建立健全宪法保障制度的若干构想，本文主要内容关键词为：建立健全论文,宪法论文,保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宪法是国家的根本大法，是依法治国的基础和依据。依法治国的根本和核心是依宪治国，而维护宪法的尊严和根本法地位，关键在于宪法的全面有效实施。在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，必须把宪法实施置于极其重要的地位。
宪法保障制度是保证宪法实施的一系列措施和制度的总称。其中，宪法监督是宪法实施的最重要的制度保证。现行宪法颁布以来，宪法在国家生活和社会生活中基本得到实施，对我国社会主义的政治、经济、文化等方面的发展，起到了十分重要的作用，但是应当看到，由于我国是一个经济文化比较落后的国家，人民的物质生活水平和文化生活水平还不高；封建社会历史比较长，缺乏民主的传统和习惯以及其他方面的原因，宪法实施还存在许多不足：一是在相当一部分群众甚至一些领导干部中，宪政意识和宪法观念十分淡薄，宪法权威没有真正树立起来；一些不符合宪法或违宪事件时有发生，如在起草、制定规范性文件过程中，违反宪法的有关规定；少数地方机关不按宪法规定任免国家工作人员；有的执法部门和人员在履行职务过程中，侵犯公民的基本权利和自由；个别领导干部甚至以言代法，以权压法，损害了宪法的权威。二是人民代表大会制度没有得到全面发挥，各级人大及其常委会的法律监督和工作监督仍是薄弱环节；三是宪法监督和宪法保障制度尚未很好落实，主要是缺乏专门的监督机构，缺乏严格的监督程序，对违宪行为不能及时纠正和制裁。四是宪法规定的有关国家机构组织以及保障公民基本权利和自由等方面的立法尚未健全，（注：北京民族饭店王春立等16名下岗职工选举权受侵害案，反映了我国保障公民选举权立法中存在的问题。详情参见《民主与法制》1999年第11期“十六名下岗职工为选举权打官司。”）一些法律尤其是民主政治建设和国家机构组织方面的立法还不能完全适合改革开放的需要和符合依法治国的宪法原则和基本精神。
因此，要使宪法在国家政治、经济和社会生活中充分发挥作用，必须切实有效地保证宪法的全面贯彻实施。
一、加强宪法实施的立法保障
宪法只能对国家生活和社会生活中的根本问题作原则性的规定，尚需有关的立法具体化才能得到贯彻实施。现行宪法138 个条文中“依照法律规定”、“由法律规定”或“依法”之类措辞有40多处，另外还有一些虽无上述措辞，但也需要通过立法加以实施的内容。这些已由专门的单行法律或行政法规加以具体化，但尚未完成的也有少数。这几年，在1993年宪法修正案中“国家加强经济立法”规定指导下，全国人大及其常委会制定了一大批调整市场主体、规范市场行为、加强宏观调控和完善社会保障和其他方面的市场经济法律，但有关民主政治建设、国家机构组织、公民权利和自由保障方面的立法却有滞后。随着政治体制改革的继续推进、民主的进一步扩大和依法治国、建设社会主义法治国家的发展以及我国加入《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的进程，这方面的立法应按照立法决策与改革决策相适应的原则，提上优先考虑的议程，并尽快出台。此外，对已经制定但不符合宪法基本原则和基本精神或与宪法修正案相抵触的，应及时加以修改或废除。
二、发挥国家机关在保障宪法实施中的作用
宪法的许多规定主要是靠国家机关及其工作人员去执行的，因此进一步贯彻执行宪法，保障宪法实施，最重要的就是要使一切国家机关严格依照宪法的规定行使职权，防止国家机关及其工作人员滥用权力，并保证国家各项工作都依照宪法和法律进行。
首先，各级人大及其常委会要以宪法作为日常立法的基础和依据，做到不仅在立法权限和程序上符合宪法的规定，而且使立法在内容上与宪法不相抵触，更重要的是，要把宪法的原则和基本精神贯穿和体现在法律和法规的具体内容里。如果立法机关制定的法律、法规与宪法相抵触或违反宪法的原则和基本精神，不仅可能导致承担其制定的法律和法规被撤销的违宪责任，更严重的是损害了宪法的尊严和法制统一，妨碍依法治国的实现。这样的法律法规制定得越多，执行得越严格，所起的负面影响越大。因此要切实提高立法质量，坚持和维护以宪法为核心的法制统一。
