立行政救济制度，以其成本低、效率高的优势，在行政权力日益扩大的世界性趋势下，为各国各地广泛采用，香港也不例外。香港行政系统内部救济大致有三种方式。
（一）行政机关内部处理一般申诉
这是一种使用最普遍然而最不具有制度化特征的方式。对行政机关决定的申诉由作出决定的同一行政组织或者上级的行政组织处理，或者由该行政机关内部专门处理申诉的组织处理。其程序是重新审议该决定或者对作出决定的过程重新审查以纠正程序上的错误。对有争议的行政决定可以确认、改变或撤销。在某些案件中，还可能对有关的官员适用违纪的审查程序。
这种方式的特点是有关的申诉由作出决定的同一组织在行政机关内部处理，通常没有时间限制和严格的程序要求，因此可以提供有效廉价的解决纠纷的方式。但是这些优势同时也带来一定的不足，缺乏正式的程序意味着在大多数案件中没有明确的申诉渠道。申诉是针对什么人提出，由谁来处理申诉，如何处理，有无时间限制，应向审查机关提交哪些材料等等问题，留给行政机关太多的自由裁量。尽管这种缺乏正式程序所产生的问题可以通过恰当的引导和机构的健全得以避免，在香港也有一些部门和学者在作此呼吁，然而，也许正是这种内部的非正式的方式给市民提供了极大的便利，对于解决行政纠纷发挥了有效的作用。
（二）各种行政裁判机构解决行政争议
在行政机关内部设立各种审裁机构，受理市民对某些行政决定不服提出的上诉，是行政机关内部实施行政救济的最为有效的方式。在香港，早期设立的这类裁判机构数量较少，一般叫做审裁处（tribunal），八十年代以后根据有关条例在行政机关内部大量设立的这些裁判机构一般称上诉委员会（Appeal Board）。
审裁处是根据某些单行的行政管理法规的个别条款设立的处理某一行政管理领域行政纠纷的机构。如根据《人民入境条例》（香港法例第115章）设立的人民入境审裁处（Immigration Tribunal）、 递解离境审裁处（Dcportation Tribunal）；根据《精神健康条例》（香港法例第136章）成立的精神健康复查审裁处（MentalHealthReviewTribunal）等。香港有些低级别的裁判机关也叫做审裁处，如土地审裁处（Lands Tribunal）、小额钱债审裁处（Small Claims Tribunal ）、劳资审裁处（Labour Tribunal）， 但这些审裁处从性质上看是司法机关而非行政机关，通过这些审裁处处理纠纷是司法救济途径而非行政救济途径。香港受英国立法影响，行政性的审裁处与司法性的审裁处在性质上往往不易区分。但笔者认为，仍可以从以下几个角度作出大致区分：第一，行政性审裁处一般是在某一领域的单行条例中用个别条款加以规定，有的辅之以附属立法。如前述《精神健康条例》有一个附属立法《精神健康复核审裁处规则》（香港法例第136章c）。司法性审裁处一般有对审裁处的组织、职权等作出的专门立法，如《土地审裁处条例》（香港法例第17章）。第二，行政性审裁处一般处理某一部门行政机关与相对人之间的纠纷，受理相对人对特定部门行政机关的决定不服的案件。司法性审裁处并非处理相对人不服行政机关决定的案件，而是处理市民之间的某一类型的纠纷。第三，对行政性审裁处的裁决不服的救济手段一般是向高等法院申请司法审查，对司法性质的审裁处的裁决不服的救济手段是依法提出上诉。由于审裁处的司法级别不同，受理上诉的法院也不统一，如对劳资审裁处，小额钱债审裁处的裁决不服是向高等法院原讼法庭（原称高等法院，下同。）上诉，而对土地审裁处的裁决不服，是向高等法院上诉法庭（原称上诉法院，下同。）上诉。第四，行政性质审裁处的裁判官一般是兼职。仍以精神健康复查审裁处为例，审裁处设有主席一人及三组审裁委员。主席必须是具有适当法律经验人士，按惯例往往由区域法院（原为地方法院，下同。）法官兼任。三组审裁委员之中一组必须为精神病医生、一组必须为社会工作人员，即具有适当社会工作经验及知识的人，另一组则可以是行政、心理学或其他方面专家。而司法性质审裁处的裁判官一般是专职，属裁判官级或由高等法院大法官兼任。〔8〕第五， 行政性质审裁处审裁案件一般不收费，司法性审裁处一般向当事人收取一定的讼费。
