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中图分类号；D26 文献标识码：A
制度建设既是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，也是以改革创新精神全面推进党的建设的重要保证。加强和改进党的制度建设，关键在于切实提高制度的执行力。“党的十七届四中全会指出，以科学制度保障党的建设，是提高党的建设科学化水平的根本途径之一”。①中纪委十七届五中全会进一步指出，要切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。制度是现代社会运行的基础，而制度的生命力在于执行。制度建设的成效取决于制度执行力的强弱。如果制度不执行，就形同虚设。为了使党的制度得到贯彻落实，必须加强制度执行情况的监督检查，以提高制度执行力为抓手，维护制度权威性，增强制度实效性。
一、准确把握制度执行力的内涵
制度执行力是制度和执行力的合成词。理解制度执行力，首先需要界定什么是制度，什么是执行力。所谓制度，就是一系列被制定出来的、需要遵守和服从的规则、程序或规范。比如，新制度主义者把制度界定为“游戏的规则”。“执行力概念最早由美国资深的企业家保罗·托马斯和企业管理学家大卫·伯恩提出的，他们认为执行力在企业竞争中具有举足轻重的地位”。②所谓执行力，指的是贯彻战略意图、实施完成预定目标的操作能力。执行力包括完成目标任务的意愿、完成目标任务的能力、完成目标任务的程度。执行力比较重视强调实践中操作与实施“做”的能力，即选用合适的人用科学的方法去做正确的事，把事情做好。概括地说，制度执行力就是制度所规定事项的实际贯彻落实程度和效能的综合评价。良好的制度执行力是确保政令畅通的首要条件，也是制度生命力的力量源泉。制度产生执行力要有坚实的基础，操作要有明确的规则，改变要有充分的条件。制度执行力一般具有基础性、稳定性、规范性、科学性特征。“制度执行本身也是一个时间过程和系统过程，因此，制度执行力也具有相对的依赖性和滞后性”。③
制度执行是一个系统工程，包括了高层、中层和基层在内的不同层级。在制度执行体系中，由于不同角色处于不同的岗位和级别，相应的制度执行力的要求和标准也有所区别。比如，处于管理体系的高层管理者，作为决定大政方针的最高决策者，必须具有综合能力，即能够总揽全局和协调各方，规划、实施和评估制度执行情况。处于管理体系的中层管理者，主要给决策者提供各种信息以及各种可行性方案，同时还要根据决策层的意图协调下属的工作，推进制度的贯彻落实。处于管理体系的基层是制度贯彻落实的主要层级，包括基层管理者和普通人员：基层管理者属于执行层，主要负责贯彻执行制度决策者的指令，直接调动组织的人财物，完成制度规定的目标和任务；普通人员作为操作层，主要负责通过一线的直接操作，完成制度规定的各项具体目标和任务指标。
二、制度执行力不强的主要原因
在党纪法规和政策措施不断出台、党的制度建设体系不断健全完善的情况下，一些“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“约束有效、监督乏力”等制度落实不到位的问题，还是频繁出现。一些地方和部门违法违纪案件呈现易发多发和居高不下的态势，少数党员领导干部严重违法违纪，影响恶劣。这些情况表明，制度的执行对权力的约束缺乏力度，制度执行力不强，难以发挥制度应有的效力及其作用。造成当前制度执行乏力的主要原因有：
（一）制度设计的不科学和不合理
制度设计的不科学和不合理，成为导致制度执行乏力的首要因素。有些制度设计确实存在严重脱离实际、存在大量“盲区”、约束不明确、制度相互冲突等问题。“制度设计要遵循‘符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共同遵守’的原则来堵塞制度漏洞，不使其显性化”。④比如，在改革开放和社会主义市场经济条件下，在党的制度设计上，要根据新时期世情、国情、党情变化的实际需要，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的精神，制定符合时代发展要求的新制度。
（二）制度的权威性和威慑力不足
