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推进异地高考难在哪里
“高考政策已不适应人口政策的变化。”首都师范大学劳凯声教授认为，长期以来，高等学校的招生考试都是按计划进行的。当地根据自己的情况预测需要多少人，并下达招生指标。过去这样做没有问题，因为人口基本是不流动的。可是社会在变迁，人口的流动越来越多、规模越来越大、范围越来越广。就国家户籍政策而言，对人口迁徙的限制也越来越小。
“这就给异地报考打开了方便之门。但是，高考政策并没有适应人口政策的这一变化。”劳凯声说。
那么，推进异地高考的阻力到底在哪里？
“单靠教育部门推进这一改革，显然无法完成。”湖南大学公共管理学院余凯博士表示，异地高考虽然表面上看只是一个是否允许学生异地参加高考的问题，但实际上解决起来却要复杂得多，属于社会系统性改革中的一环，可以说牵一发而动全身。比如它会涉及到当前的户籍制度改革，涉及到教育资源的均衡分配，还涉及到高校的生源录取、财税体制改革等。他表示，一方面，长期以来，农民工等外来人员，为城市建设发展作出了重大贡献，但却一直享受不到与城市居民同等的医疗待遇、社会保障、教育权利；另一方面，人口的大量融入给大城市带来了很大压力，资源的负荷度比较大。比如交通问题，北京就不得不采取一些诸如汽车限购的措施。这样的矛盾，造成整个社会系统改革难以推进。这样的矛盾也造成异地高考政策迟迟不能出台。
2011年4月初，一则《从名校大学生到阶下囚 一个高考移民的反转人生》的新闻引起了网民的热议。韩志伟从武汉大学的高才生一落而为阶下囚，固然有其咎由自取的原因，但其被扭曲的人生之路再次暴露出了户籍制度的僵化带来的公平问题。
中国政法大学教授何兵认为，计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等制度给户籍附加了很多不合理的社会管理功能，户籍登记失去了本来面目。
户籍制度是国际通行的人口管理办法之一，基本功能是证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。“从行政法角度来说，户口登记是一种行政确认，确认公民的合法性。而我国的户口登记制度却成了一种行政许可，成了享受教育、医疗、就业等社会福利和保障的凭证，这是很不正常的。”何兵说。
实际上，利益的协调又是推进异地高考中的难点。余凯表示，我国的高考录取，采取的是分省指标制，其最主要的做法，是各高校在招生录取时，分省份、分专业，差别性下放录取指标。所谓的分省指标制，从计划经济年代延续至今，决定录取指标的因素很多，包括地区历史文化、就业分配、地方财政投入等多种因素。不同区域差别对待，造成了高招录取的“特区”。北京、上海等高等教育资源丰富的地区，招生向本地生源倾斜。这与地方性大学由地方财政支持有关。但理论上，中央部属高校则由全国纳税人支持，应各地区一视同仁，但诸如北京大学、清华大学、复旦大学、浙江大学、南京大学等国家重点支持的“985大学”，在本地录取考生达到招生总量的30％到40％，甚至50％。北京考生考取北大的机会要比湖南、山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍。
北京大学法学院张千帆教授认为，“985”、“211”高校主要集中在北京、上海等发达地区。这些省市的部属大学虽然直属中央，但也受到地方经济社会发展需求的影响。比如，北京大学在北京市，享受了北京市给予的很多优惠，自然会对当地考生有所照顾。这是一种很自然的现象，全国各地的大学基本如此。但由于高等教育资源分布极不均衡，各地照顾本地考生的力度也不一样。比如山东、河南等农业大省人口多、高校少，吸纳本地考生能力低。他认为，近年来，招生本地化现象稍有控制。但考察很多知名院校，他们的招生名额和比例大多没有变化。问题在于，过去招生虽然不平等，但因为实行全国统一考试，还有基本统一的录取标准，实现平等还是可能的。现在实行“分省命题”，统一标准不存在，根本没法实现招生平等。
余凯说，放开异地高考，肯定会给北京等地区的学生家长利益带来威胁，会遭到本地人的反对，此外，地方政府也有一些担忧，譬如会给当地财政等带来新的负担，造成大量人口涌入，城市资源紧张以及新的教育不平等等。
专家表示，对于升学指标的公平分配问题，一直有代表委员建言，可是自2006年中国政法大学尝试按各地人口进行录取计划分配后，再无其他大学跟进。所以推进升学机会平等，确实会面临包括可能有损地方既得利益的阻力。
