摘要：长期以来，“以煤为主”的能源结构给中国带来了严重的大气污染和温室气体排放问题。我国北方农村地区居民普遍采用的散煤分户取暖是当地污染物排放和温室气体排放的重要来源。天然气作为一种清洁能源，能减少二氧化硫和粉尘排放量近100%，减少二氧化碳排放量60%和氮氧化合物排放量50%，并有助于减少酸雨形成，减缓地球温室效应，从根本上改善环境质量。农村“煤改气”供暖改造应运而生。
关键词：煤改气；实施效果；可持续
1.引言
近年来我国一直致力于用清洁环保的新能源替代传统燃煤，以解决困扰我国数年的环境污染问题。天然气是一种高效的清洁能源，受到政府和市场的青睐。“煤改气”作为我国控制环境污染的重要战略决策，曾在全国范围内掀起热火朝天的改革浪潮。但是，在“煤改气”实施过程中引发的用气荒、安全事故、补贴难到位、居民用不起等各种问题也接踵而来。能源结构的改变是一项极为复杂的系统工程，涉及多个部门，包括环保部、发改委、住建部、能源局等，涉及的内容包括能源价格调整、基础设施改造等大量工作，很难在短时期内一蹴而就。
2.影响农村“煤改气”供暖改造实施效果的各种因素
2.1“煤改气”政策的制定和执行
影响公共政策制定和执行的因素主要包括制定者、执行者、实施对象、既得利益集团等，以及自然环境和社会环境。
中央政府是一系列“煤改气”政策的主要制定者，尤其是环境保护部门。基于改善区域环境空气质量，减少重污染天气的目标，2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》，明确提出五年内全国空气质量总体改善，大幅减少重污染天气；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。2017年3月，环保部制定《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，“2+26”城市被纳入实施范围，全面加强城中村、城乡接合部和农村地区散煤治理。
地方政府作为政策的执行者，出于自身利益和地区利益的考虑，纷纷响应上级指示，制定当地的“煤改气”目标和规划，在不考虑或者是欠考虑当地经济基础和天然气资源的情况下，“一刀切”式地推进“煤改气”，导致产生大批形象工程，实际改革效果并不尽如人意。由于燃气储备不足，学校“煤改气”后学生冬季被冻伤、操场跑步取暖等新闻屡见报端；个别地方供暖期出现燃气荒，政府又拿不出更好的解决办法，导致居民受冻。
为了有效解决北方供暖期的“气荒”问题，将供暖方式改革作为一项长期可持续性任务坚持下去。2016年6月，李克强总理主持召开国务院常务会议，在部署实施蓝天保卫战三年行动计划时指出，要科学合理、循序渐进有效治理污染。坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。2018年12月，国家发改委、国家能源局联合印发《关于加大清洁煤供应确保群众温暖过冬的通知》，要求不得“一刀切”限煤，并提出八项举措保清洁煤供应。环保部也下发做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函，指出凡煤改气、煤改电工程没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。
政策的推动“煤改气”工程实施的助推器，“煤改气”政策逐渐趋于理性，这为今后“煤改气”工作的继续推进指明了方向。这也说明了政策的科学性、合理性、连惯性决定着改革能否取得最终的成功。
2.2天然气资源供需发展状况
中国不是一个天然气资源丰富的国家，截至2017年底，我国已探明的天然气储量为5.50万亿立方米，约占全球总探明储量的2.80%。自2012年以来，我国已探明的天然气储量增速放缓。随着全社会节能减排和环境保护意识的提高，清洁天然气能源日益受到重视，我国天然气市场已进入快速发展阶段。
2007-2018年，我国天然气消费量年均增长190.7亿立方米，天然气产量年均增长82.8亿立方米，供应缺口不断扩大，天然气进口量年均增长达107.9亿立方米。目前我国天然气供应约有30%来自进口。因此，要实现煤改气目标，必须首先解决气源问题，这是一个系统工程，不仅要生产跟得上，还需要管网、储气库等的配套建设。其中仅输气管网和储气调峰设施建设就耗资甚巨、耗时甚长，不可能短期内一蹴而就。