其次，国家行政机关及其公务员要严格依照宪法规定行使职权。依法行政是依法治国的基本要求，而依法行政的核心则是行政机关必须在宪法授权的范围内行使职权，按宪法规定的组织、职能和程序管理国家事务和社会、经济事务。现行宪法确立了各级国家行政机关的性质、地位及其与其他机关的关系。各级国家行政机关及其公务员只有依照宪法规定办事，才能明确自己的性质，摆正自己的地位，并正确处理同其他国家机关的关系，且不超越自己的职权。从总体上说，行政机关是执行人民代表大会制定的法律、法规的执法机关，而行政执法机关首先要执行宪法，在执法中体现宪法的基本精神。现行宪法确立了“国家的一切权力属于人民”的基本精神和我国公民的广泛政治、经济、文化和社会方面的权利，是公民的“权利保障书”。行政机关应自觉接受人民的监督并切实保障公民的基本权利，如果行政机关不但没有切实保障反而侵犯公民的基本权利，甚至以言代法，以权压法，就会极大损害宪法的权威。同时，要明确宪法的许多规范具有直接的法律效力，如果在机关工作中认为宪法离现实生活太远，办事时想不到宪法，或者认为宪法对行政机关没有直接约束力，这种观点也是十分错误的。
第三，各级司法机关要按照宪法规定行使国家审判板和检察权。司法工作是社会公正的最后一道防线，能否做到公正司法，对于树立宪法权威、保证宪法实施至关重要。尽管目前许多人认为司法机关在办理具体案件时不直接适用宪法，（注：认为司法机关不适用宪法的论据主要有两点：一是最高人民法院1955年7月30 日《关于刑事判决不宜援引宪法作论罪科刑的依据的复函》和1986年最高人民法院《关于人民法院制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复》；二是适用宪法涉及宪法解释问题，而法院无权解释宪法。）但宪法确立的公民在法律面前一律平等，司法机关依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，公开审判等重要原则，对司法工作具有重要指导作用。这就要求司法机关在办案过程中要秉公执法、刚直不阿，杜绝司法腐败，真正公正司法。
三、提高全民族的宪政意识和宪法观念，加强和改善党对宪法实施工作的领导
保证宪法实施，不仅是国家机关的应尽职责，同时也是广大公民的神圣义务。现行宪法是体现人民共同意志、维护人民根本利益的，能够为广大群众所自觉遵守。人民群众是保证宪法实施的伟大力量，只有当全体人民熟悉宪法、掌握宪法的基本原则和精神，运用它来维护自己的宪法权利，并监督一切组织和机关遵守和执行宪法时，宪法实施才有深厚广泛的社会基础，宪法尊严才能深入人心。为了维护宪法尊严，除了提高全民宪政意识和宪法观念外，党和国家领导人还应作出表率。
对执政的中国共产党而言，维护宪法尊严和保障宪法实施，是一项重大的政治原则问题。江泽民同志在1998年12月21日中共中央召开的党外人士座谈会征求对修改宪法部分内容的意见时指出：“维护宪法尊严，保证宪法实施，关键是要加强和改善党对这项工作的领导。中国共产党领导人民制定和执行宪法，自身也在宪法的范围内活动”。（注：“中共中央总书记江泽民主持召开党外人士座谈会征求修改宪法部分内容的意见”，《人民日报》1999年2月1日。）又说：“我们党没有自己的特殊利益，也决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利。中国共产党及其党员要在遵守宪法和其他一切法律中起模范作用，并同广大人民群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”（注：“中共中央总书记江泽民主持召开党外人士座谈会征求修改宪法部分内容的意见”，《人民日报》1999年2月1日。）
总结建国以来宪政建设的历史经验教训，新时期加强和改善党对宪法实施的领导，一是要加强党的领导，充分发挥党的领导作用；二是要改善党的领导。而要改善党的领导，首先要正确认识和处理好坚持党的领导和坚持依法治国和依宪治国的关系。坚持党的领导，是一项不可动摇的政治原则，而依法治国是基本治国方略和宪法原则，其核心是依宪治国，两者不是对立的而是统一的：坚持党的正确领导有利于推进依法治国和依宪治国的进程，而坚持依法治国和依宪治国是为了更好地实现党对国家生活的领导，完成党的任务。其次是要正确认识和处理好执行党的路线、方针、政策和实施宪法的关系。江泽民同志指出：“宪法是人民意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法，是按广大人民的意愿办事，也是贯彻党的主张。”（注：“中共中央总书记江泽民主持召开党外人士座谈会征求修改宪法部分内容的意见”，《人民日报》1999年2月1日。）因此，执行党的路线、方针、政策和执行宪法也是统一的。尽管党的路线、方针、政策对党员和党的组织具有当然的约束力，对一切国家机关、各社会团体、企事业组织和全体公民也有社会性的指导作用，但这种作用不是直接发生的，也不具有宪法规范应有的普遍性和国家强制性。党的路线、方针、政策只有经过实践检验是正确的并经过人民代表大会的法定形式，上升为宪法规范，才能取得在全社会一体遵循的效力，成为一切国家机关、各社会团体、各企业事业组织和全体公民的根本活动准则。再次是要正确认识和处理好党政分工问题。现代国家实行政党政治，但国家和政党毕竟是不同的两种政治形态。“十五大”通过的新党章要求，“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”因此，党对国家生活的领导不包办代替国家机关和社会组织的工作，而是应当积极发挥它们的作用。
