行政程序与行政腐败，本文主要内容关键词为：行政论文,腐败论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政程序，在行政研究中，至少有两种不同的解释。在行政学意义上，它是指行政机关及其工作人员在完成一项具体行政行为时，于时间方面表现出的先后顺序和于空间方面表现出的行为方式的总合；在行政法学意义上，则是指国家行政机关行使行政权力、开展行政活动过程中所必须遵循的法定的方式、步骤、顺序以及时限的总合。细加考察，可以发现，尽管两学科在使用该概念时形式雷同，但其内涵有重大分歧：前者侧重考察的是内部行政行为之程序的科学性，对行政机构及其工作人员的要求重在行政行为的科学合理与规范有效，它更强调行政主体设计程序的主观性；后者侧重考察的是内、外行政行为之程序的法定化，对行政机构及其工作人员的要求重在依法定程序行政，它更强调行政主体遵循行政程序的客观规律性。由此可见，行政法学意义上的行政程序较之于行政学意义上的行政程序，更加强调行政作为的规范有序、遵循“铁律”，而不能乱无章法、随意作为，即便以提高行政效率为目的。而从最一般的意义来说，行政行为的无序、恣意和非法定化，实则是诱发行政腐败的因素之一，在多数情况下，行政腐败、尤其是行政执法领域的腐败，大多肇始于法定行政程序的不遵循与行政行为的混乱无序，或者是法定行政程序的不完整、欠规范。
正是基于法学（主要是行政法学）的审视视角，笔者探讨了行政程序欠规范与腐败行为的复杂关系——而行政程序之于反腐败的意义也就由此体现，因为，明了了行政程序与腐败生发、蔓延、消除间的关系，也就从另一个侧面为反腐败提供了相关联的思考路径。只有透悉腐败的方方面面，洞悉腐败的各个环节，才能更好地反腐败。
一、行政行为缺乏程序规则是诱致腐败产生的前提条件之一，而行政行为的规范有序则是预防腐败的首要关口。
行政腐败的生发，是行政权行使者主观意识同客观条件相作用的产物。而行政程序，作为腐败发生的外在客观条件之一，扮演了极重要的“角色”。因为，在法制完备的社会，政府管理的方方面面，各个环节都有程序的设定和规约。行政权行使主体（包括行政机构及其公务人员）在程序规范、完整的情况下，难以有腐败的机会——因为，腐败的发生，必然要在下述某一方面或某些方面有所违规、有所表现：或是行为步骤不规范、或是行为方式不当、或是次序有颠倒、或是时限有出入等。当行政程序简便规范、科学合理，且普遍为行政权行使主体和相对方遵循时，腐败分子就会有所“收敛”——否则，“伸手，必被捉”，或被检举、被揭发。这一点可以从《行政处罚法》颁布实施前与实施后这两个时期在行政处罚领域发生的腐败违纪情况中可见一斑。[1][(P171-185)
此外，行政程序设定科学合理，不仅为行政权行使主体设置了搞腐败的“无形”障碍，而且也为行政相对方提供了这么一则信息：同行政机构发生行政法律关系时，只要遵循此法定规则即可，无须另行“亲近”管理方。行政程序的法律功能也就体现于此。因为，现代意义的行政程序，它规约的对象首先是拥有行政权、处于优势地位的行政机关——这一点，可以从行政程序法最一般的定义中反映出来，“就其实质而言，行政程序法是从程序角度限制行政主体行为的法律规范，其目的在于保护行政相对人的合法权利”。[2](P486-487)这样，行政程序作为本质上规约管理方的法定规则，在相对方自我保护意识与法治观念强烈的情况下，就能对管理方违反程序、试图以权谋私的腐败行为有所制约。
二、行政程序匮乏会造成行政检查与行政监督乏力，从而为腐败提供有利的“机会”；而行政程序的规范、严整，会促使行政行为朝合理合法、规范有序方向发展。
首先，行政程序为行政行为规约、设定了具体的行为方式、步骤、次序和时限，在一定程度上克服了由不循法定步骤和方式、不守法定次序和时限所引发的腐败行为。按照行政程序法规定，一旦权力行使者违反法定程序，有关监督机构或司法部门就可裁定其行为违法，并责令承担相应的法律后果。这样一来，也就促使行政机构及其工作人员在作出具体行为时，依法行事、严守程序规定，而不得随意选择行为步骤与行为方式、也不能任意颠倒行为次序、更不能无故在办事时限方面拖延——权力行使主体的主观意志、尤其是内心可能有的“以权谋私”念头也就受到了压制，腐败发生的可能性也随之降低。关于行政程序这种“非人格化”特性所具有的遏止腐败的潜在功能，其实马克斯·韦伯在倡导理性官僚制时就已有揭示：“国家和法的官僚体制化，才最终有可能从概念上严格区分开‘客观的’法的秩序和由它保障的个人‘主观’权利，同样也才可能区分开‘公法’和‘私法’……”[3](P319)
