基于5W2H视角的政府网站信息存档研究，本文主要内容关键词为：视角论文,政府网站论文,信息论文,W2H论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G272.2 随着电子政务的日趋成熟，越来越多的政务信息通过政府门户网站发布。然而，由于网络的不稳定性，其中含有大量具有永久保存和利用价值的原生性信息将面临或“丢失”或无法“链接”或无法“显示”的风险。[1]档案部门作为保存时代记忆、维护历史真实面貌的机构，在政府网站信息存档上具有天然优势，有责任、有义务对具有利用价值的原生数字化政务信息进行长久保存。[2]经过长期的探索，国外一些档案机构关于政府网站信息存档的理论和实践有了较大的进步，积累了丰富的理论成果和实践经验，这为国内相关研究奠定了基础，提供了重要参考和借鉴。[3]近年来，国家档案局对政府网页归档的实践问题也在不断地研究和探索，并表示将会尽快启动国家政府网站网页存档工作，实现我国各级政府网站以及各国有企业、中央企业等网站网页的永久保存。[4]然而要在全国范围内推进政府网站信息归档工作，必须先要厘清几个认识问题，以科学谋划、明确任务、强化责任。笔者拟用5W2H法分析政府网站信息存档中的若干认识问题，以期为政府网站信息存档工作的机制构建和业务实践提供理论依据。 1 5W2H分析法概述 “5W2H分析法”又叫“七何分析法”，是二战中美国陆军兵器修理部首创。由于该方法简单、方便，易于理解、使用且富有启发意义，后来被广泛应用于企业管理和技术活动中，它对于决策及执行性活动措施很有帮助，也有助于弥补考虑问题的疏漏。发明者用5个以W开头的英文单词和2个以H开头的英文单词进行设问，发现问题线索，寻找解决思路，进行设计构思，从而进行发明创造，这就叫做5W2H分析法。其具体内容包括①Why：为什么要这样做？理由何在？造成这样的结果是什么？②What：内容是什么？具体是什么工作？③Who：由谁来负责、承担？完成谁的任务？为谁做？④When：什么时间做？什么时机最适宜？何时完成？⑤Where：在哪里做？从哪里入手？⑥How：如何完成？用什么方法？⑦How much：做到什么程度？数量、质量如何？成本效益如何7个方面。[5] 2 政府网站信息存档工作的5W2H分析 2.1 Why：存档原因 各个政府网站每天都在产生大量的信息，它们真实、生动地记录了政府的各项活动，反映了政府信息公开、提供服务、回应关切、转变职能、创新管理、提升治理能力等主要职能活动情况和基本历史面貌。政府网站信息内容丰富权威、发布及时准确、传播形式多样，但同时也具有很强的动态性和不稳定性，消失速度十分惊人。因此，那些对国家和社会有保存价值的政府网站信息必须要像其他行使职能的电子文件一样纳入归档范围，及时进行保存，以便于社会各方面长久利用。 2.2 What：存档内容 明确政府网站信息存档的范围与内容，是顺利推进此项工作的关键。笔者认为需要从以下3个方面入手：一是确定保存对象，划定存档范围。中国国家图书馆的“中国政府网站保存”项目根据中国政府网站域名体系的特点，确定的采集范围是域名以gov.cn结尾的所有站点。档案部门需要从用户需求角度科学划定保存范围，尽可能全面地覆盖中国政府网站，最大范围地涵盖需要保存的重要信息。二是确定需要保存的内容。国际上对网络信息的采集有完整性采集和选择性采集两种意见与处理方式，前者为避免挂一漏万而带来无法挽回的损失，全部进行采集，后者根据一定的原则，有选择性地采集网络信息。但即便是全部采集，也是有一定范围限制，并非不加选择地对所有的网络信息、所有文件类型都采集进馆。因此不管哪种方式，都必须建立网站信息选择的总体指导原则。此外，由于工作需要政府网站大多分为内网和外网，内网信息是否也在存档范围之内？是否需要保密？