地方财政压力下的农村发展：问题、成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,地方财政论文,对策论文,压力论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
“三农”问题的归结点是农民问题，集中体现为农民收入问题。20世纪90年代中期以来，农民收入增长趋缓，增幅减小，城乡居民收入差距拉大，而与此同时，农民生产性负担和非生产性负担日益增长。
首先，从农户收入增长情况看。有关部门统计，1996年农民收入增长幅度为9％，1997年增长减至不足5％，大体在4.6％左右，1999年增长3.8％，2000年增长2.1％，2001年增长幅度为4.2％。据国务院发展研究中心有关研究人员根据统计数据分析，由于农产品价格的持续低迷和农业比较收益的降低，农民家庭收入结构中来自农业收入比例在持续下降，1998年农民纯收入中来自农业部分的收入比1997年减少了30多元，1999年继续减少50多元，2000年又减少40多元，3年累计较1997年减少131元。2001年来自农业的收入有所反弹，人均增加了30元，但四年时间累计仍减少了101元。根据第一次农业普查资料，全国有59％的农户仍属于纯农户，这些纯农户家庭90％的收入来自纯农业收入，而非农业收入不到家庭总收入的10％，因此，纯农收入的减少意味着相当比例的农户收入降低，而且意味着这些农户收入将出现持续走低的趋势。
从城乡居民收入差距来看，1978年为2.56：1，1982年为1.82：1，1994年为2.86：1，1999年2.56：1，可以说城乡居民收入差距是在波动中呈现扩大趋势；生活消费方面来看，1978年城镇居民人均生活消费支出相当于农村居民的2.93倍，1999年上升到3.37倍；从储蓄情况看，到1998年底占人口30％的城镇居民储蓄占总储蓄的80％，人均储蓄达到11324元，而同期农村居民人均储蓄仅为1202元，城市居民储蓄是农村人口的9.4倍，这一数字在1985年为6倍。尤其是，改革开放以来，中央财政和地方财政向城市倾斜，城市基本设施投资大幅度增长，城市居民相关的基本生活设施投资也有大幅度增长，而县以下的农村基本建设投资的比例却增长缓慢，县级以及县以下的地方财政直接用于农村基本建设投资中生活和生产性基础设施投资更多集中在中心城镇，直接关系到周边农村居民基本生活如教育、医疗、养老等方面的投资则增长缓慢，大多依靠农村自身的积累和集资。这一情况在中西部欠发达地区更为突出。
在农户收入减少的同时，农户预期和现实支出增长趋势却有强化趋势。一是农户的生产性支出呈增长趋势。我国农村农户是消费单位和生产单位合一的社会组织，可以说我国农村农户的生产性功能是消费功能的前提和基础。因此，生产性支出是农户支出的大头。土地承包以来的多年积累，农户耐用大型农机具的投资已经相对稳定，农田基础工程投入相对来说也趋于稳定，但是常规性生产投入如化肥、种子、农药、农用柴油、电力的投入并没有减少，而且随着与农业生产相关的生产资料价格上涨而呈现增长趋势。据农业部有关部门对2003年主要农业生产资料价格变动情况160个农区物价信息网点县的调查分析，目前几种主要化肥价格上升幅度在1.5％到2.5％左右。由于种植业普通品种市场价格长期低迷，迫使农民适应市场供求情况调整种植结构，逐渐向优质经济作物调整，随着种植业向优质品种、绿色食品和无公害化种植调整，其中化肥、农药、农膜以及种子、技术、劳务投入也将出现结构性调整，农民生产性投入将进一步加大，某些投入—产出之间时滞和持续时间比较长，在短时间内只有投入没有产出，或产出难以弥补投入的支出，所以在农业种植业结构调整过程中农户在短时间内将会加重负担。
