农村税费改革与农民负担有关问题的调查思考——以黑龙江省呼兰、甘南两县情况为例，本文主要内容关键词为：甘南论文,黑龙江省论文,为例论文,农民负担论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国农村税费改革工作不断深入，从黑龙江省呼兰、甘南两县两年的试点经验来看，由于近年来出现的农业比较利益趋于下降的分配格局使农村经济发展举步维艰，农民的收入相对下降，对农民的各种收费逐年加大，农民的负担越来越重，农村的税费改革势在必行。这次改革主要是：三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革，即取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留使用办法。
一、农村的税费改革势在必行
农民负担问题的表面现象是农民负担过重，但实质在于农民负担体制的不合理，农民负担产生的原因在于国家对农业资金投入不足造成农村公共分配摊派不规范；在于现行税收体制和行政体制的不规范以及农村集体财产产权关系不清等方面。
（一）农村公共分配摊派不规范 按宪法的规定，乡级政权的职能是：领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、司法、民政、文化卫生、计划生育等工作。但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部负担，现行政策允许全乡范围内办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通这五项公共事业所需经费可在全乡“统筹”。也就是说，这五项公共产品的成本分摊，没有纳入公共收支即财政收支制度范畴。
除了乡级农村社区经济负担，农民不对村级社区承担经济负担。现行政策规定村级组织可对农民收取三项（即公积金、公益金和管理费）“提留”。从政策规定的用途看，这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本负担。
自1994年实行分税制度改革后，划分了地方与中央财权。但中央与地方以及地方各级政府之间的事权划分不够清晰明确，而且事权与财权不够统一，尤其是县、乡政府，包括村委会，往往有事权而无相应的财权。这样，对于诸如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共产品的供给，县乡政府无力凭借本级税收收入来提供，而上级财政转移支付又非常有限，只好通过向农民摊派和集资来解决。
由于这种分税制改革没有从根本上扭转政府收入分散化的现状，既政府收入被分割为预算内收入、预算外收入和制度外收入，财政弱化的现象仍然存在。预算内收入只够“吃饭财政”（在经济不发达地区），而各种行政性收费取得的收入作为预算外资金地方管理。这样，提供农村公共产品所需资金只能求助于不规范的制度外收入来解决。
当前亟待解决的农民负担问题，其根源正是农民负担体制的不合理，而农民负担体制的核心部分是农村社区公共产品制度外供给体制。而现实社会中农民社区公共产品供给设施整体水平不高，阻碍农村现代化进程，而且严重制约了农村生产力的提高和农民收入的增加。
（二）现行税收体制不规范 我国现行的农业税收制度的不规范是造成农民负担重的一项重要因素。主要表现为：（1 ）农业税不合理。在分税条件下，地方政府仅靠农业税和其它收入所筹集资金，又不能随农业和农村各项公益事业发展的需要而增加，造成县乡财政支出困难，造成农民社会负担的增加，三“乱”屡禁不止。（2 ）征管环节问题严重。首先是重复征税与漏征同时并存，一方面，有的土地原来已核征农业税，现改为生产特产产品后，既征收农业税，又征收农业特产税，而且农业特产税又在生产和收购环节同时征税；另一方面，计税土地与实际耕地面积脱节，由于我国现行农业税的计税依据是耕地面积，这样客观上就产生了“有地无税，有税无地”的现象。许多新开垦的土地未征农业税，而一些已被挪作他用的土地却仍要交纳农业税。还有，由于农业税收方式上几十年来实际执行的是包税制，不能有效调节土地级差收益，而土地级差收益是客观存在的，并且差异非常大，国家未能通过税收政策将应得的级差收上来，造成经济发达地区农民与经济落后地区农民收入差距急剧拉大。（3）农业税现行征收形式不合理， 使农民承受了较重的“暗税”负担。农业税在征收形式上事实上存在着征收实物和征收代金两种形式。“暗税”缘于“价税合一”的粮食定购任务，其数量大体相当于国家粮食定购价与市场价的差额。多年来，除少数年份外，国家制定的粮食合同定购价一般都大大低于市场价，从而形成了农民的“暗税”负担。据河北省魏县反映，1995年全县仅小麦和玉米两项定购任务的定购价和市场价的差价额合计为1999.2万元，相当于全县农业税709万元的2.82倍。实行定购价12年以来， 平均每年此项“暗税”达1400万元，全县48.3万农业人口，平均每年人均负担30元。