也许正因为以上的原因，我们看到八十年代以后依照有关条例在行政机关内部设立的裁判机关一般都称为上诉委员会（Appeal Board）。如根据《空气污染管制条例》（香港法例第311章）第32 条设立的空气污染管制上诉委员会；根据《公安条例》（香港法例第245章）第9、11、14、15条设立的公众聚会与游行上诉委员会。这些委员会分别受理某一部门、某一领域的行政申诉事宜，受特别立法所规范。在香港政府诸上诉委员会中，最重要的是于1994年7 月根据《行政上诉委员会条例》（1994年第6 号条例）设立的一个综合性的以聆讯市民对某些行政决定不服提出上诉的行政上诉委员会。
行政上诉委员会的组织和受理范围由《行政上诉委员会条例》规定。行政上诉委员会隶属于政务司，由行政长官委任的一名主席、一名副主席和多名委员及一名秘书组成，主席或副主席均须为有资格任职区域法院法官者，现任的行政上诉委员会主席为高等法院原讼法庭大法官，秘书则为政务官。目前可以向行政上诉委员会上诉的事宜包括行政上诉委员会条例附录所收入的32个条例所列举的事项。可向上诉委员会上诉的案件多数涉及行政许可。例如对劳工处处长根据《雇佣条例》（香港法例第157章）第53（1）条拒绝发出经办职业介绍所的牌照或将牌照续期，或撤销牌照的决定；对影视及娱乐事务管理处处长根据《赌博条例》（香港法例第148章）第22条发出牌照、将牌照续期、 施加牌照条件或取消牌照的决定；对警务处处长根据《武器条例》（香港法例第127 章）第9（1）条所作的命令向他交出任何武术兵器，或命令检取任何武术兵器的决定。
《行政上诉委员会条例》对聆讯上诉案件的程序也做了明确规定：①提起上诉的期限，如有关条例有特别规定的依特别规定；无条例特别规定，上诉须在收到有关决定的通知后28日内提出。②行政上诉委员会每次举行聆讯时由主席或副主席连同两名委员组或聆讯小组，除非情况特殊，聆讯须公开进行。上诉当事人可以出席上诉聆讯，并可亲自陈词，或由大律师或律师代表陈词。如获秘书批准，上诉当事人亦可书面授权其他人代表陈词。答辩的政府部门可由律政司的律政人员代表陈词。上诉人如不按主席所择定的日期及时间出席聆讯，或上诉人没有人代表陈词，委员会可以在上诉人有合理原因的情况下将聆讯延后一段时间，或着手进行聆讯，或驳回上诉。③上诉当事人在取得主席的批准下，可要求其他上诉当事人出示与上诉有关的任何文件，供他查阅及准许复印该文件。上诉当事人亦享有等同于该宗上诉若由法院审理时他所能享有的不披露资料、文件和详情的权利，但特殊情况除外。上诉当事人也可向主席提出传有关证人作证。上诉委员会可以不适用证据条例而接受及考虑任何资料，不论是口头证据、书面陈述、文件或其他形式资料，不论该资料可否在民事或刑事诉讼中被接受为证据；出席聆讯的人或证人可以经任何形式宣誓或不经宣誓而回答委员会的讯问。向委员会作证的证人，享有高等法院民事诉讼证人所享有的特权及豁免权。④为保证上诉委员会审理案件的顺利进行，《行政上诉委员会条例》还规定，任何人拒绝遵从或不遵从委员会或主席的合法命令、指示、规定，扰乱或干扰委员会的程序即属犯罪，可处罚款一万元及监禁六个月。⑤经过聆讯，委员会须作出书面裁决并说明理由。有待委员会裁决的问题，除法律问题由主席裁决以外，须以聆讯上诉的成员的多数意见裁决；委员会并可在对上诉作出裁决之前，将上诉中出现的法律问题交由高等法院上诉法庭裁决。委员会对上诉事宜有全权决定，可以裁决维持、变更或撤销引起争议的行政决定。
