论政府职能的转变（上），本文主要内容关键词为：政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国现阶段的政府职能转变问题，包括政府职能的重新调整和政府职能在各级政府间的重新配置两个方面。这两个方面既同国家决定采用社会主义市场经济体制相关，又受国家政府制度的制约，同时也与政府职能本身特点分不开。探索中国现阶段政府职能转变的趋势与方面，首先要从认识政府职能的特点着手。
一、对政府职能的一般分析
政府职能即政府承担的国家职能，政府作为国家行政机关是通过其日常的行政活动来履行这一职责的。因此，政府职能通常也称为行政职能。
国家职能包括两个方面（或称为两种职能）：进行阶级的政治统治和实施公共的社会管理。一般而言，国家立法机关的活动较多显示政治统治的作用，表达了统治阶级的意愿；国家行政机关的活动则更多显示社会管理的一面，通过管理来执行统治阶级的意愿。在社会发展处于和平、安定的正常时期，政治统治较为稳定，国家活动更多表现为一种社会管理；反之，国家活动则明显地表现为是一种为维护、巩固政治统治而采取的行动。通常，在国家政权最高层面，即中央一级，国家活动显示出强烈的政治色彩，随政权层级的降低，这种色彩相对地减弱，在基层一级，国家活动更明显地带有公共社会管理的性质。作为国家行政机关，政府运用国家权力，依法对社会公共事务实施管理（或提供服务，本文以下各段中“管理”一词都含提供服务的意思，为行文方便，不再说明）以使社会处于法律规范下的有秩序状态，从而维护国家的政治统治，因此，承担某种社会职能是政府职能及其活动的基本的、主要的一面。在国家处于和平发展时期，政府（特别是地方政府）在这方面的作用更为明显、突出。
政府对社会实施公共管理，集中反映了国家与社会的关系，国家不等同于社会，也不能取代社会或合而为一。国家与社会各有自身的特点与作用，国家承担的社会职能，不是社会全部职能，而仅仅是其中的一部分职能，即恩格斯所指出的“某种社会职能”。统治阶级总是从实现其政治统治的需要，决定将某些社会事务纳入国家管理范围。这些事务因而成为社会公共事务。至于具体到何种社会事务应作为社会公共事务纳入国家管理范围，则取决于它的发展在失去控制时，是否会影响到社会的稳定和发展，从而危及政治统治。不同历史时期不同国家不同的统治阶级在是否会危及其政治统治上作出的抉择判断不同，这就导致政府职能在不同国家、不同历史时期呈现出具体内容上的差异。
政府职能的具体内容尽管取决于一国统治阶级的政治抉择，但归根结底仍来自于社会发展形成的客观需要，即只是在某项社会事务发展到一定的阶段时，才会产生作出这种抉择的需要。因而政府职能的具体内容总是随社会的发展而变化的。这种变化既可能是管理领域的增加，也可能是原有管理领域的扩大、深入，以及管理方式、方法上的改变。
政府职能与社会发展的关系，还表现在每当社会发生急剧变革时，都必然会产生政府职能转变的情况。回顾中国的40年代末、50年代初期，人们可以明显地看到，在这一时期里，中国政府的职能，不论在具体内容还是在履行方式上，都出现过巨大的改变。这种变化一方面固然是出于国家政权性质的变革，另一方面也同当时的社会发展已形成的客观需要有关。当前中国正在走向市场经济，以社会主义市场经济体制取代原有的产品计划经济体制，尽管政权性质不变，市场经济的运转必然导致社会出现新的变革，形成新的社会需要，要求政府职能作相应的调整，产生新的政府职能转变问题。
政府职能与社会发展的关系，还有一个值得注意的地方，即社会发展不平衡产生的影响。这种影响不仅表现在同一历史时期的不同国家之间，也同样表现在同一个国家的内部，只要它国内各地域之间存在社会发展不平衡的状态。后一种情况大多出现于地域辽阔，国情复杂的大国，如中国。社会发展不平衡对政府职能的影响，主要表现在所承担的职能的具体内容上，也表现在履行职能的深度、广度与方式、方法上。它或者表现为各国间具体职能上的差异或者表现为一国内不同地域、不同类型地方政府在职能内容、职能重点上的差异。以中国为例，西藏的县政府与江苏的县政府，市政府与县政府在政府职能上出现的具体差异，都属于这一情况。
对政府职能作进一步的分析，还可发现政府职能具有多类型、多层次的特点。这一特点对于职能在政府间的配置有重要影响。从政府职能与社会生存、发展的关系看，它可以分为两个类型：(1)同维护生存、满足居民基本需要密切相关的社会公共事务管理（社会安全、社会秩序、社会保障等），这是一切国家在任何历史时期都共有的、政府必须承担的职能。(2)同促进社会发展，与居民生活素质提高紧密相关的社会公共事务管理（经济、文化、教育等），它随着社会发展而不断变化、增多，其具体内容在各国间与其社会发展水平相适应而产生差异，从政府管理领域分，政府职能可分为政治职能、经济职能、文化职能……，并可进一步加以细分为众多的具体职能，成为政府设置相应管理部门的依据。随社会的政治、经济发展和变化，政府在承担的职能上，会出现广度、深度、方式、方法的变化：或加强、或弱化、或直接、或间接等，从层次角度看，政府职能有宏观与微观的区别；此外，从地域管理范围看，政府职能还有全国性与地域性的区分，有些社会公共事务的处理必须把整个国家作为整体，或必须全国按统一的规范来进行；另一些则可以因地制宜或必须分散在各地完成。
二、影响政府职能配置的主要因素