（三）现行行政体制不规范
1.政府行为不规范，部门利益膨胀，缺乏约束和制衡。在现行行政体制下，我国各地方政府机关、事业单位普遍经费拮据。在市场经济条件下，不同利益的主体都有自己的利益范围，在财政资金紧张的情况下，政府职能部门为“养人”和“建设”，相继出台了大量的预算外行政事业性收费项目，以弥补其经费不足，国家在给一些单位和部门开了可以从工作对象、管理对象处收费以弥补财政拨款不足的政策口子的同时，由于管理上缺乏必要的约束和制衡，致使部门利益膨胀，部门收费越来越多，范围越来越广，标准越来越高，严重超出了农民的承受能力。
2.乡镇机构庞大，村屯设置繁密。仅就黑龙江省税费改革试点县一甘南县来讲，全县乡镇总的情况是“四多”：（1 ）编制人员多：全县共有乡镇12个，耕地面积最多的乡镇40万亩，最少的仅有8.6万亩； 村屯数量最少的乡镇只有7个村。全县乡镇编制总数3512名， 其中乡镇机关行政编制428名，工勤事业编制51名；事业单位共有各类编制3033 名，实有人员2809名，财政全额、差额拨款2774名，平均每个乡镇财政供养人口231名。（2）机构设置多：乡镇机构一直沿用建国以来就实行的党委委员制，政府助理制。事业单位在县里有一个主管部门，乡下就设一个站或所，大的站所10来个人，小的站所只有1个人，如粮管站、 文体站等。全县乡镇不论大小，所设的事业站所一样多，少的11个，多的12 个（水产站因有的乡镇无水面而未设置）， 全县乡镇共有事业单位138个（不含乡镇卫生院和乡镇中小学校）。此外，还有公安、法庭、 工商、税务等派出机构。（3）领导干部多：1996年机构改革， 核定全县各乡镇正副书记和正副乡镇长7名。2000年又根据有关部门的规定， 从30岁以下的大学本科毕业生中，经考试考核，超职配备了1 名年青副乡镇长。此外还有不占领导职数的专职人大主席或副主席、武装部长、科技副乡镇长、纪检书记，有些乡镇的组织委员、宣传委员也都列入副科级管理。一般乡镇副科级以上领导干部都在13名左右。（4 ）经费支出多：全县1999年的乡镇财政收入是2332万元，人员经费支出是2825万元，2000年乡级财政收入是4639万元，支出是4621万元。
从黑龙江省甘南县税费改革试点所取得的明显效果来看：
首先，从根本上杜绝了“三乱”行为，大幅度地减轻了农民负担。改革前后全县农民负担减负幅度为23.6%。如表1所示。
表1 甘南县农民负担情况表
项目总负担额人均 亩均
改革前 7873万元 363.15元40.78元
改革后 6014万元 270.57元29.38元
减少1858万元
92.58元11.04元
比例-23.61%
-25.4% -27.95%
其次，农村税费改革用规范的税制理顺国家、集体、农民三者之间的利益关系，得到了广大农民的拥护和支持。在农业税缴纳期间，农民依法纳税的积极性很高，2000年全县仅用20天时间，全面完成农业税征收任务，速度之快是前所未有的。
第三，农村税费改革在很大程度上改善了干群关系，维护了农村社会稳定。
第四，农村税费改革进一步调动了农民生产的积极性，促进了农村经济的发展。实行农村税费改革，从根本上减轻农民负担，让农民休养生息，实际上就是相对增加农民收入，保护了农村生产力。此外，农业税和农业特产税不交叉重复的原则，将有利于促进种植结构的调整，农民根据本地土壤条件、种植习惯、技术能力、市场需求去安排种植。取消了屠宰税，可激发农民发展畜牧业的热情，取消了指令性种植模式，保护了农民生产经营的自主权，调动了农民生产积极性。
二、农村税费改革存在的问题及建议