需要保存多长时间？外网信息一般都是按照有关法律法规可以公开的信息，这些信息保存期限如何划分。另外由于很多政府网站信息如动态网页、实时数据、网络数据库等属于隐蔽网络资源，这些信息是否需要保存，都是学界需要探讨解决的问题。近几年我国政务微博、政务微信、政务飞信、政务易信、政府新闻客户端等大量新型媒体纷纷出现并发挥了积极作用，这些新媒体信息内容丰富多彩、形式更加多样，包含着大量公众感兴趣的民生信息，是对现实网络世界更加真实地反映。国家档案局要求各级档案馆要把法人单位的门户网站、政务微博、政务微信等新兴发布平台的信息归档提上日程，作为一项新的迫切任务加以完成。[6]同时需要注意的是，确定政府网站信息与已经归档的政府纸质、电子文件等其他政府职能信息不遗漏、不重复归档等。三是界定保存单元。这包括：a.确定网站保存的深度与广度。由于网站存在大量的内、外部链接，这些内外链接是否需要保存？保存到什么程度(内部链接的保存深度以及外部链接的保存广度)，需要清晰地划定保存边界。b.确定网站“外观”是否保存。网页具有丰富的外观特征(如字体、颜色、代码等)，还有专门的浏览软件和插件及大量的动态性特征，这些功能与特征是否需要保存？为了便于将来读取，国外有人建议直接保存网页的纯文本信息而不保存其外观。c.网站版本是否需要保存。由于网站更新频率高，每次更新的版本是否需要保存？这需要确定网站采集频率以及选择保存版本。d.选择保存格式。保存网站不仅是为当前需要，更是为了将来长久利用。有些政府网页内容采用专有软件或特殊格式产生，这些专有格式和软件是否需要保存？在保存中是否需要格式迁移或软件转换等，都是在确定保存对象时应该考虑的。中国国家图书馆的“网络信息采集与保存”项目保存的数据格式包括网站的动、静态页面、图片、Word文件、PDF文件等，并在选择时剔除了大量无效站点，目前采集的网站约2万多个。[7] 2.3 Who：存档工作的责任主体、出让主体、目标主体 2.3.1 Who：责任主体。确定政府网站信息存档的责任主体，划定各方责任是政府网站信息存档工作必须解决的紧迫问题。目前，没有专门机构对整个政府网站信息保存负责，也没有统一的部门组织制定采集标准或保存策略。实践中各自为政的现象较为普遍，许多文化收藏机构都在积极探索网站保存问题，包括图书馆、博物馆、艺术馆、档案馆等，甚至是网站所有者本身。现有的政府网络信息保存项目多由图书馆、档案馆、学术机构、个人来承担。在国外，国家图书馆是政府网页保存的主要实施者。如美国国会图书馆的国家数字信息基础与保存计划(NDI-IPP)以及美国加利福尼亚数字图书馆的“CDL项目(在线政府信息资源保存项目)”、加拿大国家图书档案馆开展的“GCWA项目”、日本国会图书馆的WARP项目、澳大利亚国家档案馆参与的由国家图书馆主持的PANDORA项目等，这些项目都是图书馆主要实施，档案馆和其他一些非营利机构及某些商业机构参与其中。国际图联(IFLA)和国际出版者协会(IPA)曾在联合声明中指出：各国国家图书馆是获取和保存这类形式出版物的最佳场所，国家图书馆和其他一些主要图书馆应该担负起长期保存数字信息的主要责任。[8]国内部分学者研究了国外政府网络信息存档情况，加之2003年中国国家图书馆开展了“WICP项目”和北京大学网络实验室开展了“中国Web信息博物馆”项目，有学者提出我国政府网站信息存档也应以图书馆、档案馆为保存主体的责任体系。[9]实践中，图书馆是目前数字信息长期保存的主力军并在某种程度上引领着政府网页保存的发展趋势。然而，这并不意味着图书馆是政府网页保存的最佳责任主体。“公共档案馆主要适合或重点进行政府网络信息、社会事务信息、民生信息等的档案化管理，而公共图书馆则主要适合进行网络数字出版物、文化学术信息和科技信息的长期保存。”