各种行政上诉委员会的设立，顺应了迅速、有效地解决行政纠纷的需要。其最大的优势在于专业性和效率性。除行政上诉委员会主席、副主席由法官兼任以外，行政上诉委员会的其他成员，其他各专业上诉委员会的主席及成员，多为专业人士或社会贤达兼任，他们大都精通行政管理和所涉专业知识。委员会虽设于行政机关内部，但由于其成员多是兼任，而且除行政上诉委员会秘书是由行政长官委任的专职秘书以外，多数专业的上诉委员会秘书也是兼任，如公众聚会与游行上诉委员会秘书由保安科高级行政主任兼任，因而其人员、办事程式又都具有一定的独立性，这种体制与大陆目前实行的行政复议制度在性质上有相似之处。但香港的各类审裁处和上诉委员会在地位上更为独立。这种体制在迅速解决行政纠纷，保护当事人权益，纠正违法行政行为方面，发挥了重要作用。
（三）行政长官会同行政会议解决行政争议
在香港过去的政治体制中总督会同行政局是政府行使职权的最为重要的方式。解决行政纠纷并不是行政局的主要职责，但总督既然是由英女皇任命，在名义上代表英皇治理香港的人士，应当接受市民就某项冤屈所作的申诉。因此，香港法例第一章《释义及通则条例》第64条以及依据该条制定的附属立法《行政上诉规则》规定，任何人因不满任何他人、公职人员、任何机构的决定，根据有关条例的授权，可以向总督会同行政局提出上诉或反对。例如根据《空气污染条例》，有关政府部门如果认为空气污染管制上诉委员会所作出的裁决违反社会公共利益，可以就此向总督会同行政局提出上诉，由总督会同行政局作出处理。根据《基本法》第65条由行政机关设立咨询组织的制度继续保留以及第48条行政长官处理请愿、申诉事项的职权，这一制度继续保留，但名称有所改变。
依照有关规定，任何条例授予向行政长官会同行政会议提出上诉或反对的权利，并不因此而阻止任何人向最高法院提出依法有权利提出的履行义务令、移审令、禁止令、强制命令或其他命令的申请，但如有关上诉的事项已在法院进行或提起诉讼，即没有上诉的权利。申诉人拟就某项决定提出上诉，须于该项决定的通知发给他30日内提出。行政长官会同行政会议可委任由一个不少于两名行政会议议员组成的委员会以非公开形式进行聆讯。申请人和答辩人可随本人意愿出席上诉聆讯，并可亲自陈述或由大律师、律师代表进行陈述。委员会对交其处理的事项，须向行政长官会同行政会议建议对该事项应作的决定，但行政长官会同行政会议并非必须接纳该委员会的建议。行政长官会同行政会议是以施政或行政的身份而非以司法或类似司法的身份，有绝对酌情决定权及参照任何证据、资料、消息或意见，来维持、更改或推翻该决定，或代之以行政长官同行政会议认为适当的其他决定，或作出认为适当的其他命令。同时，就上诉所涉及的法律问题，行政长官会同行政会议可酌情决定指示作案件述要，征询高等法院上诉法庭的意见。
行政长官会同行政会议处理行政纠纷虽然不是解决纠纷的一种普遍适用的方式，但作为一种申诉途经，可以起到某些普遍适用方式无法起到的拾遗补缺的作用；作为政府联系民众的手段，对于维护政府形象，改善管理具有一定的意义。
三、申诉专员公署对行政失当的救济
公民认为行政机关的决定违法导致侵害自己的权益可以提出各种申诉、上诉，但行政机关侵害公民权益的行为并不限于违法，各种行政失当行为也可能侵害公民的权益。为了“处理和解决因公营部门行政失当而引致的不满所引发的问题，藉以改善公共行政服务素质及水平，并促进行政公平”〔9〕，1988年7月香港立法局通过《行政事务申诉专员管制条例》（香港法例397章）。1989年2月1日该条例正式生效， 同时成立行政事务申诉专员公署。公署于1989年3月1日正式运作，开始接受投诉。
