公共政策决策的系统分析方法，本文主要内容关键词为：公共政策论文,系统分析论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策有广义和狭义之分。狭义的公共政策指的是政府等决策部门对公众利益进行分配和对公众行为进行规制所采取的措施；广义的公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益进行分配和对公众行为进行规制的法律、法规、规章和制度等。
我国目前正处于社会深刻变革时期，也是一个新旧体制和新旧观念并存并发生冲突的时期。各种矛盾、摩擦和社会发展目标给公共政策决策带来了多方面的压力，提出了严峻的挑战。在这种复杂的社会环境中，公共政策要适应多变的外界环境，更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，从而避免因社会各阶层利益的尖锐冲突而导致社会陷入无序状态。
一、公共政策制定的基本原则
为了使公共政策的制定更加合理、公正和有效，并使政策内容更能反映社会的公共利益，在公共政策制定过程中，应该坚持理性化、规范化和民主化的原则。
理性化原则。理性是现代公共政策的基本价值取向之一，也是公共政策制定过程中的一个基本原则。理性决策是指根据数字和事实，用科学的方法和精确的计算来分析各种政策方案的优劣，进而作出最佳的决策。这种政策制定模式所追求的“完全理性”在现实中是不存在的，因为知识的广博性、动机的纯正性、价值的中立性、数据的完整性等所谓最佳方案的现实条件是不可能同时具备的，因此完全理性的决策在现实中是无法实现的。尽管如此，理性作为一种价值观念和基本取向，仍然是政策制定过程中的一个重要原则，也是实现决策科学化的一条重要保障。
规范化原则。规范化是现代公共政策制定的另一个基本原则。社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都内在地要求公共政策制定和决策程序规范化。规范化包括决策的程序化和法制化、政策制定过程的公开化以及政策制定方法的多元化和科学化。
民主化原则。民主化原则也是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，它追求社会公正，强调公民参与。民主作为一种管理体制，既是自上而下的，同时也是自下而上的，其中包含了社会成员对决策过程的参与。决策的民主化，使公众有更多的机会参与决策，从而有利于避免权力的滥用，降低公共政策制定的决策风险，维护广大民众的根本利益，也有助于提高公共行政的效率和整个社会的民主化程度。
二、公共政策决策的主要模式
公共政策决策受着多种因素的影响，其决策模式的运用也因时代背景、政治体制、领导人性格、问题的性质等而相应地发生变化。概括起来，常用的决策模式有以下9种。
理性决策模式。该模式又叫合理决策模式或最佳决策模式，它认为，公共政策应是有效目标的达成，一个理性的决策就是效率最高的决策。这种模式是根据数字和事实，用合理的科学方法和精细的计算来分析各种解决问题的方法或政策方案的优劣，从而求得最佳的政策或解决问题的方法，其实质是一种政策选优的方法。
渐进决策模式。该模式认为，公共政策是对过失的修正，它把公共政策制定的过程看做是对以往政策行为不断修正的过程，主张在以往的政策、惯例的基础上制定新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。
理想决策模式。该模式是一种将理性决策模式和渐进决策模式混合使用、有机结合的模式，它强调政策制定系统的过程分析。它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，缩小了审查范围，然后对所考察的方案进行精细的计算，从而保证了方案的相对优化。
精英决策模式。这是一种将公共政策视为反映占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的决策理论。它认为，公共政策一般不会是由民众的需求和行动决定的，而是由占据统治地位的精英们决定的，政府只是执行已经决定的政策。
部门决策模式。该模式也称为机关组织决策模式或组织体制决策模式。这种模式是建立在公共政策与政府部门之间密不可分的关系基础之上的，将政府部门作为主要的分析对象，属于一种静态模式。