[10]周枫等深入分析了图书馆、信息形成者、研究机构、国家档案馆等在政府网站信息保存中的优势和弊端，认为由于角色和特点的不同，各方应在网络信息归档与保存中进行分工定位，图书馆并非政府网页保存的最佳责任主体，信息形成者只是政府网页保存的责任者之一，研究机构将是未来政府网页保存的重要补充，而国家档案馆在政府网页保存上具有天然优势，是政府网页保存义不容辞的责任主体，并将最终承担起政府网页保存的重任。[11] 事实上，国家档案局已经明确指出，收集网站上对国家和社会有保存价值的记录，是国家最高档案行政管理部门的职责所在，国家档案局将尽快启动为各级国家政府网站网页存档工作，并希望加强与有关单位合作。[12]同时，国家档案局要求各级机关、企事业单位、社会组织档案部门要完成本单位门户网站等信息全部归档的任务；各级国家档案馆要先完成本级党政机关网站等信息归档，再逐步完成本级管理的国有企业、事业单位、社会组织网站等信息归档。一级完成一级，合力完成全国网站信息归档的任务。[13] 2.3.2 Whose：出让主体。原国家档案局局长杨冬权指出：各级国家档案馆要将中央、省、市、县各级国家政府网站，以及各国有企业、中央企业等网站网页保存好、记录好。[14]同时要把法人单位的门户网站、政务微博、政务微信等新兴发布平台的信息归档提上日程，作为一项新的迫切任务加以完成。各级国家档案馆要先完成本级党政机关网站等信息归档，再逐步完成本级管理的国有企业、事业单位、社会组织网站等信息归档。一级完成一级，合力完成全国网站等信息归档的任务。[15] 2.3.3 Whom：目标主体。保存政府网站信息是为了现在和将来的长久利用。因此需要从用户的角度确定政府网站保存范围和内容、明确保存要求、把握各方需求，并从整体上科学规划和配置资源。为此，各级档案馆要明晰定位，按照《档案法》及有关法律法规的要求以及国家对各级综合档案馆“五位一体”的功能定位和所在地区中心、大局工作的需要，为国家、社会和公众积极承担起保存政府网站信息的重任。 2.4 When：存档时机 确定政府网站信息存档时机需要充分了解政府工作尤其是政府网络宣传服务工作的规律和特点、准确把握政府网站信息更新周期，进而确定最佳的信息采集频率和归档时机。此外，信息采集的方式和策略也会影响存档时机。如英国“政府Web档案馆”对一些重要政府网站如国防部、外交部、首相办公室网站等每周采集一次，其他的则每6个月采集一次；对于重大事件或关键时期如选举期间，则时时跟踪相关政府网站的更新频率，并随之调整信息采集频率。[16] 《2014年中国互联网络信息资源数量调查报告》显示，在政府网站提供的主要信息服务中的政府新闻、企业/行业经济信息、统计数据/资料查询的更新频率最高，每周内更新的政府网站比例分别为86.1%、76.4%和58.8%；更新频率在六个月以上所占比例较高的有“部门介绍”、“友情链接”等。此外，调查显示政府网站提供的各种在线服务信息的更新周期为：有66.3%的政府“留言板”、57.1%“办事进程状态查询”、55.9%的“政府信箱”在5个工作日内得到回复；有40.0%的“网上审批”在5—10个工作日内得到回复；有25.0%的“政府网上采购”在10个以上工作日得到回复；有57.1%的“政府网上招标”、42.9%的“在线岗位/职务申请”回复时间不确定。[17]政府网站信息归档工作如何把握这些特点与规律，进而确定一个最佳的信息采集时机和频率、保存有价值的信息是一个不容回避的问题。 2.5 Where：存档地点 在国家对各级综合档案馆“五位一体”的功能定位中，有两个功能定位于政府信息公开中心和电子文件管理中心。政府信息公开中心要向社会公众开放的信息都有哪些？电子文件管理中心要管理的电子文件又有哪些？这自然包括政府网站信息。