二是农村教育、养老和医疗费用的不断上涨，非农业生产性支出增长，已经成为农户的主要负担。我国是一个社会保障和社会福利低保国家，同时教育、社会保障和医疗保障资源主要集中于城镇居民，国家财政也主要倾斜于城镇居民。农村居民的医疗、教育、养老主要依靠家庭负担，实行家保家养；尽管我国对教育实行义务教育，但农村地区教育投资不足问题是一个长期难以解决的问题，其中教育的财政投入主要用于人头费，既教学和管理人员的工资和微薄的福利，为了弥补财政投入不足，农村基础和义务教育后的高中教育的投入相当部分还是依靠学校的自主收费。据调查，中西部地区农户对孩子的高中教育投资一年大体在2500元左右，包括孩子的食宿费用和学费、教材课本费用等，因此供养一个高中生三年时间需要7500元，如果加上为考大学增加的一年的复读时间，一个农村孩子高中阶段的教育费用在10000元左右。据有关专家调查，我国目前培养一名大学生需要投入人民币8万元左右。就目前农民人均年收入2000元左右，全家4口人，每年收入在8000元左右，扣除每人每年生活费1000元左右，实际可用资金只有4000元，其中生产性支出储蓄要占到可用资金的50％。所以，如果把这些剩余资金全用在培养子女上学读书上，培养一名大学生需要一户农民20年的积累。
非农业生产性支出中的另一个大头是医疗费用的支出。与我国城市社会保障和医疗保障体制不同，农户承担着个人和家庭养老和医疗保障的全部职能，目前农村基本上实行的是以户为单位的土地保障和家庭养老，国家医疗保障和养老保险制度在短时间内还难以覆盖农村地区，随着农村家庭人口的减少和老龄化趋势，加之，由于医疗药品市场管理混乱，医疗费用呈几何基数增长，农户预期支出将进一步增长，这将迫使农户预留一定的积蓄作为养老保障和医疗保障。据有关调查，医疗费、治疗费、医药费价格上涨幅度近几年已经成为突出问题，一些妇科疾病的治疗费用如生孩子、子宫肌瘤切除以及普通外科手术费用已经由过去的几百元上涨为3000到5000元，除此之外，还有各种住院费用负担。现在农村养老是一个突出问题，现在大多农户为两个孩子，随着农村人口老年化家庭养老负担将呈现增长趋势，为了应付养老和疾病，农户相当一部分收入要作为养老和医疗保障强迫储蓄。尤其值得注意的是，我国农村医疗、义务教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城镇集中，这也造成农村医疗和教育收费标准趋向城镇居民收入标准定位。
三是农村公共品供应的弱化将使农户隐性负担逐步增长。在改革开放前，农村公共产品提供主要是由组织成生产队、生产大队和农村人民公社和县三级供应，由于行政控制和政治强制动员保证了农村公共产品的供给。改革开放以来，在农户家庭承包经营的基础上，以原生产大队为基础建立了统分结合的双层经营机制，以生产大队组织机制为基础保证对农户家庭承包难以完成和组织的公共服务提供。从实践中看，在经济基础比较好的地区，生产大队的公共服务职能在改革以来逐步得到强化，尤其是原先村镇企业发展比较好的生产大队，对农户提供直接生产性服务的公共职能得到进一步强化和扩展，如组织农户与加工企业之间的对接、组织农户集体运输公司，结合农村种植业的调整，组织采购——生产——批发中心等，以降低单个农户进入市场的成本，提高农户在市场上的要价能力。在经济职能强化和扩展的同时，这些村镇组织的社会公共产品服务职能也得到扩展，如组织农村教育、农村养老保障、农村医疗保障以及农村安全等。但在一些欠发达地区，改革前农村集体经济基础薄弱，改革以来村镇企业发展比较欠缺，以大队为单位的集体经济几乎没有积累，某些地区村一级组织缺乏集体经济支撑而造成组织能力低下，集体公共产品几乎完全靠农户集资或摊派，甚至农村大队管理人员人头费也要靠摊派和提留，不仅无力组织农村公共产品的服务，甚至连维持大队的基本管理职能都难以为继。