摘要：现如今我国自然资源管理体制改革取得重大进展和新体制的初步建立，这有利于决策者、执行者和监督者之间的适当分离和相互监督，提高自然资源资产管理效率。但是新体制也面临着理论解释、制度创新和制度制约等方面的新挑战。为了应对这些新挑战，应当夯实新体制的理论基础，进一步完善自然资源产权制度，落实自然生态空间规划，优化权力配置，建立自然资源管理法律体系，保障自然资源管理体制改革能够按照中央部署积极推进。
关键词：自然资源；制度创新；法治保障
一、新体制下自然资源管理的概述
自然资源是人类从自身需要的角度来认识这些要素并赋予其价值后的产物。蔡运龙在《自然资源学原理》一书中将其定义为“人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果；或可认为自然资源是人类社会生活中来自自然界的初始投入”。任何可称为自然资源的自然物必须具备两个前提：一是能满足人类的需要，二是人类对其具有开发利用能力；否则自然物只是“中性材料”，而不能作为人类社会生活的初始投入。然而，人类的需要与文化背景有关，自然物是否被看作自然资源，常常取决于信仰、宗教、风俗习惯等文化因素，也会随经济－社会和科学技术的发展而不断变化。根据地理特征，自然资源分为5个类型：矿产资源（地壳）、水资源（水圈）、土地资源（地表）、生物资源（生物圈）和气候资源（大气圈）。一般而言，生物资源和地表水资源属于相对可更新资源，矿产资源与深层地下水资源属于相对不可更新资源。同时，相对可更新资源又进一步分为恒定性资源（如太阳能、潮汐、大气等）和临界性资源（如土壤、动植物等），相对不可更新资源又分为损耗性资源（如化石燃料、天然气等）和可循环资源（如金属矿物等）。自然资源具有稀缺性、资产性、多用性等特点。自然资源的稀缺性既包括需求总量超过供给总量的绝对稀缺，也包括因分布不均、地缘政治等因素导致的相对稀缺。自然资源的资产性是指自然资源具有财产属性，在一定条件下具有自然增值和资本增值的双重特点。自然资源的多用性是指自然资源具有多种功能和用途，如耕地具有生产粮食、维持农田生态、培育农耕文化等功能，森林具有生产木材、调节气候、旅游休闲等功能。从生态系统服务的一般意义上讲，自然资源有支持服务（土壤形成、养分循环、初级生产）、供给服务（粮食、洁净水源、燃料、纤维、基因物质、生物化学物质）、调节服务（调节气候、控制疾病、调节水分、净化水源）、文化服务（精神和宗教、娱乐旅游、美学、激励、教育、情感、文化传承）等。
二、新体制下自然资源管理中存在的问题
1、自然资源监管新体制的理论解释问题。我国原来的自然资源管理分别由不同部门负责，从世界范围来看，也很少有国家设立一个机构统一履行自然资源管理职责，大多数国家都是由不同的机构和部门协同履行自然资源管理和自然生态监管职责。那么，十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”是否具有充足的理论根据，或者说这一新体制建立的理论基础是什么?只有认真解决这一问题，才能为自然资源管理体制创新和自然资源部统一履行管理职责提供坚实的理论支撑，并为具体管理制度的设计提供正确的理论引导。
2、自然资源管理新体制运行的基础制度是否具备的问题。新体制运行的基础制度主要有两项：一是自然资源产权制度问题。新成立的自然资源部，其重要的职责就是统一行使全民所有的自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。而产权制度是自然资源部统一上述职责的基础，只有自然资源产权明晰、产权体系健全，自然资源管理工作才能有效地开展。二是自然生态空间规划问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆自然生态空间规划是生态文明建设的重要内容，是自然资源管理体制和制度现代化的基础。改革开放以来，我国自然生态空间规划体系不断发展，在优化自然生态空间开发和利用格局、促进区域协调发展等方面发挥了重要作用。但由于管理体制的原因，各主管部门分别根据自己的管理需要建立各种空间规划，造成空间规划分类标准、技术方法等存在很大差异，多种空间规划相互重叠甚至相互冲突。
3、新体制下自然资源管理制度创新问题。一是履行国有自然资源资产所有者职责与履行自然资源监管职责之间的关系。行使所有者职责通常更需要考虑自然资源的经济价值和利用价值，而自然资源监管更需要考虑自然资源的整体功能，特别是生态功能。因此，自然资源部同时行使这两种职权时可能存在身份和利益上的冲突，这一问题若得不到有效解决将损害新体制的实际运行效果。二是垂直管理体制问题。长期以来，中央和地方在资源管理上的权责利划分不清，主要体现在：自然资源管理权限划分不清，自然资源权能划分不清和资源经费管理机制不合理等，自然资源部组建后，这些问题同样存在，仍然需要进一步通过制度设计来解决。
三、自然资源管理制度的创新与法治保障
1、加强自然资源和自然资源资产的调查与评估。在实践层面，自然资源和自然资源资产在调查与评估等方面也存在着巨大差异。通常来说，资源统计主要涉及数量、质量及分布情况调查；资产统计还需要登记权属状态、明确权责划分、估算资产价值等。资产的真正意义体现在其价值量，但在实际操作层面，价值量是复杂的、难以衡量的。考察资产价值量的一项重要标准就是其在市场交易中体现出来的价格。尽管目前很多资源资产存在权属边界不清、权责划分不明、价值不易衡量等问题，但建立自然资源资产调查机制仍具有重要意义，尤其是在领导干部的政绩考核方面，除了衡量GDP等经济指标外，还要考核对于自然资源资产的消耗程度。
2、完善协调空间规划与国民社会经济发展规划。需要在空间规划与发展规划之间的关系仍需进一步协调。在中国，空间规划与国民社会经济发展规划并行，二者都以促进社会经济发展为最终目的。二者的核心区别在于：空间规划着眼长远，相对稳定（即为指令性规划），且由于空间形成或治理需要一定的周期，规划的时间跨度也较长，通常为10-20年；但经济和社会发展规划需要根据一定时期内的社会经济发展情况做出相应调整，加之市场条件的波动性，所以发展规划只能是中短期的指导性规划，而非指令性规划。
3、建立自然资源管理的法律体系。完备的法律制度体系，是保障自然资源管理新体制稳固扎根，保障自然资源管理机构政策运行和有效工作的基础。新体制下需要加快自然资源法律体系建设，充分发挥好法治在自然资源管理体制运行和自然资源管理中的重要作用。新体制下建设自然资源管理法律体系，必须以生态文明建设理念为指导，贯彻绿色原则，以“统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复，统一行使所有自然资源的调查和登记，统一行使所有国土空间的用途管制规划”为目标，注重人、政府和社会在自然资源管理和利用中相互之间利益关系的平衡。
结束语
总之，自然资源管理新体制的确立，意味着自然资源管理需要一系列的制度创新，也意味着原有的自然资源法律体系需要进一步的调整和变革，只有这样，才能跟上自然资源管理体制发展的潮流，并保障和促进新体制的稳固和发展。
参考文献：
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论文作者:魏华
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/8/1
标签：自然资源论文; 空间规划论文; 新体制论文; 职责论文; 资产论文; 资源论文; 自然论文; 《基层建设》2019年第9期论文;