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在今后很长一段时间内，我国将大力提升勘探开发力度，以天然气管网建设、补足储气调峰短板、推进市场体制改革为重点，加快天然气产供储销体系建设，努力实现天然气高质量发展。这将为“煤改气”工程的顺利实施提供能源保障。
2.3“煤改气”工程实施中的经济支出
在“煤改气”工程实施过程中，共涉及两个方面的经济支出。一方面是政府财政支出的增加，包括基础设施投资、提供给居民的设备补贴、提供给参与家庭的电力天然气的价格补贴共三部分；另一方面，就是居民的采暖成本，包括更换取暖设备的一次性开支和每年取暖季取暖支出的增加两个部分。
根据北京清洁取暖政策成本收益测算结果可知，截至2017年，“煤改气”户均年化取暖成本的增加为5205元/取暖季，“煤改气”平均每改造一户所带来的年化社会收益为12566元/取暖季，得出“煤改气”政策的收益成本比为2.41。“煤改气”收益成本比大于1，说明该项措施所带来的减排收益大于措施推行所带来的成本。由此可见，“煤改气”减少污染物排放所带来的环境和人体健康方面的收益大于政策实施成本，增进了社会总福利。
鉴于北京市近几年“煤改气”推行的实际经验，得出农村“煤改气”供暖改造取得成功的经验：第一，各级财政补贴要为政策的推行提供充足的配套资金，确保基础设施建设的完善；第二，通过改造后居民的采暖主观体验，提升了居民的满意度，可提高居民改造的积极性；第三，各级政府应根据当地实际情况，因地制宜，制定科学合理的改造目标，有序推进政策执行。基于以上几点，相信“煤改气”政策的实施将更加顺利，效果也会更显著。
由此可见，对于经济较发达地区，比如北京市，“煤改气”政策实施起来会相应比较顺利，政府和居民有相应的经济能力承担改造成本，且对于改造后的舒适度体验要求更为迫切；而对于经济较落后的地区，比如偏远乡村，由于地方政府财力有限，补贴不足，加之改造后居民每年取暖成本较燃煤取暖成本成倍增加，则居民改造意愿不高，甚至反对“煤改气”的实施，则这项政策推行起来难度必将加大。
2.4燃气存在较大安全隐患
首先，燃气本身危险系数较大，使用不当易造成安全问题。由于农村多为留守老人和儿童，对正确使用燃气还存在一定难度，一旦发生爆炸或者火灾，消防人员很难在短时间内赶到现场，损失无法估量。2017年北方一农村澡堂在春节期间发生爆炸，致使7人死亡，19人受伤，原因就是煤改气后工作人员不会使用燃气烧水，操作不当造成意外爆炸。
其次，农村燃气管道安装不规范，存在安全隐患。由于近几年“煤改气”工程量大，燃气公司人力有限，部分没有施工资质，且没有经过正规施工培训人员上岗工作，导致工程质量无法保证。
最后，管道维修与保养也是保证安全的重要一环，取暖期管道维修任务艰巨。由于燃气公司维修人员有限，发生问题如不能及时有效处理，将引发安全事故。
3.结束语
通过以上分析可知，影响农村“煤改气”供暖改造实施效果的因素众多，任何一个环节出现问题，都会影响最终的实施效果。“煤改气”是一项复杂的综合性、长期性的可持续性工程，因此，在政策实施过程中一定要因地制宜，综合考虑，切忌盲目求成。只有这样，才能真正做到政策服务于民，实现清洁环保的目标，增进社会总福利，打赢这场蓝天保卫战。
参考文献：
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[3]谢伦裕，常亦欣，蓝艳.北京清洁取暖政策实施效果及成本收益量化分析（J）.中国环境管理.2019（3）；
[4]胡蝶.农村煤改气供暖改造效果评价分析（D）.2018.12；
邮编：071000
备注：北京清洁取暖政策成本收益测算数据来源于谢伦裕，常亦欣，蓝艳.北京清洁取暖政策实施效果及成本收益量化分析（J）.中国环境管理.2019（3）。
论文作者:张海青
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/7
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