在这种情况下，农村公共产品的服务主要由农户自筹，如公路、水利设施、电力设施、电视通讯广播设施以及教育设施，都需要农户自筹来组织，有些实行分级分摊。有些则因为经费短缺不得不实行分包给农户经营，把本来属于集体提供的公共品转变成收费服务项目和经营性项目。目前，随着改革前农田水利设施进入后期维护使用期，国家专项经费难以到位，这些投入还是主要依靠农户筹集。这种隐性负担也有增长趋势，不过这些隐性负担大多表现为直接的劳务投入或可以以工抵资，由于农村劳动力价格较低，对农户相对来讲负担还不是太明显。随着农户种植业的调整，经济作物和面向市场的作物比例增大，农户对市场供求依靠度加大，但是，在一些欠发达地区，种植业调整后的生产还难以形成规模化的生产—批发中心，农户进入市场的渠道缺乏，而且单个农户进入市场的成本比较高，甚至受到某些中间环节的盘剥，在集体无力组织，也缺乏组织进入市场的人员的情况下，农户之间不得不自发组织起来，通过互助合作方式进入市场，这势必要加大农户的负担。随着农村城镇化发展，在国家财政转移支付不能保证农村公共产品投入的情况下，而且农户由纯农业向多种种植业、养殖业以及加工业兼营趋势的增强，农户的这一部分隐性支出将呈现增长趋势。在农民隐性支出中，还有一个值得注意的现象，既农户收入结构中以实物为主，有些地区农产品收购部门对农户交售实物实行延期付款方式拖欠，或以实物抵偿，而支出则以现期货币为主，甚至有些村提留和统筹也采取货币支付。从中西部地区和纯农生产区来看，农户支出的货币化和现期支付，主要来源是靠出售农副产品，其中以谷类等大宗粮食为主，这使得农户不得不在非常不利的情况下，出售农副产品以变现，这也是造成农民增产不增收，甚至亏本的问题，造成谷贱伤农的问题，同时，粮食生产成本持续上升，而粮食市场价格则持续下降，工农业产品之间存在比较大的剪刀差价格比，这也是农户隐性负担不可忽视的重要因素之一。
二
农民收入增长缓慢、增幅减小而支出持续增长的问题，是一个长期的结构性问题，也是一个体制性的问题，更深层次的问题还是宏观体制和长期实行的城乡隔离的二元发展模式的结构性问题，可以说是一个既苦于城市化的不发展，有苦于城市化发展这样一个发展结构问题。
改革开放以来，农村获得了较大的发展，整体上有了相当大的提高，特别是改革开放的前期，随着农村管理体制的改变，农民在获得经营自主权以后对种植业的高投入，特别是劳动力和管理的高投入，以及种植业结构调整经济作物种植面积的增加和产量的提高，以及国家实行提高农副产品收购价格的政策，提高上缴提留后农民自主销售的收购价格等政策，双重效应使农民收入获得大幅度增长。同时，农民在获得对农业经营自主权以后，也获得了某种程度的外出务工和组织乡镇加工业以及运输服务业等非农产业的有限自由权利，又为农村拓展了新的收入来源，农村收入大幅度增长，特别在一些乡镇企业比较发达的地区，在较短的时间内，乡镇企业的非农收入占到农村集体总收入的半壁江山。在收入增长的推动下。在一些集体经济比较发达和乡镇企业经营状况比较好的地区，农村的各项事业有了较大的发展，农民的生活水平有了较大幅度的提高，农户生活质量和生存条件、特别是住房条件有了一定的改善第二产业和第三产业有了。
在改革前期，在发展小城镇、发展乡镇企业的政策主导下和对农民实行“离土不离乡”的户口迁徙的管理制度约束下，农村中心城镇发展迅速，一些县级中心城镇成为农村城市化的主要支撑点和增长点，在一些发达地区乡镇中心村镇成为了农村城镇化的主要支撑点和增长点，尽管这种政策主导和制度约束限制了生产要素的自由流动，阻隔了乡镇企业向中心城镇的集中、向中心城市的集中，某种程度降低了生产要素的使用效益，但在当时的情况下这对带动农村社会事业的发展起到了良好的推动作用。从现在的情况看，这一政策主导和制度约束，截留了一定资源，为农村中心城镇的发展创造了一定条件，而且通过乡镇企业的发展为中心城镇集聚了人口，提高了中心城镇的城市功能，为一部分农民进城务工经商创造了条件，也使得乡镇企业的利润中有相当部分返归农业，在国家财政投入不足的情况下支撑了农村的进步和农业的发展。毫无疑问，这也是改革初期农民收入大幅度增长，农村社会进步显著的一个必要的条件。