《申诉专员条例》对申诉专员公署的组成和适用范围作了明确规定。申诉专员公署是一个法定组织，申诉专员由行政长官任命，独立于政府部门，直接对行政长官负责。其职责主要对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。《申诉专员条例》附录所列该条例适用的机构已达82个，包括房屋署、地政总署、政务司、人民入境事务处、法律援助署、税务局、运输署、医院管理局以及证券及期货监察委员会、市政局、区域市政局等政府部门和地下铁路公司、九广铁路公司、土地发展公司等公营机构。按《申诉专员条例》的解释，行政失当指行政欠效率、拙劣和不妥善，包括①不合理的行为，如拖延、无礼及不为受行动影响的人着想的行为；②滥用权力（包括酌情决定权）或权能，如作出不合理、不公平、欺压、歧视或不当的偏颇的行动，或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视，或不当的偏颇的惯例而作出的行动，或完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动；③不合理、不公平、欺压、岐视或不当的偏颇的程序。行动包括不作为、建议或决定。此外，申诉专员亦负责调查指称违反公开资料守则的个案。公开资料守则是政府采用的行政守则，由香港政府于1995年3 月以试验计划方式适用于9个政府部门和决策科。截止1996年12月底， 这套守则的适用范围已扩大至涵盖所有政府部门和机构。除守则特别规定的情况以外，市民要求查阅政府资料，有关政府部门不得拒绝公开部门资料。申诉专员的职权范围虽然很广泛，但在下列情况下不应展开调查：另有法定途径可供投诉人提出上诉或反对或透过法院取得补救的方法；以往曾接获过性质相同的投诉而经调查证实并无行政失当；投诉事项微不足道或投诉属琐屑无聊，无理取闹，用心不良；所投诉的是警务处或廉政公署的行动员，或关于政策及人事问题的投诉；投诉人对所投诉的行动已知悉超过两年等。
申诉专员条例对申诉专员行使职权的程序作了全面规定。①申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定，或排斥对有关机构的处事程序及其所作决定的反对、上诉、审核、推翻、质疑的条款限制。②在调查时，申诉专员有权向被调查的部门或其它任何人索取或听取有关资料和意见。③调查以闭门方式进行，不必举行聆讯，任何一方也都不能委托律师代表。④申诉专员必须将调查结果通知投诉人。同时，根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议，并可根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。⑤如果专员的建议在报告所指明的期限内，或报告未指明期限，但在专员认为合理的期限内，没有得到有关部门的采纳，专员可将案件报告和建议连同他认为适宜的其他观点，向行政长官呈交。此外，专员在调查结束时，如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，也可在向有关部门提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定的期限内将报告提交立法会审览。⑥在每年6月30日以前， 专员须向行政长官作出年报，概述他在过去一年行使专员职能的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。⑦任何人无合法辩解而妨碍阻挠或抗拒专员行使权力或不遵从专员作出的合法要求，或于专员行使权力时作伪证，即属犯罪，可处罚款一万元及监禁6个月。