这两个功能定位指明了政府网站信息保存的地方，即政府网站信息最终要保存在各级国家综合档案馆的政府信息公开中心和电子文件管理中心里面。档案部门要将网络信息保存和数字档案馆建设结合起来，统筹安排。数字档案馆(室)是现代化、升级版的档案馆(室)。建设数字档案馆(室)是档案工作现代化的方向，是档案信息化的重点，是建设档案强国的着力点。国家档案局将继续加快数字档案馆(室)建设，并推进档案信息资源共享；与此同时，将继续推进全国开放档案信息资源平台建设，并着手建设全国政府公开信息平台建设，用网上采集的办法，逐步把全国已上网开放档案和政府公开信息集中收集起来，方便社会利用。国家档案局要求各级档案部门要积极地把本级各部门的政府公开信息采集到一个平台上，并通过各种已有的信息平台或传播渠道，把他们传播到村里巷里、千家万户。[18] 2.6 How：存档方式 政府网站信息存档目标能否顺利实现，采集方式和策略是一个关键因素。政府网站存档信息采集方式可分为推送模式(Push Model)和拉取模式(Pull Model)。推送模式是指基于网络信息呈缴法或协议、网站所有者主动将网站信息资源推送给相关保存机构，目前芬兰与荷兰的网络信息保存项目就采用这种方法。拉取模式是由负责保存的机构用相应的软件采集需要保存的网络信息。由于我国的档案法规还没有把政府网络信息列入归档范围，同时也没有关于网络信息的呈缴法，加之政府网络信息数量庞大、内容质量良莠不齐、更新频率不固定等，所以我国政府网络信息的采集应该主要采用拉取模式的采集方法。[19] 美国“政府Web信息计划”项目分为内容确定与选择、内容采集、内容还原和转换、建立合作关系四个阶段。[20]顾品浩把政府网络信息存档工作划分为政府网络信息的采集、编目、存储、检索与利用五个环节，他认为在我国的政府网络信息存档中，采集策略大部分应该由中央档案馆制定，省级档案馆主要是负责贯彻实施，或者在中央档案馆制定的总体采集策略指导下，确定自己的具体采集策略。[21]综合以上研究，笔者认为政府网站信息存档策略至少应该包括以下4个方面：①修订相关法律法规，制定基本原则。首先应修订和完善政府网站信息存档的法律法规，以法律形式保证所有政府网站信息都置于国家的控制之下，确保政府网站信息得到最大程度的保存。借鉴国外政府网站信息存档经验，结合我国实际情况，制定适宜的政府网站信息存档原则。②选择合理的技术实现方案。包括从采集到最终利用的整个流程。技术方案要满足采集、保存和利用的各项要求，在技术上可实现且成本合理。③制定政府网站信息保存流程。政府网站信息存档的基本流程可分为：选择、征求政府网站出版者的许可、实施采集、质量审核、组织编目、实施存储、制作检索工具、建立利用服务平台、考核评价与反馈等环节。每个环节都会涉及一些关键问题，要对这些问题进行有效识别并妥善解决，保障政府网络信息存档的顺利实施。[22]④后期管理与维护，保证长久利用。这需要档案部门与相关数字资源部门联合起来，建立科学的组织管理与合作机制，充分发挥各自的优势，采取科学的管理方法与技术手段，共同做好存档后的管理、维护工作，确保网站信息能长期有效存取与利用。 2.7 How much：成本与效益 政府网站信息存档工作是一项浩大工程，需要大量的人力、物力、财力等，具有投入大、持久性强、收益隐蔽、滞后而且模糊等特点，这就涉及一个成本、效率与收益的问题，即存的是否值的问题。为了降低成本、提高效率，笔者认为以下3个方面值得考虑：①建立并完善政府网站信息存档的组织、领导机制，科学规划、明确分工、密切合作、强化责任，避免重复存档，节约人力、物力、财力等。②建立科学的绩效管理机制和完善的监督考核体系。政府网站信息存档工作的意义重大，为达到理想效果需要在实施过程中充分发挥监督作用、加强绩效管理，建立综合评审考核机制。③探索服务外包路径。