四、建立健全保障宪法实施的监督机制
我国宪法确立了由全国人大及其常委会监督宪法实施的权力机关监督模式，这符合中国的国家体制，具有权威性、准确性的优点。而且从实际情况看，全国人大及其常委会、全国人大各专门委员会认真履行宪法赋予的职权，对法律草案和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等作了大量事前和事后审查工作，对防止法律、法规、条例违宪取得了一定成效。但是应当看到，现行的宪法监督制度还存在不足之处：（1）从现行宪法本身来说， 一是现行宪法只笼统规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，没有规定对宪法实施进行监督的一般方式和承担宪法监督工作的专门机构；二是按现行宪法的规定，很难把宪法监督作为一种保障宪法实施的制度，从全国人大及其常委会的一般法律监督和工作监督中独立出来；三是现行宪法实际上侧重的是对法律以下的行政法规、地方性法规和其他规范性文件的事后审查和对法律的事前审查，没有建立起对违宪法律的审查特别是事后审查机制。四是虽然现行宪法规定“全国人大监督宪法实施”，但没有明确全国人大是否有权解释宪法（尽管现行宪法规定全国人大有权行使应当由其行使的其他职权）；规定全国人大“有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”，但没有明确“不适当”是否包括“违宪”，“决定”是否包括“法律”，也没有相应宪法解释。（2 ）缺乏与宪法监督相配套的宪法性法律或规定，对监督宪法实施的具体工作机构、对象、方式、程序等没有相应的制度，使全国人大及其常委会行使宪法监督权无具体的法律规定和制度可供遵循。（3）没有建立宪法监督的专门机构。 宪法规定全国人大及其常委会监督宪法实施，但全国人大及其常委会监督宪法实施主要采取会议方式，而全国人大及其常委会职责广泛（分别是15项和21项）、会期短（一般是一年一次或两月一次，每次分别约15天或7天）、 议程多（决定重大事项、立法、法律监督和工作监督以及人事任免）、精通法律和宪法的专业人士少（组成人员来自各部门、各地区、各方面、各民族），无暇顾及且难以胜任宪法监督。此外，全国人大各专门委员会虽然按法律规定有责任协助全国人大及其常委会进行有关规范性文件的合宪性审查，但目前对审查备案的省级地方性法规已感力不从心。有鉴于此，法律界和法学界人士不止一次建议成立专门的宪法监督机构。七届全国人大和八届全国人大会议上也有一些代表提出类似议案。1993年修宪时，又有人建议在宪法第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的条款，对此，1993年3月14 日《中共中央关于修改宪法部分内容的补充建议》的附件“关于修改宪法部分内容的建议的说明”中指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定”。据悉，1999年修宪时又有人提出类似建议，但仍未被采纳。
能否建立宪法监督的专门机构以及建立何种性质的专门机构，是关系到宪法监督能否取得实效的最重要一环。80年代以来，我国学术界对设立宪法监督机构进行了长期的探讨，意见不尽一致。许多人建议可考虑建立一个专门委员会性质的宪法监督委员会。这个机构按宪法和法律关于专门委员会的规定产生和组成，可吸收一批法律专家作顾问，在全国人大及其常委会领导下开展违宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。并认为这一机构既符合我国国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。（注：程湘清：“宪法监督立法三议”，《法制日报》，1997年12月11日。）笔者认为这是一种现行体制下较为可行的方案。但现在的问题，一是是否有必要把宪法监督从全国人大及其常委会的法律监督和工作监督中独立出来，成为全国人大及其常委会的一项单独的权力。