申诉专员虽然不能对政府部门、有关公营机构及公职人员的行政失当行为进行直接的处理，但其调查行为及建议、报告有着特别的威慑力。申诉专员接受对行政决定作出过程和管理过程中的行政失当提出的投诉并展开调查，作出建议，其作用并不仅仅是纠正某一个行政失当行为或给予某一个投诉人以救济，而在于通过这种调查促使被调查的机构改善管理，提高效率，并充当监察政府的角色，防止出现行政机关滥用职权的情况。申诉专员依职权进行的直接调查的事项，往往涉及广泛的公众利益及社会人士普遍关注的问题，因而惠及众多市民，并有助于防止市民反复提出同样的投诉。这种投诉和调查，也被被调查的机关看作一种非常有效的管理手段，作为一个指标，估量市民对其现行政策和程序的反应，显示当前制度可能出现的流弊，从而及早将问题解决。通过调查，还可以改进政府部门和公营机构与市民的关系，因为在调查后，如果认为申诉成立，固然会使申诉人满意；即使申诉不成立，也使申诉人了解到为何行政机关的决定是正确的，从而削减政府与市民的隔膜。另外，申诉专员公署这一机构的存在及所享有的调查权力本身，也会给予行政工作人员以压力，从而提高行政效率。
四、普通法院实施的行政救济
香港的普通法院可以通过三种方式实施行政救济，即一般的民事诉讼、制定法上的上诉制度和普通法上的司法审查制度。《基本法》第81条规定，“原在香港实行的司法体制，除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外，予以保留。”但有些名称发生相应变化。
香港司法制度秉承英国传统。英国古老法律原则“国王不能为非”进一步演泽为“国王不会授权其臣僚为非”，“臣僚必须对其超过授权所为的行为自负其责”，据此，公民不能诉政府。以后通过请愿权，国王及政府的特权有所改变。但政府官员或职员执行公务侵犯公民的权利时，公民只可以起诉官员个人，而不能起诉政府。1947年英国国会通过《官员诉讼法》，1957年香港立法局亦跟随英国，通过《官员诉讼条例》（香港法例第300章）。在《官员诉讼条例》通过之前，在香港， 任何人要控告政府，首先要经过港督同意，或经过最高法院批准及根据某些成文法令的规定才能成立。此条例规定，任何人都可以依法对政府起诉，而政府对自己及其官员的某些侵权行为，要象一个普通的有法律行为能力的人一样负担责任。因此，在香港，行政机关对于公民权利的侵害，如果构成普通法上的诉讼原因，公民可以提起一般的民事诉讼得到救济，如对行政机关违反契约的行为和侵权行为，公民可依一般的民事诉讼程序追究行政机关的责任。但在行政机关的侵害行为不能纳入一般的诉讼原因时，或依普通民事诉讼程序不能得到完全的救济时，公民一般可以有另外两种方式向普通法院请求救济：其一，依制定法的明文规定向普通法院上诉；其二，在没有制定法的规定时，由公民请求最高法院依其对下级法院和行政机关具有的传统的监督权，撤销或禁止行政机关的越权行为，或命令行政机关履行法定的义务。后者即是普通法上的司法审查制度（Judical Review）。“行政行为的司法审查制度，是现行香港法治制度中不可或缺的一部分。在这制度下，政府的权力不但受法律所界定和约束，而且由奉行司法独立原则的法院对政府是否有违法、越权行为行使监察、审查权”。〔10〕
上诉和司法审查都是公民通过普通法院所行使的救济手段，但两者在法律上的意义不同。上诉是制定法上的救济手段，没有制定法的授权，法院和裁判机关没有当然的上诉管辖权。上诉权是否存在，上诉的条件以及受理上诉的机关，随法律的规定而不同，没有共同的规则。上诉不以普通法院为限，实际上各种上诉委员会处理的上诉也是此种意义的上诉。司法审查是普通法上的制度，是根据三权分立原则形成的普通法院的正常职责，不需要制定法上的授权。司法审查的程序由香港《高等法院条例》（香港法例第4章）1981年所做的修订予以统一规定。 在管辖上，司法审查案件由高等法院原讼法庭统一管辖，上诉则依制定法的规定而各有不同。例如涉及差饷物业估价署署长的决定而提出的上诉由土地审裁处审裁，而对印税署署长厘定的印花税额有异议而提出上诉的案件，由区域法院处理。