其次，行政程序为监督行政行为提供了导向，也为抑制腐败提供了技术上助益。现代行政是受监督的行政，因为行政权是“人民主权”经由权力机构的再次授权后的结果，它首先必须接受权力机构的监督，最终必须接受人民的监督。而监督，只有在具体、规范的准则指导之下，才能切实发挥功用。否则，只能是“走过场”、“形式主义”，毫无作用。所以，监督标准的科学性、合性以及监督程序自身的建设往往成为监督成败的关键所在。而行政程序作为具体行政行为细节性的规定，它所设定的步骤、方式、次序与时限，无一不可以成为监督的准则，尤其是技术性的标准。严格据此对行政机构及其公务员的具体行政行为作出监督，就可以针对发生过程中的腐败行为之萌芽与先兆作出警示，从而采取相应措施予以处理。如此一来，面对严格的行政程序与规范到位的监督，行政机构及公务人员也就自然会在行政权的行使上力争做到程序规范、形式合理，从而减少由程序不当或程序违法造成的腐败现象。
再者，就行政程序对相对方的影响来说，它既给其提供了保护自我合法权益的显在准则，也给其“以利勾结”管理方设置了实然的障碍，从而在一定程度上为消除腐败发生的另一必备要件提供了可能。在实践中，腐败通常在“拥有合法行政权”的管理方与“企图获取非正常收益”的某些相对方之间发生，方式大多表现为“权钱交换”、“官商勾结”——这在程序欠缺或程序模糊或程序的刚性特征不足、弹性有余等情况下，尤其明显。相反，完善的程序设置不仅使相对方企图借助“不正当”渠道求得合法权益的想法毫无必要，而且也使其“以利勾结”管理方、企图获取非正当利益的举止难以发生。
三、程序设置条款紊乱、序列冲突，不利于惩处腐败分子。规范有序、刚性适当的行政程序有利于准确及时，宽严得当地惩处腐败分子。
从行政行为运用的属性出发，可将其划分为特殊性（即惩戒类）行政行为与一般性（即非惩戒类）行政行为两大类与此相对应，行政程序也就可以划分为特殊性惩戒类行政程序与一般性非惩戒类行政程序两大类。它们同惩处腐败间的关系具体体现为：
一方面，一般性非惩戒行政程序不仅是行政司法部门与一般司法部门（包括行使专门性法律监督职权的法院、检察院）衡量腐败属性的依据之一，而且是作出惩戒决定的有力依据。在此，惩戒机构对腐败具体属性的界定及对具体惩戒举措的选取，就同一般性非惩戒类行政程序本身的法律效力等级密切相关——因为规定行政程序的规范性文件，有法律、法规、行政规章之分，而它们的法律效力等级是不同；因此，对违反不同法条的行为予以司法惩处的结果也就显现出效力等级的区分来。譬如，在《行政处罚法》颁布实施之前，行政执法程序就欠缺权威性的规定，这样，一方面形成处罚随意性突出、因人而异缺乏统一性、公正性等情形；一方面出现执法人员收取贿赂、甚至倚权敲诈索贿等腐败现象——由于《行政处罚法》未正式颁布实施，所以对后一类腐败行为的处罚也就不可能真正做到打击有力、惩处有度[4](P282-301)。
另一方面，特殊性惩戒类行政程序由于在职能方面以监督行政、查处腐败为目的，因此，它对反腐败的意义更专门、更直接，也更重要。为此，包括行政监察部门、上级行政部门在内的惩戒类行政机构，只有在程序的设置方面做到步骤分解适当、方式选择科学、次序衔接严密、时限规定合理，才能最大限度地保证对腐败的查处既及时又准确。否则，一个环节的落后或出了差错，都会对反腐败整体效能的取得造成不利的后果。
既然程序建设不仅能对腐败的预防产生有益功效，而且能对腐败发生的动态过程产生显在的监督、揭示作用，并能对腐败的查处、惩戒起到正面的功用，那么，我们就应该在总结我国行政程序建设之经验教训的基础上，有针对性地采取举措，促成程序体系朝科学合理、严密有度的方向发展，争取反腐败的最大成功。
第一，程序建设必须坚持科学化与法制化的统一。
