城市规划和土地利用规划的矛盾与协调，本文主要内容关键词为：城市规划论文,土地利用论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要本文通过对现今城市规划与土地利用规划矛盾的分析，提出了协调两者关系的思路，认为两者间的矛盾和问题是客观存在的，两者的协调不能强求数量指标上的一致，而应在地区发展战略的界定下，达到两者间城镇空间布局形态和环境容量规模的相互一致，并据此对三亚市城市规划与土地利用规划的协调进行了分析。
关键词城市规划土地利用规划矛盾协调三亚市
追根溯源，从2900多年前殷周时期的井田制，到1954年在黑龙江省建立的我国第一个国营农场和60年代初以“合理安排农、林、牧、渔等各项用地，适应水利化、机械化、电气化要求和贯彻农村八字方针需要”为主要内容的土地利用规划，及至党的十一届三中全会上提出的“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策和以此为依据开展的土地利用规划，无时不与农业有密切的关系。在某种意义上，土地利用规划是一种农业性质的规划，其主要对象是农村土地，农业部门的规划对土地利用规划更具重要影响。
土地是国民经济与社会发展的基础，经济和人口的发展必将占用大量土地。世界耕地正不断退化，遭受污染，而中国每年因灾损毁的耕地逾34×10[4]hm[2]。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的不断建立，中国经济得到迅猛发展，非农建设用地急速扩张，农业用地与非农建设用地的矛盾日益突出，以致在土地规划学界出现了土地利用规划的重点是农业用地区规划还是城镇建设区规划的讨论。可以说，农业用地（尤其是耕地）与建设用地的矛盾成为目前土地利用规划中各用地间的主要矛盾，相应也造成了城市规划与土地利用规划的不协调。
1矛盾分析
表面上，城市规划是根据城市的历史和自然条件，确定城市的性质和规模及城市各部分的组成，并对各用地种类加以全面组织和合理安排，为生产和生活创造良好环境的形态布局规划；土地利用规划则是对整个地域，包括城市、农村用地在内的全部土地作出的统一安排。从空间上看，城市规划是土地利用规划的一个专项规划，是点与面的关系，内容和成果各成体系。在实际规划过程中，城市规划与土地利用规划存在许多现实的矛盾。
1.1城市规划和土地利用规划由不同部门制定和实施必然造成两者的不协调
城市规划和土地利用规划分别由城乡建设部门和土地管理部门组织制定和实施，土地使用制度的改革使得各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现，客观上成为部门间不协调的原因之一。在规划中，土地管理部门以农为主，贯彻“切实保护耕地”的原则，体现“保”的思想，指标自上而下，实行“计划”体制；城建部门以城为主，表现“求大”的倾向，在不规范的规划市场条件下又缺乏区域规划体系的指导，指标自下而上，实行“市场”体制，造成规划建设用地规模不切实际的膨胀，其结果必然引起相互行为上的冲突和不协调。
1.2城市人口规模的不确定性必然造成规划的矛盾结果
首先表现在城市人口规模概念的不确定性。现行城市人口统计常以行政区域为界，或指城市所在区镇的市区人口或镇域人口，或指城市现状建成区内的人口，也有以非农业人口确定城市人口规模等。这种状态最直接的后果是造成城市人口规模预测的困难和用地规模的不确定性，尤其是沿海发达地区提出城乡一体化目标后，这一问题更加突出。其次，社会主义市场经济的发展使人口流动性大大增强，地区间经济发展的不平衡引起人口流动，以往那种以人口自然增长和农转非计划控制为特点的人口规模发展相对稳定的格局不复存在。人口由农村到城市、农村到农村以及从城市到农村的多向流动，使得一些地区的暂住人口（外来人口）数远远超过了本地人口。目前我国尚未形成对暂住人口的严格统计分析制度，进一步导致了人口规模预测的困难。在这种背景下，城市规划以地定人和土地利用规划以人圈地的不同行为，必然产生不同的矛盾结果。
1.3规划及决策者的视觉盲区加剧了矛盾冲突
改革开放让国人领略了发达国家城市建设的气派，也似乎看到了自身的未来，但中国人多地少、耕地退化严重的现实国情，不允许我们拥有人均几百平方米的建设用地。规划者和地方决策领导不断接受超前意识和国际化、现代化观念的洗礼，加上市场经济及开放形势下两者间某种特殊的关系以及外商的推动，许多地方的规划常有“大工程”、“大气派”、“大手笔”、“大规模”之举，动辄圈定几十、几百平方公里土地进行开发建设（事实是大量的土地被弃置、丢荒），而占用的土地多是耕地。这种地区建设发展的市场和政府行为，激化了开发建设和耕地保护的矛盾，加剧了城市规划与土地利用规划的不协调。
2协调思路