团体决策模式。该模式又叫利益集团决策模式。它认为公共政策是利益集团之间力量均衡的结果，是政府受集团压力的综合表现，政策制定过程就是集团竞争对政府施加压力，从而使政府不断作出反应的过程。
系统决策模式。这是一种视公共政策为政治系统对自身环境需求所作出的反应的决策理论，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化的环境中进行考察和解释，认为公共政策制定系统是一个投入一产出系统，要与环境相互统一，达到动态平衡。
博弈决策模式。该模式是一种抽象的、演绎的政策决策模式，它强调公共政策是政策主体在与政策客体竞争下所做的选择。
公共选择模式。该模式是公共选择理论在公共政策制定方面的应用。它从经济学最根本的经济人假设入手，把政治舞台看做是一个经济学意义上的交易市场，从供给和需求两方面进行分析，认为公共政策是集体选择的结果。
应该指出的是，由于现实世界中的社会问题与经济问题错综复杂，每个问题的背后都蕴涵着众多影响因素，而其中的因果关系又盘根错节；此外，不同的决策模式，其假设前提和分析重心差异较大。因此，无论是公共政策的研究者还是决策者，都必须根据国情和社会存在的问题与特点，抓住主要影响因素，从而作出恰当的抉择。
三、公共政策决策的系统分析方法
现代公共决策是由一系列相关行为组成的过程。一般而言，可将决策过程概括为五个实施环节：界定问题、确认目标、设计方案、建立模型和评价方案。
界定问题。所谓界定问题，即划定问题范围，包括系统边界确定和系统环境分析。边界确定就是分析所研究的决策问题中到底包括哪些系统要素，这与决策问题的内容及性质相关。分析问题性质和条件的目的是检验二者是否匹配，如发现较大差异，即可从两方面作适当调整，直至大体平衡。环境分析就是要了解影响系统的因素及这些因素与系统之间的关系，主要包括物理环境分析、社会环境分析和人际环境分析。
确认目标。确认目标必须坚持两项原则：①总体性原则，即应着眼于系统的总体效果而非局部；②具体性原则，即必须清楚目标的内涵。确认目标时应对总目标进行分解，采用目标的分层结构来描述目标内容。
设计方案。设计方案时应考虑两项原则：①整体详尽性原则，即把所有可能备选方案尽可能都列举出来。②相互排他性原则，即方案之间应互相排斥，这样才有可能进行选择和必须进行选择。
建立模型。模型化是系统分析的重要工作，但模型建立并非一个章法清晰的过程，尤其在公共决策中，建模者首先碰到的问题是重要变量之间的关系不清楚，拥有的数据虽多，但适用的很少。因此，建模的第一步是要选择合适的模型和筛选数据。选择何种模型视问题性质而定。首先，在模型简化方面，建模者要忽略那些与后果关系不大的变量，但不能因数据不足或理论上解释不清而将有些变量轻率舍弃；要尽可能将复杂关系看做线性关系，变量取为常数，以确定型取代随机型。其次，在数据筛选上，既要综合和简化数据，又要注意综合过程中信息的损益。建模的第二步是模型本体的工作，如确定模型结构、选定参数、编程等。第三步是评价、修改模型。对于较复杂的系统，一般要通过人机对话或其他形式的实验评价来分析所建模型是否符合初衷，并根据实验结果适当修改模型直至确定。
评价方案。模型建立后，即可对每种备选方案在不同未来环境状态下的后果进行预测。在此基础上，再着手评价方案并对其进行排序。评价方案并排列优先次序意味着需要适当的评价指标。但每种方案的后果依不同环境状态而定，有的指标优先，有的次之，难以统一。加之后果是动态的，不同时期的后果优先次序会有变化。为了克服这些困难，在实际的方案评价中，既不能罗列所有后果指标，又不能根据单一指标去排名次，而是要设置几项评比指标，使决策者既可以进行有效的判断，又不至于感到无所适从。
总之，公共政策既是调整社会不同集团利益的平衡器，也是政府及其他行政机构对社会实践有效管理的杠杆。因此，公共政策就不应当是书斋里的成果，而应该是现实实践与科学理论的有机结合，应该是一个具有动态性和系统性的东西。公共政策决策过程作为一个系统整体，只有对其所有组成部分进行充分的整合，通过“1+1＞2”的机制，才能够实现整体功能的最大化。当然，在强调系统性原则的前提下，也要防止在公共政策决策过程中的各个环节、各个层次诱发整体本位主义。