香港法院司法审查的范围及采取的措施如下：
（一）高等法院原讼法庭对下级法院的司法审查。香港高等法院原讼法庭可以发出调卷令，命令下级法院或裁判司署等机构将有关案件的档案移交高等法院原讼法庭审核。如果在案卷中有明显错误，高等法院原讼法庭有权予以更正。这是司法审查的一个内容，但不属于行政救济的方式。当然，如果调卷令所针对的是行政案件，则实际上是在实施行政救济。
（二）对政府部门或管理机构制定的附属立法进行审查。附属立法是香港现行法律中一个不可忽视的部分。香港有大量的附属立法。〔11〕附属立法是条例的具体化，“可以避免立法机关承担过于专门技术性细节或繁琐的立法工作”，“也是使法律可以长期实行、富有弹性的灵活手段”〔12〕。但附属立法必须符合成文法律的规定，因此，高等法院原讼法庭有权审查各政府部门或独立的管理机构制定的各项规章、规则等附属立法的内容。如果认为其不适当，得以越权、抵触现行法、适用不合理以及立法程序上的错误为理由，偏偏某政府部门或管理机构停止执行该项附属立法，或由法院宣布该项附属立法无效。越权是指附属立法的内容超越了法例所授予的权力范围，或制定附属立法的机构未经合法授权无权制定此规则，或其立法程序不完备。抵触现行法指附属立法的内容与香港所适用的成文法的内容相冲突，其成文法应该即包括香港特别行政区适用的全国性法律，也包括香港立法机关制定的条例。适用不合理指限制在某地区或某条件下适用的附属立法不合理。立法程序上的错误，指某项规则或规章的制定未经法定的审议程序等。
（三）对行政长官会同行政会议作出的决定进行司法审查。依香港法律和惯例，原则上，法院对赋予行政长官的一切法定权力均可进行司法审查。但是根据《香港法例》第1章《释义及通则条例》第64（3）条的规定，对行政长官会同行政会议的决定所作的司法审查，不得以履行义务令、移审令、禁止令、强制令等命令，对行政长官会同行政会议采取法律程序。一般认为，对行政长官会同行政会议所作行政决定的补救措施以法定声明（Statutory Declaration或译宣令、 确认判决）为主，即法院只能在法律上宣布该行政决定是否合乎法律，对于决定的执行不能有法律上的影响。因此，对法院司法惯例，如果有人违反法定声明行事，可以被视为藐视法庭，而受到法院责罚。
（四）对一般政府部门包括各种行政裁判机构的决定的司法审查。这一类案件最为普通，救济方式也最多。依《最高法院条例》第21 （1）条最高法院可依当事人的申请颁发履行义务令、移审令、禁止令等，当事人也可以申请法定声明。履行义务令是对下级审裁机构或执行公职的人发出的命令，申请人必须得到高等法院大法官批准告诉，才可以正式申请履行义务令，一般是用来迫使有关当局恢复当事人的地位或发还权利。移审令是协助申诉人获取某些权益，或使申请人可以到高等法院得到公平重审的机会，从而使申请人免受政府行政措施的不良影响。禁止令是在高等法院大法官认为行政官员的措施不当而必须制止的情况下下令该官员立即停止正在进行措施的命令。高等法院大法官还可在有需要时下令宣称某政府官员的职位出缺，即该官员不应继续履行该职位的职责。