由于政府网站信息存档工作涉及复杂的技术、专业的标准、规范等，而我国各级综合档案馆限于人力、物力、资金、技术等，一些地方可探索政府网站信息存档工作外包服务路径。 由于政府网站信息存档工作投入巨大但收益滞后而且模糊，因此加强政府网络信息资源的开发与利用、提高政府网站信息存档效益势在必行。2004年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中指出：对具有经济和社会价值、允许加工利用的政府信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制订政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作。[23]政府网络信息资源作为政府信息资源的一种特殊形式，其归档后应加强开发并积极向公众提供利用，及时发挥其社会效益和经济效益。需要注意的是，将政府网站信息存档事务外包给社会机构和政府网络信息资源开发利用过程中直接涉及信息资源安全、知识产权和个人隐私保护等问题，因此必须及时建立并不断完善政府网站信息存档和政府信息资源开发与利用的监管体系并对其有效监管。完善的监管体系包括档案行政管理部门监管、政府信息资源生成者和所有者的监管、行业学会的自律与监督、社会公众及媒体等多方位的监督。 政府网站信息存档是一项“功在当代、利在千秋”的公益型事业，需要长期进行，很难在短期内显示出各种效益。因此，需要综合考虑各方利益，加大投入、加强开发，努力提高存档工作效率，积极发挥各种效益。 3 档案部门在政府网站信息存档工作中的责任担当 政府网站信息存档工作是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、法律、文化、社会等诸多因素，需要人员、资金、技术、管理等多方面共同推动，单凭档案部门很难完成这项工作，需要多方通力合作完成。从既有实践看，合作已经成为政府网络信息保存活动的发展趋势。 基于我国档案部门的工作实际，目前最迫切的任务并不是研究一套政府网站信息保存的具体解决方案，而是需要从战略高度做好顶层设计，修订完善相关法律法规，建立一套切实可行的组织领导机制，会同有关技术部门制定出配套、完善的技术标准、规范、流程，建立一个可持续的资金支持体系和规范的综合评审考核体系等。 目前，国外的政府网络信息存档项目已经有了初步成果，形成了一套符合自身实际情况的保存模式与管理方法。而国内还没有专门的政府网站信息存档实践，对政府网站信息保存的研究刚刚起步。积极学习借鉴国外政府网站信息保存和国内外商业网站信息保存的先进做法和有益经验，对推动我国政府网络信息存档工作具有重要意义。如澳大利亚国家图书馆在确定政府网页信息存档的范围和内容时采用的采集内容列表法以及他们定期出版的包括年度报告、月度报告等内容的项目进展情况报告等都值得我们学习。 推进政府网站信息存档工作需要抓住重点，把握难点，选好突破口。必须看到，我国政府网站信息存档工作刚刚起步，各项工作不可能齐头并进，短期内难以在全国各地推广，因此应当选择若干容易实施和推广的地方和部门优先进行。鼓励各地大胆探索、积极尝试，为找到一条符合我国国情、体制的政府网站信息保存之路积累经验。 4 结语 政府网站信息保存是互联网时代档案部门面临的新课题，是各级档案馆(室)面临的一项新任务，档案馆开展政府网站信息存档工作还面临着诸多问题。档案部门可以从5W2H角度厘清政府网站信息存档的目的、范围、内容、责任主体、时间、地点、方式、成本与效益等认识问题，为政府网站信息存档工作的机制构建和业务实践提供理论依据，进而推动此项工作顺利进行。标签：企业档案工作规范论文; 政府信息公开论文; 档案与民生论文; 网页存档论文; 工作管理论文; 国家部门论文; 社会网络论文; 5w2h论文;