但是，进入90年代中期以后，随着乡镇企业的发展和国家逐步开放中心城市户口、务工限制，乡镇企业的成长已经超出了区域限制，城市国有企业的改革，为农村生产要素向中心城市流动创造了条件，也为农村人口向中心城市集聚提供了条件，欠发达的中西部地区，农村生产要素也逐渐向县级中心城镇集聚，企业务工和经商人口也逐渐向中心城镇集中定居，在这种情况下，乡镇企业和农村个体经济业主的收入中相当部分开始投向和扩大再生产和城市生活设施。特别是随着乡镇企业逐渐向中心城镇和城市的集聚，生产要素向城市的集中，对农村生产要素反而形成了抽取效应。进入90年代中期以后，农村县和乡中心村镇的大规模建设已经成为各地各地政府追求政绩的主要目标，为了建设所谓的花园城镇和提高中心城镇的物质文明程度，各地各级地方政府竟相攀比搞所谓达标活动，在国家财政转移支付有限、专项项目资金限制比较紧的约束下，国家又三令五申禁止集资和向农民摊派，所以更多依靠向一些乡镇企业和地方国营企业摊派筹措资金，这也在客观上造成乡镇企业资源资金向中心城镇集聚。不过，随着国家放开进入城市的制度限制，生产要素和人力资源向中心城市和中心城镇的集聚是一个客观过程，因为中心城市便利的基础设施、相对集中的信息资源和人力资源以及吸引人才的便利条件等软的和硬的投资环境，可以大大节约企业生产成本，特别是前期基础设施的投资成本、运输成本和以及区位优势形成的间接人力资源成本。而且，随着乡镇企业进入中心城镇和中心城市，它也必然逐渐失去乡镇企业的原来特征和功能，逐渐成为一个独立的经营实体和市场竞争的主体，它也必须以扩大再生产、提高自身技术水平和竞争能力为基本目标，不可能再以传统扶持农业和农村发展的加工企业进行运作。
与此同时，随着乡镇企业向中心城镇和城市的集聚，进城务工经商的农民逐渐定居中心城镇或城市变为城镇居民，其务工经商的收入更多用于家庭生活水平的提高、子女的教育等，对农业和农村的返哺比例逐渐降低。而且随着农村生产要素向中心城镇和城市的集中，农村中比较善于经营的农民也开始脱离农业进入城市务工或经商，农村经营人才流失严重，留在农村的劳动力大多为老弱病残人口和经营能力比较差的劳动力，这种随着生产要素向城市积聚而形成的人力资源向城镇的集聚，也在一定程度上形成了对农村智力资源和资金资源的抽取效应。
实际上，我国农村乡镇企业在改革开放初期主要分散在农村地区、而且主要以农业加工业和与日常生活相关的轻工业为主，并主要吸收农村劳动力，进入乡镇企业的农村劳动力形成离土不离乡的选择模式，更多是我国传统的行政控制管理体制和城乡二元隔离的制度约束的结果。因为在改革开放初期，农村承包制的推行和公社政社合一管理体制的解体，不仅给予了农民一定的农业经营的自主权，更为重要的是给予了农民一定的迁移自由和选择经营的自主权，但与此同时城市户口制度的限制和国有企业管理体制改革还没有推行，以及相关的物资管理体制改革的滞后，使得农村生产要素难以与城市生产要素、技术设备、人力资本相结合，种种限制也使农民难以进城发展。而工农产品之间的巨大剪刀差的经济效应和农村尖锐的人地矛盾，使得农民不得不在城乡结合部或农村地区开办乡镇企业，分散的农民也只能进城选择投资成本小、城市人不愿经营的服务业或与农副产品相关的长途运输业、零售批发业。当然其中也有地方政府的积极鼓励和参与支持，毕竟乡镇企业的发展可以增加地方政府特别是乡镇一级地方财政和地方资源，可以减少地方干部在兴办地方公共事业时对农民的依赖，减缓由此引发的与农民之间的矛盾，而且，乡镇企业可以吸引人才和资金，便于出政绩等各方面的便利条件。但是随着城市管理体制改革的推行，生产要素可以在城乡之间自由流动，为乡镇企业进城和农民进程创造了条件。随着乡镇企业进城发展和农民进城务工经商制度约束的取消，对农村资源形成大规模抽取在一定时期，是城市化发展的必然结果，这也是许多国家在工业化和城市化过程中都曾经经历过的一个必然的客观过程。
