现代城市管理集成化模式初探，本文主要内容关键词为：城市管理论文,集成化论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市，作为人类文明与进步的标志，既是推动现代社会前进与发展的主要动力，又将深受时代变革的影响，而其中很重要的一个方面是城市将面临着归属关系的转变，在传统落后的社会情况下，城市其行政归属占绝大部分，随着现代社会越来越趋向复杂，城市要素越来越丰富，城市的经济归属，文化归属开始上升为城市归属关系的主要方面。因此，正确理清城市作为一定社会经济空间的政治经济文化中心的不同层次和类别的复杂的归属关系，对于城市的发展，特别是城市管理部门为促进城市的有序发展，有着重要的意义。
此外，对于城市管理部门本身而言，面临着从单一身分的“管理者”向“管理者+服务者”的双重身份的角色转换。作为城市整体利益和市民公益权益的综合代表与维护者，城市管理部门必须在宏观调控和微观协调两个层面进行工作，即“管理”与“服务”的双重功能。而实践中管理部门的工作则偏重于在前一个层面上进行，对后一个层面的工作尚为不足或很少顾及。随着市场经济体制的确立，社会上对本体利益的重视将日渐强化，因此，城市管理部门将面临越来越多的利益纠纷，所以，处理矛盾，平衡利益，进行磨合和协调工作，将是城市管理部门未来职能转变的主要趋势之一。
集成(integration)是普遍存在的现象，多功能的工业产品和生活日用品是“功能集成”，综合的数据网是数据的集成，企业集团、跨国技术联盟是经营管理企业的集成，诸如此类，不胜枚举。综合化，集成化是科学技术发展的趋势。
在现代科学技术集成化，社会经济集成化的大环境下，在现代技术基础支撑下的管理特征是“强调集成”，即系统集成管理。而传统的管理特征是“强调分工”。分工和集成是人类生产活动和社会活动的两种基本形式，因此它们也是一切管理活动的基本内容。集成和分工如同同一事物不可分割的两个方面，在强调分工时不可能没有集成，在强调集成时也不能否定分工，这也是基本的管理实践。但是，如前所述，在人类社会的不同时期由于技术和社会经济关系的影响，集成和分工的内含、形式和侧重点有所不同。系统集成管理思路是，首先考虑利用现代技术和管理手段，将现有的传统工艺和职能部门尽量集成起来，在此基础上建立起新的分工。因此，系统集成的管理特征是“局部分工，整体集成”。它追求整体效率和效益的提高，缩短时间消耗，提高服务质量。所以，实现系统集成是改造传统管理部门使之成为现代市场经济、信息社会的现代管理部门的途径。要具体实现管理的系统集成，主要是要构建合适的群件(Groupware)作为管理的技术基础和组建合适的团队网络(Teamnet)作为管理的组织结构。
城市本身是一个开放复杂的巨系统，是社会、政治、经济、文化各方面综合作用的产物，并且与外界存在巨量的物质、能量、信息的交换。因此，由于对象的复杂性，决定了城市管理是一项复杂的系统工程。而集成化对于解决复杂系统工程问题，获取综合的社会经济效益提供了现实可行的途径，所以，集成化是城市管理的发展趋势之一。
城市管理集成化主要包括部门的集成、技术的集成和人才的集成三个方面。
部门的集成
这是对城市管理的传统组织机构的改造。传统的行政部门的机构是在“分而治之”的指导思想下设置的，呈现出典型的“树形分支结构”，如图一。在这种组织结构中，一个部门或一个组织单元管理一类任务，处理一类问题，是“一一对应”的“面向问题”，“面向任务”的管理。随着管理对象的复杂程度的提高，这种传统的管理组织结构就难免在划分管理对象、管理任务时出现“管理重叠”或“管理真空”，形成较多事务上的谁都管，谁都不管，谁都管不了的混乱局面。在上海市规划作用研究反映城市规划管理部门必须借助于其他部门来作出答复的占60%，事实说明靠原来某部门的单兵作战行不通。而且城市规划管理部门与过去相比今后相当比重的工作是“服务”，传统的组织结构相对来说适于进行管理任务而很难适应这些新的任务。组织结构的变革就在于实现管理部门的集成、构建“网络式的组织结构”，如图二，以实现“面向对象”的管理。所谓“面向对象”管理(OOM)，从物业管理的变革，物业管理公司的涌现，我们不难理解其含义及其优越性。过去房屋（对象）下水管不通，电力扩容，垃圾处理等一系列问题的解决是由房主向各主管部门请求等待处理下完成的。现在不用那么麻烦，物业管理公司会对它属下的每一栋屋宇（对象）即物业热忱服务。这里物业管理公司是以一栋栋的楼宇为物业对象进行管理的，显然这对于住户来讲方便了许多。部门的集成不应理解为增设一级权力机构或扩大编制，而是原有组织结构中的工作人员或组织单元通过高效的联系，跨越既有的组织界限，灵活的组建成新的面向不同对象的网络组织单元，以实施面向对象的管理和服务。部门的集成在不增加编制或有限的增加编制的前提下，规划管理部门内的组织网络化不需要增盖办公楼，不需要增发工资，通过高效的信息传递，信息共享和高效率的组织间的协调、协作，减少管理过程消耗，挖掘原有组织的潜力，以对象为目标提供合理高效的服务，是在城市规划管理上走“集约”道路。