如果成立单独的“宪法监督委员会”或“宪法和法律监督委员会”，那么该委员会是全国人大的一个专门委员会还是全国人大常委会的一个工作委员会，抑或全国人大之下的一个特殊机构？笔者认为“宪法监督委员会”应当是一个与专门委员会性质不同的机构，否则就不是专门机构或相对独立的机构。理由是：（1）现有的专门委员会无暇顾及大量的法规备案审查工作， 仅审查报请备案的地方性法规一项已感力不从心；（2 ）《立法法》生效后，对行政法规、地方性法规等法律规范性文件的审查方式将由原来的备案制、提请审查制扩大到异议审查制；对法律的事后审查也将提上日程，因此，工作任务将更加繁重；（3 ）宪法监督的主旨是对已生效的法律进行审查，而全国人大各专门委员会目前协助全国人大及其常委会监督宪法实施的现有职责，主要是对法律草案以及自治条例和单行条例的事先审议和对被认为与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规和行政规章的事后审查；（4 ）设立专门的独立的宪法监督机构是世界主要国家宪法监督发展的趋势，在坚持人民代表大会统一行使国家权力前提下，赋予“宪法监督委员会”以相对独立的宪法监督的专职，符合中国国家体制；（5）前苏联设立“宪法监督委员会”的作法值得研究借鉴。 二是宪法监督委员会的职权范围有哪些？有同志认为违宪包括文件违宪和职务违宪。 （注：程湘清：“宪法监督立法三议”， 《法制日报》，1997年12月11日。）实际上从违宪本身的含义而言，主要是指文件违宪。而且，国家机关及其组成人员违反宪法行使职权，目前可以通过人大及其常委会的法律监督和工作监督和其他监督形式予以纠正。所以目前宪法监督委员会的职责范围应主要审查规范性文件的合宪性。三是宪法监督委员会应由什么人组成？一种观点认为，宪法监督委员会应仅以全国人大代表为限，另一种观点主张可以吸收部分非代表的专家、学者参加。笔者赞同由非代表的专家、学者参加宪法监督委员会。理由是：（1 ）宪法监督涉及宪法和法律的专业性和技术性问题，没有精通宪法和法律的人士参加恐难胜任；（2 ）宪法监督委员会在性质上不同于专门委员会，其成员中吸收一部分专业人士，可使之有一定投票权，而目前的专门委员会顾问虽由全国人大常委会任免，但只可列席专门委员会会议，发表意见，因无职无权，其积极性不高，作用不大；（3 ）保障宪法实施是一切组织和个人的法定职责。虽然作为保障宪法实施的重要内容的宪法监督权专属于全国人大及其常委会，但其他组织和个人在监督宪法实施中应当发挥应有作用，专业人士参加宪法监督委员会有利于这个作用的发挥；（4 ）吸收专业人士参加宪法监督委员会有利于吸收精通宪法和法律但属非代表的人士参与其事并尽职尽力；（5 ）宪法监督委员会包括非代表人士，前苏联等国已有先例。四是宪法监督委员会按什么方式进行宪法监督？目前有几个方案可供选择：（1 ）仍由法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关法律草案向法律委员会提出意见；民族委员会审议报批的自治条例和单行条例并提出报告。只将审查行政法规、地方性法规、行政规章并提出报告的职责交给宪法监督委员会。（2）将上述事后、 事前审查中的违宪审查交给宪法监督委员会，违法审查仍留给各专门委员会。（3 ）不分事前、事后，违宪、违法，一律交由宪法监督委员会审查。另外，如果任何国家机关、人民团体、组织或个人认为某项法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章违反宪法，可直接向全国人大常委会或宪法监督委员会反映。宪法监督委员会也可主动审查法律和其他规范性文件的合宪性。宪法监督委员会经宪法或宪法性法律授权可以决议形式中止某项违宪法律和其他规范性文件的效力，但应以议案形式报全国人大或全国人大常委会以全体代表或全体成员的过半数通过，才能改变或者撤销该违宪法律或其他规范性文件。
为建立和完善宪法监督，应当进行以下工作：（1）修改宪法， 明确规定全国人大有权“改变或者撤销全国人大常委会制定的与宪法相抵触的法律和决定”；在宪法第七十条增加规定：“全国人民代表大会设立宪法监督委员会。宪法监督委员会的组织、职权和程序由法律规定”。（2）修改《全国人民代表大会组织法》， 明确宪法监督委员会的性质、地位及其与全国人大及其常委会、全国人大各专门委员会的关系和职责分工。（3 ）制定单行的《宪法监督法》或在《监督法》中规定“宪法监督”专章，规定宪法监督委员会的组织、职权、宪法监督的方式、程序等内容。
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