进入20世纪90年代中期以后，国家对农业的保护性政策的力度尽管比以前要强，但更多是一种政策性优惠，即使对农产品实行价格保护，但其提高价格的空间已经不象20世纪80年代那样有较大的空间，而且价格保护政策也不象改革初期具有比较大的激励作用，即使有一定的激励作用，但也因农田单位面积产出的限制，很难在短时间内见效。进入90年代以后，农民在农业种植业方面的收入增长，更多依靠种植业的结构调整和技术、物资、劳力的高投入。
造成农村发展滞后、农民收入增长缓慢的另一个结构性问题是我国日益尖锐的人地矛盾。我国是一个人多地少的国家，近年来，随着人口的增长和城市化发展对可耕地的占用，人均可耕地面积进一步减少。据温铁军先生研究，到20世纪90年代中期，我国人均耕地面积不足1.2亩，仅是1952年的42％。劳均耕地面积为0.29公顷，这一面积仅为法国的1.7％，耕地资源极其匮乏的日本劳均耕地面积也是中国的3—4倍。（注：参见温铁军著，《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版第31—33页。）据有关专家研究，我国已有1/3的省人均耕地面积小于1亩，有1/3的县人均耕地面积小于0.8亩，已经低于联合国测算的最低生存保障水平。90年代末期农户平均耕地规模约为6—7亩，而且随着人口增长，这一规模还在不断减少。据国家土地局调查汇总，在1990—1994年间，平均每年减少耕地面积940万亩，其中人为减少约为400万亩，我国可开发利用的后备耕地资源约为10.6亿亩，其中可开发成耕地的仅为1.94亿亩，据联合国人口基金的研究表明，中国人口到2030年达到高峰时为18亿，国内有关专家认为，最乐观的估计是到2050年人口达到15—16亿时才能停止增长。如果按照现有的城市化速度，即使城市化水平达到50％，也仍会有8—9亿人口生活在农村。有学者认为，在每年新增人口达到1200万的情况下，即使保持8％的增长速度，每年从农村转移出约800万人进城就业生活，未来40年中国农村劳动力的基数仍将始终保持在4亿以上，而实际上只需要1.2亿劳动力。技术进步对劳动力的替代并不一定降低成本、增加土地的产出。（注：参见李昌平，《慎言农村土地私有化》，载《读书》2003年第6期。）在土地与人口、劳动力比例如此尖锐情况下，土地的蛋糕只能越做越小。人地矛盾的尖锐程度还难以彻底扭转。因此，即使把农村现有人口转移出去一半，人均和劳均土地面积还难以形成家庭农场式的规模化经营。而且，据有关专家学者调查分析，目前种地500亩的家庭农场与种地5亩的农户单位面积产出要低15％。目前在我国土地高度细分化的家庭经营模式基础上，农户劳动力价格非常低，而且好多投入是以家庭劳动的方式投入的，几乎可以忽略不计，因此，劳动力投入成本占产出品成本的比例非常低。农村农户土地面积有限的情况下，大规模的技术、资金和物资投入很难形成规模效应，即使形成规模效应的也难以形成更高的增长点。
三
为解决农民的增收问题，学者和政策制定有关部门已经提出了许多方案。其中有些学者主张对土地私有化以确立农民对土地使用的稳定条件，同时以便通过农民之间的土地交易实现土地的相对集中，形成规模化的家庭农场。同时开放城市户口，使农民能够进入城市、融入城市社区，真正使离乡的农民离开土地，变成为城市市民。总的来看，在目前情况下，把土地集中到具有土地经营能力的农户手中，形成产业化、农场化的规模经营，存在制度上和经济上的限制，因为农村土地对农民来说，并不仅仅是生产资料，还有更为重要的承担着社会保障的功能和社会稳定的功能，还是保证农村基本温饱和收入基本均衡的制度安排。