烟台市规划局“一个窗口对外办公制度”以及某市曾在项目审批管理中搞过的“一条龙服务”，就是实践中的打破传统的组织界限，增强协作，面向项目（对象）管理的创造性作法，是城市管理集成化在实践中的萌芽。部门集成的类型很多，按组织网络化的强度可以分为松散型组织网络和紧密型网络；按组织网络节点的时效可以分为临时型，定期型和长期型；按组织网络化所覆盖的组织的数量可以分为复杂型，简单型；按所覆盖的组织的构成可以分成并列型、序列型、矩阵型，如内部组织单元的网络化和内部组织单元与外部组织单元的网络化；按组织网络的信息处理方式可以分成同步交互式或同步分布式等。比如现在常看到的在街道上清理妨碍市容的违章建筑、违章摊点的穿着各种制服的“联合执法队”，理论上可以看做平行式较紧密型的网络组织中的网络组织单元。各个城市的市情不同，根据实际情况，把握时机，寻找并构建适宜的部门集成的类型。
2 技术的集成
城市是个复杂的巨系统，其复杂性表现在子系统种类数量大，关系复杂，物质实体与思想意识共存；自然环境与人造系统复合；偶然性、模糊性、开放性很大，对这样的复杂巨系统的规划管理需要采用各种各样的技术手段，使用各种各类的技术设备。目前，城市管理部门在高新技术方面已经有一定投入，办公室计算机的普及率较社会其他部门高，办公室自动化(OA)也有一定基础。之所以没有产生明显的效益，一方面是因为技术的投入缺少相应的人才培养制度和组织的改造方略与之配套；另一方面，高新技术的投入产出关系是呈指数增长的，在部门的高技术投入没有达到极限投入规模（投入效益由不明显到明显的转折点，或者说是投入效益的门槛）之前，这部分的投入的效益就不怎么理想；还有当社会信息化程度普遍较低的情况下，信息化程度较高的个别部门就象“信息孤岛”，其信息化投入的效益也会大打折扣。因此，不能以当前技术投入效益不佳而完全否定技术改进的必要性和技术投入的必要性。城市管理的集成化在技术集成的层面，就是要集成包括软件技术、硬件技术的计算机技术，以网络技术、光纤技术为主的信息技术，以及虚拟现实技术、视频电话技术、管理技术等。在国家信息基础设施(NII)和地方行政办公网的基础上建设网络上的城市管理信息系统，实现高水平的网络形式的办公化、管理自动化、管理的可视化(VISSUAL)。这与国家的信息化战略是吻合的，并非天方夜谈。据报道上海在实施信息港建设计划，福建省政府正在利用分组组建全省的政府机关的办公系统。这说明城市管理技术的信息化、自动化、网络化的时机已经来临。
3 人才的集成
城市管理的集成化是人和智力的集成化，是组织和技术的集成化，主要是人才的集成化。城市管理信息系统建设的实践和城市管理的实践表明，城市管理需要越来越多样化的人才：规划人才，管理人才，计算机人才，信息技术人才，公关人才，系统工程人才等；特别是越来越需要能协调这些人才充分合作的人才，以及既懂计算机技术又懂规划管理，擅长沟通协调的两栖，三栖人才或者叫做综合型人才。综合型人才是这样的人才，他们通过自身知识技术智能的集成，实现人才的集成。
4 城市管理集成化需要处理好几个关系
第一是部门集成、技术集成和人才集成三个方面在进行速度、实施力度等问题上要保持一致。传统的组织结构是管理者所熟悉的，分总式的，金字塔式的，集权管理思想的物化，思想的改变总是最慢，且容易出现反复，因此，组织结构的变动最能触动管理者的神经，也最容易受到墨守成规的人阻挠反对，从而进展缓慢：而综合人才的培养需要得到教育机构的支持，也并非简单快速的过程；相比之下，技术的投入要容易进行得多。另一方面，城市管理集成化虽然可以在某一方面先取得进展，但是要持续健康的进行城市管理的集成化，需要三个方面保持协调的步伐，因此，更要注重综合人才的培养，组织结构的网络化。第二是信息传递的公开性和信息安全性的关系。城市管理的集成化也是管理的信息化。城市管理部门一方面要公开信息，实现信息的共享，用信息为各利益团体服务；另一方面，又要保证信息的正确性、时效性，防止错误信息有意无意的人侵袭城市管理信息系统。第三是管理的高速化与管理的高质化的关系。城市管理的集成化通过高速的信息传递、信息处理奖大大缩短管理事物的时间消耗；但是信息传递的高速度要求信息接受、信息处理的高速度，而信息处理的高质量与信息的高速度呈现负相关关系，尤其是信息传递主要依靠技术系统，而信息的接受处理以及依据信息决策等则主要依靠人才系统，这加剧了信息传递的高速度与信息处理的高质量的矛盾。虽然管理的速度、管理的质量都由信息传递的高速度、信息处理的高速度决定，但所受影响的程度不一样，所以信息传递与信息处理的矛盾内含了管理的速度与质量的矛盾。需要通过提高人与智能、人与技术的集成化水平来解决。第四是城市管理的集成化中内部事务管理和外部事务管理的关系以及城市管理集成化的层次。城市管理集成化不能局限在城市管理部门内，要从整个城市的运作，整个国家机构的运转通盘考虑。简单的讲，就是城市管理的集成也要开放化。从技术基础的角度来讲，就是城市管理信息系统应作为城市信息系统的有机的子系统，留出充足的接口和其他的子系统相连，在一致性界面设计，软件集成、硬件集成、数据集成等方面保持相互一致性。