现行我国行政程序建设的一大特征就是，制度化与法制化特色不明朗、随意行政和恣意行政现象严重[2](P599-606)。因此，在“依法行政”成为我国行政发展指导理念的今天，为改变行政实践中存在的“人治”色彩浓重、程序规范缺乏、程序设置欠科学等弊病，就有必要在重视程序建设、坚持依程序行政的同时，坚持程序建设的科学化与法制化的统一：
首先，程序设置要符合基本的科学原理，在时空形式上体现逻辑的严密性和科学的合理性。这就要求从行为科学、现代工程学等角度对具体行政行为作纵向的细分和横向的分解，这是对行政行为进行步骤设定和方式选择的前提。只有完成了对行政行为的纵横向分解，才能使行政程序借助逻辑的严密性和科学的合理性，抵制因行为步骤的混乱、方式选择的失误、次序衔接的失调与时限规定的失当造成的行政不当、执法犯法、以权谋私等腐败行径。当然，强调程序科学性的一个十分重要的理由还在于，科学的程序设置是行政效率的基础[5](P276-282)。以行政许可为例，其一般的程序是提出申请、审查申请、核实申请与颁发证照，而不能简略成提出申请、审查申请、颁发证照，因为核实申请是最关键的一环，也是最容易发生“权钱交易”的环节。
其次，加强程序建设的法制化进程。因为程序建设只有纳入法制轨道，其权威性和严肃性才有保障，其对行政腐败分子和有投机企图的相对人才有震慑力。再者，就程序与法的关系来说，只有将程序纳入法制轨道，才能彰显法的正义与法的威严。现代著名法学家博登海默就指出，“法律的形式表现为某些规则和执行这些规则的司法行为；其内容便是那些旨在实现某些价值的规则的内容”[6](P324)。针对我国程序法制化的现状，就必须一要纠正程序设置中存在的法律效力等级低下、程序设置机构过于分散等状况，加快行政程序的立法步伐；二是改变程序立法中存在的重特殊程序、轻统一程序的状况，在《行政处罚法》和《行政复议法》的基础上，推进统一行政程序法典的订立。
第二，程序建设应当坚持正义原则与效率原则的平衡。
效率，始终是现代政府在程序建设方面一贯坚持的原则，中国也不例外。至于行政程序的其他原则，在西方统一体现为正义原则，它甚至是程序原则中的首要原则。[2](P516-518,P521-539)现代西方自由主义代表人物罗尔斯就论证到，法治取决于作为一定形式的程序的正义性，也就是说，“程序正义”“即公共规则的正规和公正的执行，在适用于法律程序时就成为法治。”[7](P235)另有法学家则进一步指出，“程序是法律的中心”。“在解决公民之间的纠纷和评估各种有利或不利于国家的要求时，法律体系所提供的最显著、最别具一格的产品就是程序公平”。[8](P73)而程序公平或程序正义始终是行政腐败的天敌，因为，腐败本身即是对权力的不公正运用，是对他人合法权利的侵犯。作为以“为人民服务”为最高行政宗旨的社会主义中国，在程序建设方面自是应奉正义原则为圭臬。
但就我国程序建设的实际而言，由于“重实体、轻程序”法制传统的存在，加之改革过程中对效率目标的偏重（表现在我国提出的“效率优先、兼顾公平”的社会发展策略上），所以，我国今后的程序建设要在坚持正义原则与效率原则平衡统一的前提下，强化公正原则的制度化建设：
1.要改变程序设置的“拍脑袋”式决策方式，严格按科学方式设置程序。这就要求程序制定机构遵循科学程序（包括调查研究、发现问题、拟制草案、征询意见、讨论修订、公布结果）制定“程序”，集中各方智慧，保证程序的科学合理性。
2.要以“制约公权”、“捍卫民权”为程序设置的首要宗旨。这是正义原则的最根本所在。因为在行政运作过程中，相对方较之拥有国家强制力为后盾的行政权行使主体太“势单力薄”，而要予以特别的保护。而用程序规约行政机构、防止其滥用职权则是不失为一有效方法。
3.为贯彻“制约公权”与“捍卫民权”原则，外部行政程序的制定必须征询相对方意见。这是因为较之于内部行政程序（它不涉及相对方的权利义务的调整，而是较多地同行政效率相联系，因此，其制定过程在一定程度上无需相对方的参与），外部行政程序由于直接同相对方权益相关，也即与正义原则直接相联系。从反腐败角度考察，一旦在外部行政程序制定过程中给予相对方较多发言权，就有利于防止行政机构利用程序设置权限为己争取“优势地位”，从而可以杜绝因此产生的腐败。
第三，程序建设必须坚持二元发展模式，即一般性（非惩戒类）行政程序与特殊性（惩戒类）行政程序并重。