通过城市化把农民向城市转移，也存在经济上的合理性和城市能否容纳的问题。从目前来看，按照农户土地经营能力和农业设施投入水平，农村剩余劳动力要达到3亿多人，按照现在城市化发展速度和产业结构调整情况，大体到2010年才能转移出一半的人，也就是1.5亿左右的劳动力，按照目前生育率来看，每年新增人口约1200万人。我国的同期城市化发展速度年增长率在2.6％左右，在10年内要把1.5亿劳动力转移到城市非农产业，而这1亿多的劳动力还要带动近3亿的人口进入城市。所以，从短时间来看，要把如此大的农村剩余劳动力转移到非农产业，进入城市是一个相当困难的事情。
目前从农村县乡两级财政情况来看，我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71％。在这样一个财政水平和财政支出结构中，基本上是一个维持吃饭的财政收支结构。
因此，在县乡两级政府财政面临普遍紧预算压力的情况下，如何推动农村的发展，提高农民的收入必须从两头考虑，一个是从精简县乡财政支出，减轻农民负担着手，一是从国家财政转移支付、加大国家财政对农村公共建设和公共支出的转移支出解决问题。从目前来看，从改革开放以来，我国多次精简县乡两级机构，每精简一次就膨胀一次，在政府行政管理体制没有改革前，特别是政府职能没有得到彻底转变以前、试图精简县乡两级行政机构，只能造成管理空档，而在中西部欠发达地区，如何安置从行政事业单位转移出来的干部人员是一个相当大的难题。而且随着我国城市化速度的加快，各个地方为了推动城市化进程，也是为了提高所谓的城市化指标，极力推动县级和乡级的升格，据民政部最新公布的民政事业统计公布，10多年来建制镇的数量增加，截止2001年底，我国乡镇总数为39715个，其中建制镇20374个，乡19341个，乡镇数量之比首次出现建制数超过乡数。这种情况下，要把人员精简下来是有相当困难的。
现在可供选择的措施有以下几个方面：一是取消农业税和农业特产税，2001年我国农牧业税约为286亿，耕地占用税、农业特产税和契约税大体为196亿，农业各税合计为482亿元，农业税占当年中央财政收入的6％，2002年中央政府对地方转移支付的总额为7332亿元。有专家学者认为，如果中央政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付才6—7％，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契约税，中央政府要增加的转移支付也只有2—3％之间，在中央财政上是可以承受得起的。（注：参见林毅夫，《有关当前农村政策的几点意见》，《农业经济问题》2003第6期。）有专家认为，为征收农业特产税地方税务管理部门增加了许多人员，而且征收农业特产税也不利于劳动力密集型农产品及其相关加工业的发展，不利于我国加入世界贸易组织以后我国农村经济产业结构调整。
二是可以考虑由中央财政统一负担农村中、小学教师工资。这几年由于国家一再强调对农村中小学教师工资实行专项拨付、专项支出，对教师纳入干部编制管理，从我们调查中发现，大体每个县中小学教师人数加起来三四千名，基本上占到地方干部总人数的70％左右，在中西部欠发达地区地方财政收入比较少的地方，仅支付中、小学基本工资一项就占到整个财政供养人员工资总额的70％以上，甚至达到80％的比例，尽管这几年中央一再要求地方财政保证中小学教师的基本工资按月支付，但是许多地方还存在拖欠和不足额发放的问题。