1.关于村级债权债务问题。就黑龙江省甘南县农村税费改革的情况看，村级债务是个十分严重的问题，据统计，截止2000年6月末， 村级债权总额为20373.2万元；债务总额为28058.1万元，债权债务相抵，净债务7684.9万元。村平均欠债46.57万元。 这些债务大多数是由：垫付各种税费；搞村办企业贷款；1998年大水水毁工程；修路、电缆、办电等公益事业贷款；推广各种达标升级活动费用；村屯干部开支过大以及各种铺张浪费等因素造成的。解决这个问题的主要办法就是加大国家对农村的投入，特别是1998年大水冲毁的道路、房屋和桥梁的修复工程款，由国家负担补贴一部分。因为对于一个以种植业为主、没有一点乡镇企业收入的村，特别是税费改革后，仅靠农业税附加是绝对无力偿还历史债务的。另外就是村级机动地、林木资源、建筑物、机械设备和“五荒”资源等，在国家政策允许的情况下，实行定项评估后发包、租赁，用于偿还定项债务；最后就是撤乡、并村、并校。
2.农村税费改革后，乡、村两级资金缺口较大。税费改革后，农民负担减轻，而乡、村两级收入减少。从甘南县考查结果看，全县乡镇财政收入照改革前短收2190万元，村级三项费用缺口337.8 万元（正常运转每年938.8万元，2000年只能返回农业附加税631万元）。调查结果还表明，村的土地少于1.7万亩， 其农业税附加不够三项费用（村干部开支、村办公费和五保户）开支。据统计，全县165个村，只有45 个村依靠20%的正税附加资金可正常运转，还有121 个村根本不够三项开支使用，占全县村总数的72.9%。由此可见，村级经济入不敷出，一些债权单位和农民看到这个问题后，纷纷找到村干部讨债，造成村干部工作情绪不稳定，严重影响基层政权的运转。建议增加农业税附加税，由20%提到40%；对小于1.7万亩耕地的村进行合并。
3.撤并村工作中应注意的问题。撤并村工作是农村税费改革当中的配套改革，通过撤并村减轻了农民负担，保护和调动了群众的积极性，解决小村一级经费不足的问题，促进农村经济发展。但应注意到由于撤并前两个村的经济基础、实力和机动地存在差距过大，撤并后为债权债务问题使村民产生抵触情绪，造成农民上访，引发许多不稳定因素。甘南县在撤并村工作中，有的乡镇没有依法对村委员进行撤销和选举，擅自取消了村型较小的村委会；还有的乡镇求稳怕乱，保留两个村委会，政务和村务仍然是“一村两制”，只是村党支部合了。怎样才能从根本上解决困扰撤并村工作的弊端呢？必须做好以下两方面工作。一要依法做好村委会的撤销和选举工作。二要做好债权债务的归属工作。首先要选出新的村委会，这样的村委会，一是具有法律上的严肃性；二是具有村委会的权威性；三是真正体现了村民的民主权力。其次要妥善处理好债务关系。针对群众怕既得利益变换的实际，并村后实行四个不变的原则：原村级的债权债务不变，原村核算体系不变，原村民原来签订的合同不变，农民原承担的义务和任务不变。同时，要建立新的财务运行体制，即在总账下面设立分账，实行收入登记、支出统算、闲置资产还债、逐步并轨的办法，进而打消经济基础比较好、欠债比较少的村的村民的顾虑，并村工作才能得以顺利实施。
4.为坚决制止农民负担反弹，必须坚决落实国务院以往明令取消的一切乱收费和各种达标升级活动，对农、林、水、交通、通信等要求收费的基建项目进行清理，无资金来源的，只能暂停建设。
5.转变乡镇政府职能。这次税费改革，首先要把农村集体经济组织的职能从乡镇政府职能中分离出去，实行村民自治，实现农村分配关系上的政府财政分配与农村集体经济分配分开的目标。而乡镇政府的事业职能要突出其技术服务和技术推广功能，变管理为服务，以服务为主，推向社会，将事业站、所的行政职能交给乡镇政府，把乡镇政府的服务职能还给事业单位。
6.以土地为中心的农村集体财产产权关系不清，致使自上而下的侵权行为时有发生。目前，农村集体财产产权不清表现在：一是农民虽然获得了土地使用权，但并不是一个完整的财产主体；二是缺乏一个既能代表农民利益，又能代表农村集体所有者的乡村合作组织，现有的自治组织不能自治，合作组织不能合作；三是乡镇政府组织身份不清，虽以政府的面目出现，但事实上又是乡村集体利益的代表。由于上述的产权不清现象的存在，必然在实际生活中造成大量的侵权行为的产生：其一，农民的经营自主权受到侵犯，其经营行为要受到上级下达的种植计划和农产品定购任务的限制；其二，自治组织不能自治，作为村级组织的成员——广大农民，无权真正民主地决定和管理社区范围内的公共事务和产业发展；其三，乡镇政府财权事权不统一，造成政府与乡村自治组织职能不清，即本应该由政府财政承担的“双基义务教育、计划生育、优抚、民兵训练”等项开支，却由农民和村自治组织出钱，加重了农民负担。