制度创新与科研发展，本文主要内容关键词为：制度创新论文,科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：本文对计划经济体制下科研系统特征进行了分析，认为依附性和封闭性是其主要特征。指出市场经济条件下科研系统要发展，必须进行政府职能创新、科研主体创新和科研院所制度创新。提出了政府职能的转变与政府权力整合，政府行为要适度、合法、规范；科研院所应享有充分的自主权与自治权，由封闭转变为开放、由依附转变为自主；建立现代院所制度，深化科研院所内部改革的对策建议。
关键词：科研 政府 市场经济
1 计划经济体制下科研系统特征
计划经济体制下，科研系统的发展主要是依靠国家计划和行政手段来推动。科研单位突出表现为依附性、封闭性特征。
1.1 科研系统的行政依附性
政府对科研系统实行高度集中的计划管理，表现为政府权力的错位，致使权力垄断——把科研机构作为政府的附属物，突出地表现为政府的行政手段、政府的意志和自上而下的单向控制；权力混淆——不该管的事管得很细，该管的却没管好。造成科研单位缺乏自主权，科研单位内部管理部门的设置套用和模仿政府机构，上下对口，机构臃肿，人浮于事，表现出强烈地行政依附性。科研发展的动力主要来自政府的推力，市场引力不足，阻碍了科研活动的主动性和积极性的发挥，导致自身发展没有活力，造成科研发展的动力结构失衡。
1.2 科研效率的低效性
科研活动不是面向市场、面向生产，而是面向上级主管部门，只对上级、对计划负责，其科研产品的市场效果和是否转化为生产力则莫不关心，致使科研活动缺乏成本意识和市场竞争意识，科研效率低下。科研结构的设置是重科研轻科技开发的偏重型结构，为科研而科研，造成科研为成果，成果为鉴定；只关心成果等级，不关心成果的生产效益，科研成果和科研产品成为一种展品、礼品、样品。致使科研与科技开发脱节、科研与市场分离，科研产品的有效供给不足，造成封闭半封闭的科研模式和科技供需总量、结构的双重失衡。
1.3 科研机构总规模过大，科研人员又相对不足
科研管理、科研服务和科研一线三类人员比例不协调，人力数量与质量不协调；科研机构“小而全”、“大而全”，人浮于事，自我封闭型服务，科研办“社会”；非科研性投入膨胀而科研性投入萎缩，造成科研人力资源结构的失衡和人力资源的极大浪费；其结果是社会负担日益严重，分散了科研工作的精力，效率难以提高。
1.4 科研投入总量不足又分散使用
科研投入存在着刚性制约，科研投入总量不足，又由于存在着庞大的“分母”（总规模），致使“僧多粥少”、“有钱养兵，无钱打仗”，维持科研的简单再生产，造成科研项目的资助强度低和项目的低水平重复；甚者出现部分人员的隐性失业现象，使有限的科研资源造成很大浪费，致使科研投入与产出的结构失衡。
2 政府职能创新
要改除上述阻碍科研发展的弊端，就必须重构市场经济条件下科研发展的基石。在宏观上要转变政府职能，对政府权力进行革命性整合，由直接管理变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，由人治变为法治，由政府主导型转变为政府与市场结合型，还权于科研院所，实现决策的程序化、法制化。
2.1 政府权力的整合
科研体制改革的首要目标是适应社会主义市场经济体制和促进科研系统的持续发展，必须对政府权力进行整合，取消一部分阻碍科研发展的垄断力量；归还一部分权力，把本来属于科研机构的科研生产、经营权实实在在地归还给科研机构；下放一部分权力，把过分集中于上级机关的权力下放给科研机构；转移一部分权力，将那些不应有政府所有而又不能由科研机构行使的权力转移给社会中介组织，剥离科研机构不应有的社会职能，精干科研主体，其其轻装前进，充分发展科研优势与特色；强化一部分权力，强化对科研系统的宏观调控能力，并以法律行式加以确定和维护，使宏观调控加强到最大限度，微观介入减少到最低限度，切实做到政府行为的适度、合法、规范。
2.2 宏观管理