从城市规划和土地利用规划的矛盾根源上看，如果规划者都能以科学严谨的态度对待自己的工作，决策者也能理智地面对现实，两者的许多矛盾通过理顺不同管理部门间的关系，加强对国情、区情的研究，同时确定统一的城市人口规模概念等措施，正本清源，就不难解决。
事实上，在现今的规划实践中，上述矛盾和问题是客观存在的，城市规划和土地利用规划也并不是简单的点与面的关系，许多地区城市规划在前，土地利用规划在后，用地规模“放开”容易“收紧”难。一般情况下难以在两者间寻求数量指标上的一致，城市规划不能“朝令夕改”，土地利用规划也不能“随波逐流”。因而，两者之间的协调总体上可以从综合体现城市发展战略、城镇体系空间布局形态和环境容量规模在地区发展中的相应特点等方面来考虑。实际上，城市发展战略揭示了地区经济发展方向和人口规模形成的一种可能性；城镇空间布局形态规定了城市规模分析和预测的地域范围，以及相对应的建设用地和人口规模的空间结构；而环境容量规模则提供了地区发展人口（或用地）规模的一个阈值。因此，城市规划与土地利用规划的协调应在地区发展战略的界定下，达到两者间城镇空间布局形态和环境容量规模的相互一致。
2.1基于社会经济发展战略的深入研究
社会经济发展战略是一个地区国民经济和社会经济发展的总体战略部署，它确定了地区经济总量的水平和产业结构状况，也决定着城市未来形态布局结构的特点。一个相对合理的地区社会经济发展战略，不仅是城市规划的一个重要导向标，更是土地利用规划的依据和指南。市场经济越发展，就越需要宏观调控和引导。因此，在规划过程中很好地研究地区社会经济发展计划，从总体上把握城市未来发展的可能性，并依此对地区相应的空间发展布局结构提出控制性要求，才能在地区发展总的方向上使城市规划与土地利用规划协调一致。
2.2城镇用地空间布局形态的协调一致
在规划中加强区域城镇体系研究是协调两者关系的重要途径。土地利用规划是城镇体系规划在用地空间上的具体落实，城市规划则是其主体内容的进一步深化。城镇体系规划中各城市、乡镇、村庄等不同等级的建设用地区在土地利用规划中都有具体的表示，而在城镇用地发展方向、用地规模、用地指标等方面则需要土地规划工作者参考已有的城市规划资料，或具体考察分析确定。对于我国现阶段的城镇体系建设来说，不仅要分析个体的市镇状况，更要通过对城市密集区、区域点—轴形态的形成以及城市的郊区化现象等的综合分析，确定城市用地的空间布局形态和规模，以求达到城市规划与土地利用规划的协调统一。
2.3基于环境制约下的容量规模研究
环境和发展是当代人类生存的两大主题。开展土地利用规划是实施可持续发展战略的重要内容。城市发展容量规模是指城市发展规模在一定环境条件下的阈值，即环境承载力的大小。它是按可持续发展原则由城市社会效益、经济效益和环境舒适共同实现。这种容量规模常以城市土地资源和水资源的多少来衡量。土地人口容量是指在一定时期内，规划区域所能提供的建设用地总量（在人均建设用地定额指标界定下）所对应的人口容量。合理的建设用地总量的确定，应综合考虑地区农业用地的产出能力以及必要的林业生态用地等多种因素。水资源容量规模是指在一定的水利工程措施下，区域所能提供的生产生活用水总量（在城市人均定额用水指标界定下）所对应的人口容量。通过对容量规模的分析研究，可以较清楚地了解城市及区域人口发展规模阈值，有助于我们在某一限定范围内实现城市规划和土地利用规划中人口和用地规模的协调。
3实例研究
三亚市是海南岛南部的中心城市，海陆空交通方便，地处低纬，长夏无冬，有南繁育种的“天然温室”之美誉，热带旅游资源尤其丰富。在1991～1993年间开展全市土地利用规划时，正值三亚市着手修编城市总体规划之际，国土部门与城市规划部门积极协商，相互参与介入，为两者的协调提供了良好的基础。
鉴于三亚市的特殊区位和优越的自然环境，根据“发展国际性旅游胜地，建设海南省南部地区的中心城市和经济贸易中心”的社会经济发展目标，确定三亚市土地利用方针为：本着“建设和保护协调发展”的原则，贯彻以旅游城市建设为中心的建设总目标，建立以热带风光旅游区为重点，绿色生态城市为目标，高新技术和第三产业相匹配的土地开发模式，把三亚市建设成为跨世纪的现代化国际滨海旅游城市。土地利用战略目标为：
（1）合理发展非农建设用地，积极发展旅游业，建设国际旅游城市。规划城乡建设用地1.1×10[4]hm[2]，基本满足城乡建设和大型骨干工程的用地需要。同时，将旅游用地作为一类用地区，规划旅游用地3000hm[2]以上，为建设国际旅游城市提供了用地保障。
（2）发挥热带资源优势，调整种植业结构，建设生态城市。稳定粮食种植面积1.95×10[4]hm[2]，耕地面积2.4×10[4]hm[2]，热带经济果木林面积2.6×10[4]hm[2]，满足地区持续发展对主要农作物和经济作物发展的用地需求。
（3）增加有林地面积，改善旅游环境，建设绿色城市。全市森林覆盖率由1990年的33.8%提高到2000年的48.3%，防护林地更达1.3×10[4]hm[2]，保证了旅游城市的良好生态环境。