从国家对教育的投入来看，2000年我国预算内教育经费为2086亿元，占GDP比重仅为2.3％，改革开放20多年累计平均为2％，相当于1991年的水平，国际120个国家的教育经费占GDP比例平均为5％。美国人均公共支出的教育经费为1430美元，而我国仅为20美元不到，只相当于美国的1.4％，教育经费的严重短缺不仅影响到教育事业的发展和教育质量的提高，还导致了学校乱收费，地方政府和学校行政主管部门的行政性摊派，这给农村中低收入家庭带来了相当大的压力，在中西部欠发达地区一般农户都有两个孩子，使得中西部地区特别是农村地区农户不得不把一部分可支配收入变成了子女教育预期支出的强迫储蓄，使得中低收入家庭负担加重。据有关统计数据，我国目前小学教师人数总共有579.8人，按照我国有2/3人口在农村的比重来估算，大体有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，年工资总额为232亿元；初中教师为334.8万人，按照农村人口2/3比重计算，农村中学教师总共有223万人，按照每人每月工资800元计算，年工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果由中央财政支付，占2001年中央财政收入的5.2％。由于中西部国家级贫困县已经有相当部分中小学教师工资已经由国家财政专项经费拨付，所以实际执行可能要少于这一数字。在中央财政负担中小学工资以后，可以考虑对地方教育公共设施的投入实行地方与中央比例负担的政策措施，以促进地方加大对地方教育设施的投入。
三是加大农村产业结构调整的技术投入，为农民向非农产业和商品化程度高的密集型农业转移提供技术和财政支持。我国农村目前面临着产业结构、产品结构和种植业内部结构的三重调整，一方面是由单一的农业种植业向种、养、加工业一体化的结构调整，另一方面则是种植业、养殖业内部的产品结构的调整，再则是种植业内部由粮食种植为主的结构向粮食—经济作物并重以及粮食—饲料—经济作物三元结构调整，这一调整过程都需要技术的支持，以及与技术支持相联系的人力、财力的支持。从我们目前掌握的情况来看，1988—2000年，全国农业综合开发总投资1237.66亿元，其中，中央财政资金和地方财政配套资金占54％，集体和农民自筹占26％，银行贷款和其他资金占20％。从执行情况看，农业综合开发投资更多用于农业基础设施的投入，如水利设施、土地改造以及机耕道路建设等的投入，而农业技术推广、新产品培育、人力技术培养等“软”性方面的投入相对较低。从目前来看，农业综合开发要形成“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投资机制，其中国家引导作用要与加大投资力度结合起来，才能发挥国家的引导作用，同时要加强对地方政府配套投入的督促，防止形成把国家引导和投入作为“钓鱼项目”，不断向中央财政要资金，而不能有效发挥中央投入的引导作用。从加入WTO以后，中国农业面临国际的竞争压力增大，而且我国农业政策也要逐渐从价格补贴和政策优惠转向加大技术投入的绿箱政策上来，这也是提高农民收入的可行措施。从一些发达省份来看，农民收入比较稳定、农业产业结构调整比较顺利，农民增收比较明显都是靠历年不断增大的技术投入作支撑。从目前来看，要改变中央政府农业开发投资机制，最好形成中央投资与农业科研机构科研项目结合起来，促使专门研究部门的科研项目与农村开发结合，同时，促使地方政府配套资金投向农业技术开发上来，这样防止地方政府挤占农业开发项目资金，防止地方政府配套资金不到位。人力资源培养和开发要作为下一步农业开发的重点投入方向。
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