制度只有具备高度的权威性和强大的威慑力，才能约束人们的行为，强制制度执行者按制度行事，约束制度面向对象遵规守纪。现有的一些制度权威性和威慑力不足，主要在于：一是制度刚性不足，制度本身约束力不够。从党的制度体系的总体构成看，主要由规范性文件构成，且政策性、原则性的规定居多，可操作性的规定不多，很容易导致“上有政策，下有对策”。二是好制度执行难，发挥不了好的效果。在理论上、逻辑上是好制度，但是实践上、运作上难，现实中，往往是制度定好了，上了墙、发了文、成了册，制度执行者就以为大功告成了，束之高阁。实际上，写在纸上、讲在口头，流于形式，形同虚设，导致党的一些规章制度往往成了“稻草人”、“聋子耳朵”。
（三）制度的协调性和连续性不够
随着时间推移和空间转换，环境因素的变化要求制度必须要做相应的调整和变化。现行党的制度法规没有充分反映当前党的制度建设的总体要求，对具体工作缺乏明确的规范，尚未形成制度执行的整体合力。党的各项制度之间是否协调，直接影响到制度本身的效力和功能的发挥。在实践中，有些党的制度不仅是不衔接、不配套，甚至有的是相互抵触，这就需要按照科学发展观要求，增强党的各项制度之间的协调配合。以党的廉政法规制度为例，要注重党纪党规与国家宪法和法规的衔接与配合；地方性制度法规要对中央的制度法规补充和具体化；纪检监察系统与政法系统制定的制度要衔接与配合；各系统内部各项制度要避免相互矛盾、相互抵触；既有制度要与不断变化的实际情况相适应，要及时调整、修改、完善，避免与现实冲突。
（四）制度的体系化和规范化不足
党的制度建设涉及方方面面、覆盖各个领域，决定了党的制度建设的复杂性和系统性。目前，党的领导制度、组织制度、民主制度、监督制度等虽然得到了明显的改进和加强，但距离党的制度体系化和规范化还有一段距离，党的制度体系化和规范化过程仍然任重道远。比如，在党内民主制度建设方面，尚未形成一套推进党内民主建设的制度化体系。在处理少数党员领导干部的违纪违法问题上，存在着“三多三少”问题，即治标多、治本少，惩治多、预防少，应急多、前瞻少。在廉政法规制度建设上，一方面缺乏一部能够统领整个廉政建设工程的廉政总法；另一方面缺乏一些能够治理腐败的专业性党纪法规。民众期待已久的一些重要廉政法规迟迟未出，比如《国家公职人员财产申报法》等。
（五）制度的操作性和实用性不强
设计制度不仅需要针对表面问题，更重要的是通过贯彻实施来解决实际问题。缺乏可实际操作的制度，往往忽视了制度的宽与严、质与量、立与行之间的辩证关系。制度的操作性和实用性是制度发挥实际效用的重要保障。目前党的制度实际操作性虽然在不断提高，但依然存在一些突出问题。比如，有的制度规定太原则化，缺乏具体化，既不便于执法部门具体执行，也不便于人们遵守。一些规定对“严禁”、“不准”、“不许”等禁止性规定得比较具体，但对违反这些禁止性规定的法律后果以及如何具体处理违规者，没有规定明确的处罚措施，使得一些违规者得不到应有的惩罚，执法执纪机关难以有效查处。再如，有的制度规定太空泛化，缺乏实用性。一些制度虽然面面俱到，应有尽有，但内容过于宽泛、界限模糊，缺乏针对性、实效性，以致无法操作，问题依然频发。
（六）制度执行缺乏有效监督考核
有效的监督考核是制度执行的关键环节，是实现制度目标的重要手段之一。没有监督考核的制度，执行起来必然大打折扣，甚至会流于形式。在一些党的制度出台后，由于相应的监督考核机制没有建立起来，或者是没有人监督，或者是监督考核的力度不够，或者是监督考核的方法不对，导致一些人员违反了制度却不能得到及时有效的处理，导致违纪违法人员的气焰嚣张，造成了严重的后果。制度要规范运行、发挥作用，有效的监督考核是保证。在制度执行还没有成为一种自觉的意识和行动的情况下，加强制度执行的监督考核是一种极为必要的手段。只有建立健全的监督考核机制，才能使制度执行具有约束力，才能使制度执行真正贯彻落实到位。
三、提高制度执行力的路径措施
在党的制度建设中，要充分发挥党的制度作用，关键在于认真贯彻执行制度。制度执行是否有力，很大程度上决定了党的建设的成效，进而影响党和国家的前途与命运。按照党的十七届四中全会和中纪委十七届五中全会精神，大力提高党的制度执行力，关键要做好以下几方面工作：
（一）构建科学合理制度
把制度设计好，是加强制度执行力的前提和基础。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⑤“构建科学合理的制度，关键要抓住制度设计的‘五个维度’，即理性维度、约束维度、标准维度、时空维度和情感维度。”⑥基于改革开放和社会主义现代化建设发展要求，按照科学化、规范化、标准化、现实化和人性化的要求，必须努力构建一个科学合理、务求实效的党的制度体系。各级党委、政府和纪检监察机关，要切实加强制度执行的组织领导，按照科学发展观的要求，构建科学合理的制度框架体系和制度执行机制。
（二）加强法规制度教育