如前所述，从行政行为与反腐败的关联性角度考察，行政程序一般可分一般性非惩戒类行政程序和特殊性惩戒类行政程序两种，它们各自对反腐败发挥相应功用。这是程序建设坚持二元模式、也即二者并重的根本原因。从形式上看，我国目前程序建设的概况是：特殊性（惩戒类）行政程序较一般性（非惩戒类）行政程序发达——前者已有《行政复议法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》等直接涉及惩戒腐败之程序的法律规定，而后者仅有《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》等少量直接涉及一般行政行为程序的法律、法规；逐一考察，其缺陷又体现为，非惩戒类行政程序的建设重事后程序、轻事前程序，惩戒类行政程序的形式化建设较之于实际发展多有领先、也即实际发展落后于文本建设。为此，今后必须朝以下方向努力：
首先，要在程序建设中，始终坚持惩戒类行政程序与非惩戒类行政程序并行发展的原则，不可有偏颇。其次，具体些说，一则必须大力推进《行政复议法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的实施，切实改变惩戒类行政程序“徒有其名”、“未有其实”的状况。这其间，关键是要促使行政机构及其工作人员转变观念，树立行政为民、行政有责等理念。二则还必须加快行政立法、行政执法方面的程序立法进程，提升一般性行政程序的法制化程度。虽说《立法法》已由九届全国人大在2000年3月通过，对行政立法程序建设是一极大的推动，但这并未根本改变行政法规制定缺乏详尽程序规定、授权立法欠缺严格规定等缺陷。所以，今后一般性非惩戒类行政程序建设，必须在并行发展事后程序与事前程序的同时，进一步细化行政立法程序（尤其是行政法规制定程序与授权立法程序），加快行政执法程序（包括行政许可程序、行政强制程序、行政检查程序、行政合同程序等）的立法建制进程。
第四，程序建设必须坚持公开原则与秘密原则的有机结合。
1.公开程序建设过程。因为，只有程序构建过程公开，才可以给相对方以利益表达的机会，从而杜绝不公正程序的设置，进一步消除利用不公正程序“谋私”的合法腐败现象。这其实也是社会主义民主的体现。毛泽东早在1945年回答黄炎培关于治国“周期率”问题时，就对此有所回答：共产党已找到了跳出这个周期率的新路，它就是民主；只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，才不会人亡政息。具体说，一要确立程序制定的听证程序；二要建立程序制定的征询意见与反馈机制；三要争取正式建立程序制定的“管理方和相对方协调对话”机制，并规定公民、法人或其他组织可以对不经对话协商产生的程序提请复议、直至提起行政诉讼。
2.公开程序内容。只有程序内容为相对方和社会公众充分了解，才能使相对方和社会公众及时、准确地对违反程序规定的腐败行为或可能搞腐败的行为予以揭发。关于程序内容公开，具体说，一要改变以往只重视实体法宣传的倾向，加强对程序性法规、规章内容的介绍、宣传；二要选取适当、多元的途径（如政府公报、公共传媒等）对程序内容予以宣传介绍；三要实行重要行政行为的程序告知制度，使相对方在与管理方发生关系时对程序性权利有清楚认知——这其实是加强相对方监督、强化管理方廉洁自律的最切实有效的举措，因为只有双方都对正在发生的行政行为之程序都有准确完整的把握，外部监督与内在自律才能共同发挥作用。
3.查处腐败程序的有限公开与部分保密相结合。许多腐败行为之所以在被揭发后，又一度“声消影寂”或查处阻力重重，甚至出现腐败分子毁证、串供等现象，致使对腐败的惩戒难以实现“罪罚相当”。其中，部分原因就是在查处环节中某些领导或工作人员对腐败分子“通风报信”、“保驾护航”，使得腐败分子“及时”毁证、串供。为此，在反腐败的惩处环节，就应坚持程序的适度公开、即有限公开与部分保密相结合原则：对查处腐败的整体性程序内容（包括举报机构、举报方式、查处机构、查处机构的监督部门等）予以公开；对涉及具体案件查处的细节性内容予以保密（包括了举报人、查处进度、证人等）；严格选拔查处机构的领导人员和工作人员，制定严密的查处工作制度，杜绝查处人员与腐败分子的“勾结”——当然，最重要的是要保证查处机构独立行使职权、不受外界的不良干扰，这就有必要对现行的纪检——监察合署体制作进一步调整，以充分发挥行政监察部门的积极性；实行重大腐败案件的中央特派专员调查制度——这其实是我国今后反腐败过程中克服地方保护主义与部门保护主义等阻力的最关键所在。