政府管理科研活动必须以科研活动主体自主权（民权）和自治权（科学自治）为前提，不宜干涉到微观层次的权力范围。对政府予以经费支持的科研领域，除了必要的审计监督、计划检查、组织鉴定等外部管理外，在科研内部问题上必须尊重其充分的自决自治，给科研系统以广泛的自主自决权。对无需政府经费资助的科研活动领域，如技术开发、成果转让、技术咨询服务等，政府不仅应局限于从外部创造动力机制和约束机制，而且应为其行使权力创造保障条件。
科研活动有其自身的特殊规律，科研体制改革不但要适应经济规律，还要适应科研的自身规律。科研体制改革过程和市场化进程中，政府的职能不能弱化而应强化；利用非市场机制，加强宏观调控，发挥市场所不具有的功能，弥补市场缺陷；科研投入总量不是减少而应有所增加，投入方式上要改变过去资金的分散使用状况，提高资金的集中度，进行集约化科研生产；投入方向上，要引入市场机制，实行招标，竞争中招，优化投入，提高投入产出效益。在所有制方面，顺应市场经济规律，建立不同经济成份的多元化、混合型的所有制结构，多元发展，平等竞争，优胜劣汰；哪一种所有制形式能促使和适应科技生产力的解放与发展，就采用哪一种形式。
2.3 程序管理
计划经济体制下，政府对科研系统的管理基本上是以人、财、物等要素管理为主。市场经济条件下，科研生产要素应通过市场和计划来分配，因此，应强化程序管理，即科研生产要素投向何处，投资强度必须通过合理的程序，实现其要素的最优配置，发挥资源的最大效益。程序管理主要通过法律、体制、规范、规则等手段来完成，为科研系统发展提供一个程序格局，创造良好的发展环境和支撑条件。
2.4 法治管理
市场经济是法制经济，市场经济活动中科技活动很大程度上是经济活动的一部分，科技生产具有商品生产的属性。不同商品生产者之间交换的前提是明确的产权关系和公平的市场规范，市场本身无法提供这些框架，必须由政府这种有组织的权力系统来供给。因此，加强科技法制建设是维护科技活动正常秩序，巩固和发展改革成果，推进科技进步的根本保障。法治管理也是宏观管理、程序管理的基本依托点，没有完整的法律体系，程序管理也是不可能的。科研机构与政府之间是平等的法律关系，政府对科研机构依法管理，科研机构依法进行科研活动。要依法保障政府科技资源投入的强度和高效利用，对投资强度、布局、资产配备管理、科技人员编制及工资均应有法律规定；国有科研机构的设立和研究项目的招标、委托、下达的程序及政府采购科技成果的形式、权力义务划分、成果归属和争议解决等均应有详细的法律规定。只有这样，才能有利于维护法律的严肃性，提高执法监督的效率，使科研活动有较大的选择空间。运用法律手段推动、引导、保障和规范科技改革与发展，要尽快形成以《科技进步法》为核心，健全完善科技法律体系，制定科研院所法，对科研院所的建立、变更、终止和它的权力、义务作出明确规定，保证科研院所的权力不受侵犯，创造一个能使科研院所专心致志从事科研工作的外部环境。要对科技人员的培养、考核、晋升、奖惩、流动、兼职作出规定，给科技人员创造一个相对稳定、有吸引力、有利于激励其创造精神的法律环境。
2.5 集约管理
“稳住发展一头，放开搞活一片”是科技体制改革的基本方针，这实际上是一种提高资金集中度的相对节约、集约战略，优化资源配置，使其有所为，有所不为；也只能有所不为，才能有所为。通过科研机构与人员的调整、分流与重组、分化，实现2－1＞1或1+1＞2的系统功能；调整基础研究与应用研究的比重，使其“大科学小搞，小科学大搞”，也就是缩小基础科学规模，提高其投入强度；大搞应用开发研究，增强与经济建设的结合度。由科研活动的粗放型转变为集约型，克服科研机构重叠、科研力量分散和科研工作低水平重复、低效率的状况，实现科研活动的高投入、高产出、高效能。
3 科研主体创新
市场经济条件下，科研要发展，必须重塑科研行为的主体。作为微观基础的科研院所应由封闭走向开放、由依附变为相对独立，由被动适应市场变为主动适应市场，实现其科研行为的法制化、自主化。
3.1 自主人