法规制度教育，是有效执行和遵守法规制度的基础性工程。因此，教育要先行、教育要经常化、教育要持久化。良好的法规制度教育，提高党员干部的党性修养，规范党员干部的行为规范，具有重要的警示和教育意义。加强党员干部的法规制度教育，增强全党制度意识，不仅要使他们知晓法规制度条文，而且要使他们深刻领会法规制度精神；不仅要把法规制度的内容记在心里，而且要把法规制度的精神化为自觉的行动。
（三）追究责任，惩治腐败
对侵犯制度不追究、不惩处，制度就如同虚设；追究和惩处不严格，制度就会失去权威性。制度的特点是公平，在制度执行过程中，如果有的人执行，有的人不执行，那么制度就会丧失公平的本性，制度也必然失去权威和作用。目前制度执行最大的问题之一就是“重吏轻官”、“重小轻大”。如果主要领导干部违反制度，就网开一面，那么制度的公信力就丧失了，对于大多数遵规守纪者是不公平的。严厉执行制度，就是要不打折扣地按照制度的规定，追究违反制度者的责任，惩处相关的当事人。无论谁违反了制度，都应予以追究和查处，做到令行禁止、违法必究，始终保持对违反制度和违法违纪惩处的高压态势。
（四）严格监督考评机制
加强对制度执行情况的监督考评，切实查处违反制度的行为，是促进制度执行力提高的重要手段。一是要完善和推行领导干部廉政勤政检查考核制度。二是加强对干部行使职权的监督。重点加强党员和党组织对各级领导干部行使权力的监督，特别是对选人用人、重大决策的监督。三是建立制度执行评估制，建立健全评估标准、评估内容，对制度的落实情况进行科学的评估。四是拓宽监督渠道，整合监督力量，形成监督合力。对制度执行情况不到位的部分及其领导人要提出整改措施，确保法规制度的有效运转。通过监督考评，促使各级领导干部养成严格执行、遵守制度的习惯，增加党员领导干部不执行制度的预期成本和未来风险，做到奖惩分明，有效发挥制度的规范性和引导作用。
（五）防止制度执行中的干扰
谋求制度外的待遇和利益，必然导致对制度执行的干扰。从制度经济学的观点来看，制度决策者很可能在制度决策过程中追求个人利益的最大化；从信息经济学角度来看，制度执行者为获取制度信息优势方。“制度执行产生干扰的主要因素大致有：一是个人利益驱使，对自己有利就积极执行，不利就消极执行或不执行；二是潜规则起作用，导致执行制度者受损、违反制度者受益；三是讲关系循旧俗，亲情、友情、乡情等人情关系导致讲规则、讲公平、讲公正的制度，执行中遇到麻烦或打折扣”。⑦防止制度执行的干扰：一是要领导带头执行制度。领导带头执行，是最好的执行榜样。在执行制度方面，领导干部、尤其高级领导干部要身体力行、以身作则、率先垂范。领导干部特别是高中级干部要树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。二是要提高执行者的素质。具备良好的思想道德素质和工作素质的执行者，将使制度执行更加高效、更加彻底。三是要尽可能减少制度执行过程中出现的负面效应。制度执行对问题的解决可能有很好的正面效应，但也可能产生一些负面效应。“要想制度较好地执行下去，就要把制度执行的负面效应尽可能降下来”。⑧
（六）塑造制度执行文化
制度文化是提高制度执行力的一大法宝，也是提高制度执行力的“软环境”因素。通过塑造制度执行文化，确立社会主义核心价值体系，形成共同的行为规范，强化党员干部对制度的认同和服从，使制度执行成为一种自觉的意识和行为。塑造制度执行文化的关键在于营造尊重制度、以制度作为行动最高准则的文化氛围。一是要培养拼搏进取的竞争文化。勇于拼搏和开拓进取的精神是推动制度执行的精神动力。二是要树立执行信誉的诚信文化。坚决做到有令必行、有禁必止、奖惩兑现。三是要树立正确荣辱观的价值文化。牢固树立自觉践行“八荣八耻”社会主义荣辱观和社会主义核心价值体系。四是要实施有效激励的激励文化。通过对优秀制度执行者的正面的物质和精神奖励，激励更多的人积极贯彻落实制度。
收稿日期：2010-03-14
注释：
①提高党的建设科学化水平的根本途径是以科学理论指导党的建设，以科学制度保障党的建设，以科学方法推进党的建设。
②［美］保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力[M].北京：中国长安出版社，2003.［美］保罗·托马斯.执行力Ⅱ，完全行动手册[M].北京：国际文化出版公司，2004年版。
③④⑥⑧陈满雄.提高制度执行力[J].中国行政管理.2007.11.第14页，第15页，第15-16页，第16页.
⑤邓小平文选[M].第二卷，北京：人民出版社，1994年10月第2版，第333页.
⑦陈家兴.在增强制度执行力上下功夫[N].人民日报，2007.1.25.第4版，