当然，为推动反腐败持续、深入和卓有成效的进行，仅从程序上着手，委实不够。因为，程序建设并不是反腐败的全部。为此，在促使程序建设科学化、规范化、制度化发展的同时，还应重视以下方面：
首先，为保证反腐败斗争健康有序的进行，程序建设必须以实体建设为先导。就行政法学及其实践而言，程序法规范只有以实体法规范为指导，其意义才能体现。因为实体法规范是核心、是灵魂，离开它，程序无任何意义。从反腐败角度来说，规约行政程序，就是为了促使实体法规范的公正实现——倘若实体法规范本身体现不了公平正义、展现不了权力的公共属性，那么，再科学、严谨的程序也只是在促使不公正的蔓延、而非抑制不公正等腐败行为了。而法治的精义正在于，它“应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[9](P199)。所以，只有实体法是良法（它必须充分反映行政权的公共属性、体现民主、法制的精神），良好的程序才不致成为纵容公权、危害民权的“利器”。
其次，必须一以贯之地对行政权行使的全过程予以监督，对“行政权”行使主体——作为国家权力组成部分的行政权是公共权力（其行使主体即行政机构及其公务人员），它本质上归属全体人民——采取法制化的监督。因为，只要有公共权力的存在，只要有代议制政体的存在，腐败就在所难免。关于这一点，公共选择学派的理论解析也许有所偏颇，但至少提供了部分真理。“政治家”（当然包括行政官员，笔者注）……是政治市场中提供财富转移的经纪人。……特殊利益集团‘需要’这种转移；……一般利益集团，包括广大选民，虽有时经历了徒劳的斗争，还有将‘供给’这种转移。”“政府过程本身内生于寻租过程。”[10](P32-33)而监督的最有效方式，相较之下，是法制化的权力制约机制。因为，法制的监督，效力等级最高；权力间的制约更能有规范化、持续化的保障——法制化途径设计的权力分工，理当以法制化途径去取得权力运行的协调平衡与高效廉洁。
再者，就我国而言，行政领域的反腐败必须坚持党的统一领导。这是社会主义中国的国体属性、共产党组织的权威性等客观条件决定的。中国反腐败的历史表明，什么时候党的领导有权威、有效能、对反腐败有决心、动真格，什么时候反腐败的成绩就突出，社会风气就好转，政府作风就廉洁。在今天的反腐败斗争中，坚持党的领导关键要做到以下几点：一要切实推进党政职能分工，促使党组织朝更有力量、更具权威、更具宏观控制力方向发展，从而发挥对反腐败总体部署、重点深入、全面指导的政治领导作用；二要充分发挥民主集中制组织原则，抑制“家长制”和“一言堂”作风、克服无政府主义及地方保护主义和部门保护主义的功能，杜绝此类不良作风对反腐败造成的反面影响，真正发挥党组织领导作用；三要结合实际、形式多样地开展和推进以“勤政为民、廉政为公”为主题的思想作风建设，使全党开展的诸如“三讲”等思想整风运动深入每一党员的心底、吹拂每一公务人员的心田，充分发挥党的思想领导作用。
最后，还应从控制腐败过程的整体机制、抑制腐败发生的全部环节、强化社会整体系统的监控效能等方面全力展开反腐败，使反腐败工作能全面、深入、持久地进行。为此，要努力做到：一是全面增强行政系统内部在反腐败方面的预防、监督、反馈、审计、监察、惩处等功能；二是继续进行知法、守法、护法的全民普法教育，增强人民群众同腐败斗争的信心，动员人民群众参与举报、揭发腐败现象；三是充分发挥党组织、人大、政协、社团、公民个人等联合反腐败的整体性功能；四是继续推进政治、经济体制改革，建立同社会主义市场经济体制相协调的、包括行政体制在内的社会控制机制，最大程度消除腐败发生的体制性薄弱环节；五是继续坚持改革开放和发展生产力，提高全民社会生活水平，深化公务员制度、工资制度、社会保障制度等改革，为消除腐败发生的客观外因创造条件。