北京市人大代表、北京市广渠门中学校长吴甡在接受媒体采访时就表示，他不赞同非北京户籍居民子女参加北京地区中考和高考，“北京这些资源是靠老百姓税源支持加以保证的，他们应享受的利益为什么要受到影响。”吴甡说，首先从升学率讲，目前北京孩子中10个高考的学生中6个能被录取，如果加上非北京户籍居民子女，高考学生数有可能增加到15个，“15个人里也录取6个，北京孩子的升学率肯定会受到影响。”
教育学者、21世纪教育学院副院长熊丙奇教授认为，客观而言，推进异地高考，对于地方政府，就是一个“烫手山芋”——不推进，不符合促进教育公平的要求；推进，本地户籍人口必然反对。他认为，解决异地高考难题，主要在于高考利益的调整。其中，本地人和外地人的具体利益冲突，区域间的高考录取指标不均衡、教育质量不均衡又是主要原因。
放开异地高考的是非之争
在网络上，本地人与外地人展开了激烈的争论，争论的焦点是该不该给外地人与本地人同等的权利。网络之外，在2011年“两会”上，放开异地高考也成为热点话题，话题焦点之一是放开异地高考会带来哪些政策负效应。
全国人大代表、福州格致中学特级教师郑捷表示，不让异地高考不合理，但怎么改，不能太急，否则可能造成保护了这部分人，却又损害了另一些人的利益。外来务工人员子女的诉求值得关注，但教育现在都是属地化管理，涉及到经费等大量问题。异地高考政策有可能会造成大量高考移民，冲击输入地的既有秩序。
全国政协委员、北京师范大学副校长葛剑平表示，制度安排是一件左右为难的事，是“双刃剑”。政策设计太严，流动人口子女无法享受，政策设计过松，肯定会有不少人动脑筋钻空子，目前能想到的一个是纳税上的限制，外地人在北京购房，需提供五年以上纳税证明，异地高考也可以借鉴。另外，外地小孩在北京上学的时间也要有限制，以防有人突击送小孩到北京来，那时候很难招架得住。
全国人大代表、集美大学校长苏文金认为，异地高考的大方向是好的，但要避免出现一些漏洞甚至腐败，前几年也有报道，有的人利用权力帮助利益相关人移民到录取率比较高的省份。异地高考可能会带来一些问题，比如把户口迁移到北京，或者北京有亲戚，挂一个户口在那里。
全国政协委员张群表示，非常担心放开会导致北京、上海、广州、重庆等地学校的压力过大，现在上海许多区、县义务教育阶段入读的孩子超过半数是外来务工人员子女，一旦放开高中乃至高考将是一个怎样的局面难以想象。
对于这些担心，全国人大代表、武汉大学教授彭富春认为，异地高考政策是一个很得民心的举措，是顺应历史潮流的，凡事都要看主流，与它的正面效应相比，负面效应只能算是支流。因此产生的问题不必多虑。
实际上，对于放开异地高考的种种担心，许多外地家长也作出了回应，他们认为，就教育资源来说，一方面北京的非户籍居民的孩子不得不留守户籍地就读，一方面北京每年都裁减中小学，北京拥有2000万纳税人，却只负担1200万人的教育，不是教育资源不够，而是教育资源大量闲置。北京在校中小学生最多曾经达到200万人，而现在只有120多万，全国中小学生数量都在下降，即使北京非户籍居民的孩子全都来北京上学，也不过增加约90万人，考虑到私人办学的兴起，不用担心教育资源紧张问题。
对于担心北京放开高考户籍限制会导致人口无限膨胀，他们表示，北京户口的吸引力很大程度上是因为北京户籍居民享有的高考录取优势等特权，如果全国高考录取率大致平等，家长们没有必要为孩子上学而移民北京。没有了高考特权，不会有人专门为子女教育而移民北京，取消高考户籍限制，给孩子与父母团聚的机会，短期内会自然增加一些人口，但不会带来人们担心的人口膨胀。
专家表示，实际上，纵览世界各国，罕有以户籍制度限制公民报考大学的高考制度。很多国家在坚持统一高考的同时，十分重视高校的招生自主权。显然，这样的招生制度是公平地面向全国所有考生的。
记者了解到，美国虽然没有政府组织的全国统一的大学入学考试，却有着社会服务机构组织，并被绝大多数高校认可的标准化大学入学考试，主要有学术评估测验（SAT）和美国高校测验（ACT）两种，SAT就是人们常讲的美国“高考”。
美国的SAT每年考7次，ACT每年也可以考6次。美国在全国和世界各地设立数百个SAT考试点，学生可以自愿选择合适的地点和时间参加考试。
印度的12年级结业考试，跟中国的高考非常类似。这一考试的成绩对于考生能否考上大学具有决定性的意义。印度实行西方式教育体制，各大学独立招生，学校和考生之间，严格地说是双向选择的。
