立法活动的重要规范，本文主要内容关键词为：，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在起草立法法的过程中，首先遇到的是它的调整范围问题。一般认为，只有立法机关制定法律才属于立法行为，在我国，只有最高权力机关即全国人大及其常委会制定法律才能称作立法，其他国家机构制定的规范性文件的行为都不是立法。但是我国宪法和有关国家机构的法律规定，全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规；省、自治区、直辖市和较大的市制定地方性法规；民族自治地方制定自治条例和单行条例；国务院各部、各委员会和法律规定的地方政府制定规章。这些规范性文件都是公民、法人和组织应当遵守的行为规则，立法法应当把这些都纳入调整范围之内，加以规范，才符合我国的实际情况。由于立法法规定了不同层级（或位阶）的规范性文件的从属关系以及不同的效力等级，又规定了严格的批准或备案审查制度，可以避免因法出多门而造成执法混乱的现象。立法法在条文表述上对上述几种规范性文件实际上又是区别对待的，如立法法总则第2条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法”。又在本条另一款规定：“国务院部门规章和政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”军事法规和军事规章，只是武装力量内部的行为规范，而不是全社会的行为规范。军事、国防方面需要全社会都要遵守的行为规范则需由全国人大及其常委会制定法律。但军事法规和军事规章又同立法法有一定的关系，而且在国防法中已经规定了中央军委有机制定军事法规，所以在立法法附则第93条规定，“军事法规、军事规章在武装力量内部实施”。“军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。”对于我国参加和缔结的条约协定在生效后，在国内如何适用作法不一，有的是直接在国内适用，有的要通过国内立法后予以实施，有的区别不同情况分别采取这两种不同的办法。我国对这一问题如何规定，在立法法起草过程中曾作过研究，认为问题比较复杂，有的尚待进一步研究，立法法未予涉及。但有一点可以肯定，我国加入世贸组织之后，与之有关的法律法规必须依照世贸的规定予以修订，与国际衔接。
立法法根据宪法，第一次用列举的形式规定了只能由法律规定的事项，即全国人大及其常委会的专属立法权。这对于保障公民、法人和其他组织的权益，规范和制约国家机构的权力，以防止越权立法具有重要意义。尽管本法也规定在一定时期内人大可以将某些专属立法权授予国务院先行制定行政法规，但是却对有关犯罪和刑罚以及剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项禁止授权，这反映了我国对公民权利的重视。授权立法是世界各国通行的作法，特别是我国处于经济体制转轨时期，在全国人大及其常委会制定法律的条件尚未成熟时，在一定的时期内，授权其他国家机构立法更是不可避免的。立法法对授权做了一些限制性规定，如被授权机关不得转授，被授之权不得无限期使用等等，并规定了授权机关除了有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规之外，必要时还可以撤销该项授权。表明立法法对这一问题的态度是既积极而又十分慎重的。
立法法比较详尽地规定了全国人大及其常委会的立法程序，对其他国家机构立法活动的程序只是做了原则规定，它们可以参照人大的立法程序来做。
宪法规定，解释宪法和法律是全国人大常委会的职权，但法律解释却是多年来法制建设中的一个薄弱环节，也是影响依法治国、依法行政以至司法公正的一个重要问题。1981年全国人大常委会曾通过《关于加强法律解释工作的决议》，对纠正当时执法混乱的现象有一定的积极作用，但这个决议规定有权解释法律的机关较多，有的部门单纯从自己部门角度和立场进行解释而出现过一些问题。这次立法法根据宪法针对存在的实际问题，只规定了法律解释即立法解释的权限属于全国人大常委会。过去人大常委会的法律解释工作难以开展，除了常委会会期短、任务重等客观因素以外，缺乏启动程序也是一个重要原因。立法法明确规定了国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、省级人大常委会可以向全国人大常委会提出解释法律的要求，这就为法律解释工作的启动和开展，开辟了比较切实可行的渠道。1999年九届全国人大常委会接受国务院的议案，于6月26日第十九次会议上解释了香港基本法第22条第4款和第24第2款第（三）项。今年4月29日，九届全国人大常委会第十五次会议又通过“关于中华人民共国刑法第93条第2款的解释”。这都是全国人大常委会法律解释工作的良好开端。由这两个事例可以看出，当法律制定时，由于人们认识的局限和事物尚未完全表露出来，制定的法律往往不可能十全十美，而当新的情况出现时就必须对有关的法律条文加以解释，否则法律就难以执行。这说明，法律解释同制定法律具有同等重要的意义。
我国是单一制的国家，必须强调全国法制的统一。但我国又是一个地域辽阔而各地区发展极不平衡的国家，全国性的法律对某些问题往往不可能规定得过细，而要给地方留有便于自己适用的余地，表现在法制上就是赋予地方以制定地方性法规之权。毛泽东同志在《论十大关系》一文中讲到：“我们的宪法规定，立法权集中在中央，但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”这段话是毛泽东同志在1954年宪法制定期间讲的，1982年宪法规定了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定体现了党的一贯指导思想。20年来的实践经验证明，地方性法规对于补充和完善中央立法的不足，对于推动全国性法律的有效实施，起着不可替代的作用，但也出现一些单纯从地方的利益出发，所谓“地方保护”的问题。所以立法法对地方性法规也作了一些补充性的规范，如规定本行政区域特别重大事项的法规应由代表大会通过，某些中央和省级的国家机构可以向全国人大常委会提出对与上位法相抵触的地方性法规进行审查的要求，其他国家机构、社会团体和企业事业组织以及公民，也可以就此提出建议，分别由全国人大常委会审议决定是否撤销。这些规定也适用于行政法规、自治条例和单行条例。这就使备案审查也有了可行的启动程序，改变了过去备案审查无序可循的局面，有助于加强法制的统一。
立法活动的公开性以及公众的参与程序，是现代民主国家十分强调的，建国以来，我国立宪、立法都很注意这个问题，特别是党的十一届三中全会以来，1982年宪法草案以及其他一些法律草案都曾向公众征求意见，效果很好，立法法总结了这方面的经验，规定了法律法规在起草过程中根据具体情况采取座谈会、论证会、听证会等听取意见的形式，又规定了经过一定程序公布草案广泛征求意见的程序，把已有的做法制度化、法律化，这是立法程序的一大进步，也更加体现了我国人民当家作主，行使管理国家事务的权力。
中国共产党是全国人民的领导核心，立法应当是要把党的主张经过法定程序变为国家意志。党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民共同遵守和执行宪法和法律。立法法明确规定了“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这是立法工作的灵魂，也是衡量和检验制定法律的质量的最根本最重要的准绳。
我们相信，立法法的通过和贯彻实施，必将推动立法工作质量的提高、程序的完善、促进经济建设和改革开放，为实现依法治国，建设社会主义法治国家的目标做出贡献。
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