市场经济是公平竞争、自由竞争的自主经济。科研院所要相对独立，享有充分的自主权，具有自我发展权、自主的劳动分配和人事调配权。责、权、利相统一，实行自我约束，成为科研行为的主体和经济行为的主体，也是承担责任、承担风险的主体，对自身行为的结果负责；增强竞争意识、风险意识，为政府的宏观调控创造良好的微观基础。自主人是科研院所与政府的关系参数。
3.2 经济人
传统的计划经济机制运行的实绩表明，不承认或剥夺科研微研活动主体—科研院所的自身利益，往往会使它失去科研活动的动力。市场经济在一定程度上是利益经济，就必须承认科研院所在一定的约束条件下追求自身经济利益的动力和能力。科研机构和科研行为要以经济建设为中心，面向市场求生存、求发展，在取得社会经济效益的同时，兼顾自身经济效益；在市场经济激励机制的作用下，追求自身合理的利益，不断增强自身发展的经济实力和动力。强化科研院所的科研功能和经济功能，强化与外部的科技经济协作，改变长期以来政府支配科研的观点与作法，代之以经济支配科研、市场需求支配科研和政府宏观调控科研相结合；由单纯的政府“输血”转变为“输血”与“造血”并举，不断强化科研院所的经济功能。经济人是科研院所自身发展的动力参数。
3.3 科学人
在承认科研院所是经济人的前提下，科研院所又是一个特殊的生产部门，是特殊的经济人。科技人员是社会中的一个特殊群体，从事科学研究的动力，主要不是把科研作为谋生或致富的手段，而是历史责任感、科学使命感和自我实现等精神上的需要。因此，科研系统的改革与发展既要遵循市场经济规律，又要遵循科技发展自身规律。清醒地认识目前科研适应的还是很不成熟的市场经济，不同科研行业、不同科研机构层次适应市场经济的方式、程度和力度应有明显差异。充分考虑科技人员劳动特点和科学活动的探索性、复杂性、外部效益性和效益滞后性等特点，努力创造自由宽松的学术环境，真正确认科学劳动的价值。科学行为应与纯经济行为、商业行为有所区别，科研活动不能无一例外地都纳入市场机制，市场导向不能成为科学研究的唯一导向，科研活动不能全部市场化，科研产品也不能全部商品化。科学人是科学的发展参数。
3.4 社会人
科研系统是社会经济系统的一个子系统，科研系统的持续发展离不开全社会的支持；科研系统的发展也必须与其它系统相协调。市场机制不是科研发展的唯一机制，而是市场机制与非市场机制（科研规划和计划、科技发展的自身规律、社会伦理、社会文化、科研道德等）的混合机制。也就是科研发展不仅需要自我约束，还需要社会约束。社会人是社会环境与科研系统的协调参数。
3.5 法人
要使科研机构成为经济人、科学人、自主人，享有充分的自主权、自治权，必须确立科研机构的法人地位，是实质上的而不是形式上的。市场经济是法制经济，不论是否是生产部门和经济部门，都应该拥有自己处理一切问题的能力，具有独立的法人地位、权力、利益和义务。加强法制建设，确立科研机构的法人地位也是市场经济有序发展、科研系统有序发展的必然要求，同时也是市场经济发展的历史结果。法人是科研院所发展的保障参数。
4 科研院所制度创新
4.1 建立现代院所制度
4.1.1 科学领导制度 科学领导制度既完善领导体制， 又强化领导决策的民主化、科学化。过去的院所领导制度一方面过分强调领导者个人的决定作用，忽视领导体制建设；另一方面又过分强调决策权的归属，忽视决策程序的制度化和规范化。科研机构的领导体制虽然多次变化，但却没有从根本上解决决策机制问题。因此，完善领导体制比单纯考虑领导个人素质重要；建立科学化、民主化的决策机制比单纯考虑谁处在决策的中心地位重要。科学的领导体制和规范化的决策程度，既可以有效地避免决策的重大失误，又可以从制度上保证领导者有明确的个人责任，实现个人领导与集体领导的协调。目前，大多数科研院所实行的是院长负责制，院所长是法人代表，党政关系如何处理，可实行党政合一，院所长、书记一人兼。
4.1.2 专家会决策制度
专家会类似于现代企业制度中的理事会，它由专家学者、学科带头人、科技企业家等组成。专家会享有科研发展规划、开发与经营、科技人员职称评聘、资金使用等政策的决策权。