（4）加强土地综合开发，提高土地利用率和生产率，建设高效城市。土地利用战略目标与城市规划修编确定的“建设跨世纪国际热带滨海旅游城市”要求很好地融合在一起。
为使土地利用规划和城市规划在发展规模上达成相对的一致，规划中加强了环境容量规模研究。根据土地利用规划对城镇用地的评定，区域内可供建设用地约80～100km[2]，可发展人口规模为70～90万人，如超过这个界限势必占用大片良田，影响城郊农副业生产和生态环境。从水源供应上看，三亚市水源紧缺，可供水量为2.0×10[8]m[3]／a，相应的城市人口规模以控制在80万人以下为宜。
规划中，将全市人口划分为市区人口、城镇人口、农村人口等不同类别，城镇人口包括非农人口、农村人口（规划发展区内）、暂住人口、流动人口以及本地进入城镇居住（从事第三产业）的农村人口等，并依此对全市人口发展规模进行预测：2000年三亚市人口为45.4万（未计流动人口，约10万人），其中，市区23万人，城镇（含市区）32.6万人（比城市规划中的人口规模略小）。参照建设部制定的人均建设用地指标，相应的建设用地规模分别为80.7km[2]、31.2km[2]和51.4km[2]（暂住人口用地指标以两个暂住人口相当于一个常住人口用地计算），与城市规划用地规模基本一致。
城镇体系布局研究是土地利用规划在空间上具体落实的重要依据。三亚市城镇体系布局结构为带状组团式海湾城市布局，包括中心区、天涯、崖州南山、海棠、梅山5大组团。在土地利用规划中，对中心区用地充分考虑城市郊区化发展，将荔枝沟、田独、羊栏、红沙等镇有机地并入中心组团，促成城乡一体化的发展；对崖州南山组团，依据已有的城市规划资料和保护耕地原则，进行适当调整后划定用地范围；其它组团则根据用地条件、城镇发展方向、等级和目标划定用地范围。对于次一级的乡镇或村庄，按照相对集中、严格控制私人宅基地扩大的原则进行用地安排，使三亚市土地利用规划在城乡建设用地布局上，成为修编城市总体规划的重要依据，同时达成两者之间的相对协调统一。
COORDINATION BETWEEN URBAN PLANNING AND LANDUSE PLANNING——A CASE STUDY OF SANYA CITY
Zou Chunyang
(Guangzhou hstitide of Geography 510070)
Key Words:Urban planning;Landuse planning;coordination;Sanya CityAbstract
With the economic development,the land for non-agricultural use is expanding rapidly.As a result,the cultivated land decreases sharply.There exists contradiction between the urban planning and landuse planning.The reasons are:1)urban planning and landuse planning are produced and implemented by different departments of the government;2)urban population scale is undefined;3)many urban development plans are impractical.It is difficult to acquire identity of the quantitative targets of urban planning and landuse planning.Some ideas to coordinate the two sides are given in this paper:1)the unification of the strategy of regional social-economic development;2)the coordination in distribution of citiy and town system;3)the consideration of the environmental capacity.As an example,the coordination between the urban planning and landuse planning in Sanya,Hainan Province,is analysed.
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