政府职能是由从全国到地方基层的各个层级的政府共同承担和完成。这样就出现了政府职能具体内容在各政府间应如何配置，才能充分有效发挥各个政府作用的问题。政府职能配置包括两个层面：一是中央政府（含联邦政府，以下同）与地方政府（含所有地域性政府，如联邦成员政府，以下同）之间如何分担政府职能，一是在地方各个层级政府之间如何分担政府职能。在制约职能配置的一系列因素中，除去统治阶级的政治抉择外，以下因素起着普遍的、主要的作用：
第一，社会公共事务自身的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。
从政府承担的社会公共事务管理看，有些事务必须把一个国家作为整体进行管理（如国防、外交、货币、通讯……），否则就不能维护国家的统一。另一些社会公共事务的管理必须分地域实施。前者无疑只能由中央政府承担。后一类事务的范围极为广泛，情况也很不相同，从事务发展失控时可能产生的影响看，大致可分为三种情况：(1)仅涉及所在地域；(2)将影响邻近地方以至全国；(3)可能危及国家的政治统治和统一。在第一种情况下，这类事务完全可由地方政府承担，中央政府可以不加干预。在第三种情况，这类事务必须置于中央直接控制之下，应由中央承担管理职责，在地方设置机构进行具体的管理。属于第二种情况的社会公共事务，各国有不同的安排，或制定法律在全国统一规范管理，由地方政府根据法定的授权或行政委托，在中央政府监督指导下完成；或者由中央政府直接承担，由中央在地方设置机构完成。
第二，国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。
政府作为行政机关，在彼此关系上存在两种模式：(1)政府间存在行政上的上下隶属关系；(2)政府间不存在行政隶属关系，仅存在依法监督的法律关系，各级政府的地位在法律上是平等的。在第一种模式里，上级政府有权指令其下属政府完成各项管理，以至全部管理，仅保留指挥、监督的权力。同样地，它也可剥夺下属政府某项管理权力，由自己直接来管理（即权力下放与权力回收）。在第二种模式里，上级政府（包括中央政府）由于无权直接命令、指挥下属政府，不可能将自身的管理任务直接交下级政府。各政府间有各自法定的管理职责。但由于某些社会公共事务必须在基层一级完成，为此须通过立法形式进行授权，或以行政措施（如给予财政补贴、拨款）进行委托。对于这类事务，中央政府与上级政府拥有相应的行政监督权力。
政府间关系的两种模式，在职能配置与管理上形成两种体制：分权体制，分工体制。分权体制下，各级政府职能范围大致相同，但在处理权限上有所划分（如决策权、指挥监督权、执行处理权），在中国通常称为分级管理。政府间的职能配置属于行政事务范围，由政府决定。在分工体制下各级政府有各自的管理领域，共同分担政府职能，在自身管理领域内，拥有相应的独立自主权限。这种权限以法律形式予以明确的规定并予以保证，中央政府、上级政府依法律授权实施法律监督。
第三，经济体制，特别是经济运转机制，不仅影响政府经济职能的具体内容，而且对经济职能的配置产生制约作用。
经济体制包括两个方面，结构体制和运转机制。结构体制指所有制结构的组成：以公有制（国有制）为主还是以私有制为主。运转机制是指以计划为主导还是以市场为主导。
以公有制为主的经济结构存在于社会主义国家。从社会主义国家已有实践看，公有制更多地体现为国家所有，而且“为主”在实践中几乎成为一种独占的形式。政府处于国家权力执行者和管理者的地位，从而自然地成为国有资产的所有者。政府的下属行业管理部门，成为所有权的真正代表者。企业成为相应行业管理部门的行政下属单位，必然会形成政企不分和政企合一的发展趋势，政府行业管理部门不可避免地将企业的经营纳入自己的管理范围，使政府经济职能广度、深度增大。以私有制为主的经济结构存在于资本主义国家，其政府经济职能明显的较前类政府为小。
以计划为主导的运转机制，即产品计划经济体制。在这种运转机制下市场虽然存在，但只起着微弱的调剂补充作用。社会通过市场对经济生活的调节作用，被国家通过政府计划调节所取代。国家全面控制了社会经济生活的运转。这种体制必然导致政府经济职能在宏观与微观两个层次上都大为扩展，以市场为主导的运转机制，即市场经济体制。其现代条件下的基本特征是：整个社会经济生活依靠市场经济规律，在这种情况下，政府的经济职能较为有限，主要包括两个方面：(1)通过立法规范社会经济生活的行为方式，由政府依法监督、控制社会经济行为，使之遵守法律规范，即经济行政管理职能；(2)通过产业政策引导、扶持需要发展或限制的产业，调整产业结构；通过各种财政、金融、投资手段，调节、控制、平衡经济的发展，即宏观调控职能。
市场经济体制运转的结果，必然形成一个全国统一市场和国家经济的一体化，地域性的经济分工，以及国内市场与国际市场的必然联网。在这种情况下，政府承担的经济职能不少是地方政府无法承担和不可能承担的。首先，对整个社会经济的宏观调节、控制、平衡，地方政府不可能拥有相应的手段来承担。其次，即或是经济行政管理职能，因为商品流通和经济行为都不受地域限制，有的还遍及全国，地方政府有时也难以承担。因此在市场经济体制下，地方政府一般都较少承担经济职能。
上述三方面的因素通常都交织地结合在一起共同影响着政府职能的承担与配置。这里予以分别剖析，是为了更清楚地认识导致政府职能增大、减少及配置的差异，其具体的、直接的原因究竟在那里，从而在探讨政府职能转变时，能明确应着手的方面，以及哪些可能调整，哪些不可能调整。