4.1.3 民主管理制度 类似于现代企业中的监事会监管制。 民主管理制度要求充分发挥社会主义民主，有健全的民主决策、民主管理制度；保证科技人员的主人翁地位，维护其合法权益，有民主参预科研管理的权利与义务。
4.1.4 现代财务制度 随着市场经济的发展， 科研事业的非盈利性将逐渐弱化，代之以企事业性质交融的混合机体，使科研系统的财务管理不断增强企业性质的色彩。因此，必须全面更新财务管理观念，由原来单纯的资金传递分配功能转变为聚财、理财、生财功能。牢固树立市场观念、竞争观念、收益风险制衡观念、资金时间观念、资金效用价值观念及边际效率观念。加强科研与开发经营项目的评估论证、市场分析，项目实施过程中加强审计与监督，强化内部核算，开源节流，提高资金使用效益。结合实际，具体分析，根据基础研究、应用研究、开发研究、经营服务的不同特点，建立健全与之相适应的财务管理办法，达到财尽其用和调动科技人员积极性之目的。
4.2 深化科研院所内部改革
4.2.1 一所多制，分类管理
根据科研活动的特点和机构的具体情况，实行一所两制或多制。经营方式上，可实行承包制、股份制。分类管理，事企分开，管理与服务分开。精简内部管理机构，克服套用党政机构的管理模式，创造具有科研机构特点的管理模式。
4.2.2 改革干部人事和劳动分配制度 实行动态开放管理， 改变单一的固定编制，实行固定编制与人员流动相结合。改变平均主义大锅饭和能上难下、缺乏竞争与活力的状况，提倡一人多岗，竞争上岗，不一定保证人人有事做，但要保证事事有人做，改变因人设岗、人浮于事、效率低下的弊端。对从事科学研究的人员可实行岗位工资与课题工资相结合的工资制度，从事科技开发经营服务的科技人员可实行效益工资制。对贡献大的科技人员实行重奖。
4.2.3 面向市场，扩大开放 面向市场调整科研方向任务， 强化科研与经济建设的联系；建立开放、流通、竞争、协作的科研机制，克服科研与开发的小型化、短期化、封闭化；采取措施，多层次、多渠道、多形式地推进全方位的科技经济协作，大力兴办不同形式的科技经济联合体；逐步实现科学研究与开发经营相互融合的科工贸、科农贸一体化和科技的产业化、集团化；扩大科技工作的对外开放与交流，进入国际市场。
4.2.4 以“科”为本，激发活力
牢固树立科技是经济发展的基础和科研人员是科研发展之本的观念，真正确立科研人员的主人翁地位。创造良好的科研体制改革和科研发展的宏观与微观环境，尊重知识，尊重人才，激发科研人员的积极性和创造性，主动参预改革，成为改革的真正动力和改革的受益者；体制改革应朝着“帕累托最优度”逼近，防止利益的失衡，使改革的负效应控制在最小区间和正常阈值之内。
4.2.5 剥离社会职能，综合发展 立足科研优势，综合发展， 面向市场，主动出击，大力兴办科技企业，实现科研型向科研经营型的转变；面向社会，兴办第三产业，实现研办“社会”向社会办科研的转变。在宏观上科学研究、科技开发、经营创收一体化，微观则应科研、开发、经营两条线或三条线，微观分工、宏观协作。科研服务类型的管理要充分放开，实行企业化管理，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展；使其在保证为科研生产服务的前提下走向市场、服务社会，解决科研体制改革难以继续深化的难题；姓科又不囿于科，以科为纽带，带动相关产业的发展；发挥优势，协调好科技产业与非科技产业之关系，“皇粮”与依靠市场养活自己的关系。通过科研系统与生活服务系统的两系分离，分块发展，剥离社会职能；一部分社会职能可转移给社会中介组织，使科研机构轻装进入市场，科研生产高效发展；通过大办“两产”（科技产业和第三产业），充分吸纳人力资源的结构性剩余，促进人员和机构的有效分流与分化，使变相隐性失业为充分就业，增强科研发展的经济实力与活力。
标签：市场经济论文; 科技论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 制度创新论文; 决策能力论文; 经济论文; 科学论文; 经济学论文; 时政论文;