（五）人身保护令程序。这是一种十分古老的司法程序，英国14世纪初既已出现。在香港，《高等法院条例》第23条授权人身保护令是法院根据被拘禁者或其代理人的申请，命令释放不合法拘禁的人的一种救济手段。若某人被治安机构扣押，其代表可以在任何时候向任何高等法院法官申请颁发人身保护令，限令有关当局在适当时间内将被扣人带上高等法院原讼法庭并解释因何扣押该人。如果有关机关有合理解释，诸如怀疑被扣人触犯刑事法律，高等法院原讼法庭大法官即撤销人身保护令。人身保护令程序可以保护公民的人身自由不被无故剥夺，监督治安机关依法行使职权。
普通法院对行政行为实施行政救济，作为公民面对违法或不当行政行为所能采取的最后一个救济手段，以其公平、公正、客观、规范的特点在香港行政救济诸制度中发挥了独特的作用。这种司法救济手段与各种行政机关内部救济手段，独立的处理申诉的制度既具有各自的特点，又互相配合构成香港行政救济制度的完整的系统。
回归祖国以后的香港，将继续保留原有的行政救济制度，在一国两制、港人治港的方针指导下，香港的行政救济制度在保持香港的繁荣、稳定方面必将发挥更大的作用。
注释：
〔1〕本文系作者受香港法律教育信托基金和香港城市大学法学院共同邀请，于1996年8月1日至1996年12月31日在香港城市大学作访问学者期间所作研究的成果之一。在此，谨向法律教育信托基金和香港城市大学法学院表示由衷的感谢。
除注释和文中另有指明以外，本文所引用的香港法例和附属立法截止到1996年12月31日。
〔2〕作者所知成立时间最早的裁判机构是1945年10月22 日成立的租赁审裁处（The Tenancy Tribunal）。1947年立法局通过《业主与租客条例》（香港法例第7章）。租赁审裁处的职能现已移至1982 年正式成立的土地审裁处。
〔3〕唯一的例外是港岛花园道圣约翰大教堂所在地段。 以前香港大学曾对薄扶林道该校所在地段享有永久业权，但已于1926年交回香港政府，改批租期九百九十九年。由于历史的原因，港府对九龙寨城没有治权，但经中英协商，港府已对九龙寨城进行拆迁，在原址上兴建了中国园林风格的九龙寨城公园。参见杨奇主编：《香港概论》（上）三联书店（香港）有限公司，1993年版，第335页； 鲁金著：《九龙寨诚史话》，三联书店（香港）有限公司，1996年版。
〔4〕参见文思成著：《香港政府与施政架构》，三联书店（香港）有限公司，1994年版，第80—82页。
〔5〕参见香港法律援助署1994及1995年年报。
〔6〕参见《以宽容的态度处理香港原有法律》，载1997年2月6 日香港《大公报》。
〔7〕1997年2月23日“全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定”宣布，《香港人权法案条例》第2条第（3）款有关该条例的解释及应用目的的规定，第3条有关“对先前法例的影响”和第4条有关“日后的法例的释义”的规定不采用为香港特别行政区的法律；根据人权法案条例对《社团条例》（香港法例第151 章）和《公安条例》（香港法例第245章）所作的重大修改不采用为香港特别行政区法律。
〔8〕以上区分也不绝对，两类审裁处仍有融合、相通之处。 也许对两类审裁处的性质进行严格区分并无很大实际意义，只要对裁决不服仍有司法救济手段即可。普通法正具有这样的特点。但本文既然是研究香港的行政救济制度，依大陆学者的思维方式和习惯，宜作出一定区分。
〔9〕《香港申诉专员年报》第8期（1996年）开端“申诉专员的使命”。
〔10〕陈弘毅：《论香港法院现有的管辖权》，载《香港法律与香港政治》，（香港）广角镜出版社有限公司，1990年版，第61页。
〔11〕截目到1997年2月底，香港共有条例640多项，附属立法1160多项。
〔12〕史深良：《香港政制纵横谈》三联书店（香港）有限公司，1992年版，第93页。
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