异地高考可作为教育公平的一个突破口
近年来，异地高考“只听楼梯响，不见人下楼”，关于放开异地高考的那只靴子，早早扔了出来；而装着异地高考时间表和路线图的那只靴子，却久久不能落地。究其原因，就是推行异地高考，流入人口子女会挤占当地人口子女上大学的机会。归根结底，还是各地在就此进行利益的博弈。
“为什么迟迟不能解决，其实说穿了还是一个思想认识的问题。缺乏的是拿出解决问题的决心和勇气。”对于异地高考，余凯说：“迟解决不如早解决，这也就决定了，要想尽快拿出解决时间表，尽快把这个问题解决好，避免矛盾进一步加剧，仅靠教育部门一己之力是远远不够的。它除了需要教育部门的努力，还需要公安户籍部门的配合，需要从中央政府到地方政府的统筹考虑，需要从中央和国家的层面出台一个指导性的意见或规定。换句话说，这个问题，已经不是影响到一个人两个人的问题，而是成了一个影响到几亿人口的全国性问题，必须给予足够的重视才行。”
劳凯声认为，在人口流入地，识别本地考生与外地考生并不困难。“但是，难度就在如果卡住这部分学生，也就卡住了现代化进程中人口的流动，包括卡住了一批投资者。”
如果要治本，劳凯声认为，首先应该改变过去以地区封闭为出发点来制定的高考政策。他建议，教育部适当拉平各地区高考招生录取分数线差异，更多的是凭考生的分数录取，而不是强化地区差别。二是改革办学体制。以北京为例，北京教育资源充足，录取分数线低于全国平均水平。这种不平衡，是教育资源的不平衡带来的。高考的最终导向，应该是教育资源的合理分配。“高考政策是长期形成的，因此适应社会变化不是一朝一夕就能完成的。这是一项长期的工作。”劳凯声说。
对于湖北省率先推出异地高考的破冰之举，熊丙奇认为，异地高考问题，本质是调整高考利益格局，湖北在处理这一问题时，所涉利益并不突出，因此解决异地高考问题，不能寄望在二、三线城市、地区积累经验，这些地区的高考升学形式与发达地区、大城市有很大不同，而必须直面异地高考矛盾最突出、最集中的地区，必须在利益格局的重构上做文章。
熊丙奇认为，高考的公平，涉及的范围非常广，异地高考只是其中的一部分。由于异地高考牵涉的问题、涉及的层面复杂，因此，解决了异地高考这个问题，可能就对教育公平的整体推进有很大作用，而且还对整个社会有巨大的意义，诸如促进合理的人才流动，解决留守儿童问题、促进各地教育资源与质量的均衡化等。
目前，解决异地高考问题，大致有三种思路。第一种是“异地借考”思路。第二种是放宽高考报名资格条件的思路，即通过将“户籍＋学籍”高考报名条件，调整为“居住证＋学籍”或者“多年纳税证明＋学籍”来解决进城务工人员子女的异地高考问题。第三种是高考改革思路，探索建立“统一测试＋高校自主招生”的考试招生体系，所有学生可不分户籍选择参加自主招生统一测试，学校结合统一测试成绩、考生中学成绩、考生所在地区教育因素综合评价，进行录取。另外，对于高职高专院校，实行“申请入学、注册入学”的方式，进城务工人员及其子女都可自主申请。
熊丙奇推崇的是第三种思路。他认为，如果我们能够在此基础上推进自主招生改革，就很好地解决了异地高考的问题，也打破了目前高考与户籍绑定的机制。如果真的能够从这两个方面继续推进，一方面解决了高职高专的生源问题；另一方面也有效地解决了大家现在关注的名校自主招生存在的新的不公平问题，而且也推动了异地高考的进程，远比我们现有框架之下的诸如借读、借考等各种办法好多了。
全国人大代表、江苏省教育厅长沈健认为，异地高考是一个教育民生，也是一个系统工程，首先必须由教育系统来认识、设计、主导，但是必须各地各部门共同配合才能完成。全国考试指导委员会已经成立了，首先在全国范围之内一定要做好考试和录取制度改革的顶层设计，这里面还要强调各地对课程体系的标准化、权威性要有基本的统一。第二，要改变现有的户籍制为学籍制，比如在北京上中学，应该在北京考试比较合适。现有的很多做法，招生计划的下达、各地参加高考的人数以及高考录取率是不一样的。这个工作解决得好，对于我国经济和社会发展，以及基础教育和高等教育的协调健康发展是有好处的。江苏已经在做，像苏南、苏北，家长在苏南的城市，作为外来务工人员，江苏已经坚持流入地政府负责，公办学校为主的入学，特别是义务教育阶段的入学。但是参加高考的时候，允许学生在苏南参加考试，而不必回到苏北的城市去。只要顶层设计好，作出明确规定，做好宣传，这项工作是可以平稳推进的。