中国农村基本经营制度试验研究，本文主要内容关键词为：中国农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本假设
本文是以“中国农村改革试验区基层经济组织与基本经营制度八年试验研究报告”为基础写成。本文的基本假设是：包括中国在内的东方后发国家在现代化进程中，利用传统组织资源和制度资源保护农业，避免走西方国家农业先衰落再由工业“反哺”的老路，已经被认为是重要的发展经验。长期坚持市场取向的农村改革试验区的实证过程也说明，利用传统资源，在明晰产权的基础上重建双层经营条件下的农村基本经营制度，解决联产承包责任制推行十几年以来日趋复杂的财产关系问题，进而在市场经济的挑战面前，以组织、制度创新保障农业作为国民经济基础产业的地位，乃是目前切实可行的制度选择。
上述假设可通过对如下论点的阐述来加以验证：
1.市场取向的国家现代化进程中，农业和农村资源在价值规律作用下往往加快流向非农产业，尤其是资金、土地等稀缺要素流出量更大，这不仅可能、而且正在导致农业衰落。受城乡二元结构制约，“农业人口严重过剩，人地关系高度紧张”不仅是与小农经济长期依存的基本国情，也是农业和农村发展的主要障碍；2.6亿小农从事的农业， 既不能依靠财政补贴，也不能期待工业反哺。对于大多数传统农区而言，通过必要的组织和制度建设强化社区保护，也许有可能使分散、弱小、低效的农户经济减少被剥夺的程度，规避小农破产和社会动荡。
2.大包干以来15年的经济发展历程中，农村的户、村两级兼业化和产业结构多元化，已经使农村财产关系发生深刻变化。在农村最主要资产——土地的占有关系上，客观形成的户、村两级产权构造，与之相应的“村社企合一”的组织结构，及其内部较高比例积累与均衡分配等制度的“中国特色”正日益明显。相对而言，理论界关注的“完全排他性产权”和“独立经济主体”，以及与之对应的市场交换关系和现代企业制度等，至少是在现阶段显得并不完全适用于中国农村社区经济现实。
3.户营经济和村社经济在传统血缘、地缘环境这种文化氛围之中可以有效地节约管理费用，这已为农村改革试验区的实验所证明。其中起作用的是东方农业社会特有的合作经济的内在运行机制：农村合作组织在其内部各业之间，可以通过组织内部的非市场制度安排来实现资源优化配置和收益适当整合；对内形成平均利润率；从而使社区做为一种整体面向外部市场，以较低成本产生综合效益。
二、试验背景
中国的农业文明，一向是以氏族村社制度之下的小农经济为基础的。而在五十年代后期从高级社向人民公社跃进的农业集体化运动提出的“一大二公、政社合一”，则是以其“大”来打破氏族村社制度的血缘、地缘关系制约；以其“公”来打破小农经济的财产关系。但是，小农村社的消极反抗所造成1959—1961年连续三年的粮食减产〔1〕， 还是迫使这种高度集体化退回到“队为基础”的亦即氏族村社为基础和“三自一包”亦即部分的小农经济。因此，完全公有制经济在农村（1958—1962）实际上只实行了不到五年，相对于漫长的小农村社制的农业文明史而言，只是短暂的一瞬。
中国历史上任何一次“均田免赋”式的制度变革，都会使农业生产在相当长的一段时期内稳定发展。八十年代初推行家庭联产承包，恢复小农分户经营以来，以粮食为代表的农产品产量不断增长，粮食产量连续跨越7000亿斤和8000亿斤台阶的事实，所反映的也是这样一种历史的必然。目前的矛盾在于土地按人口均分形成的、细小分散的小农村社经济，面对的是从计划经济向市场经济演变中的不规范的制度环境；而且其中占主导地位的，又是一种集中庞大的、以国家所有为名的部门垄断资本〔2〕。
八十年代上半期家庭承包制在全国推行，使农民在户营经济范围内初步成为拥有生产、交换、分配、消费等经济权利的基本核算单位；小农经济基础地位的确立，引起一系列农村基层组织和基本经营制度的变化。
1.农村组织体系的变化
在推行家庭承包制过程中，公社一级实行“撤社建乡”，大队一级则“政社分设”。北方旱作农区普遍在原来的生产大队建立了基层自治组织——村民委员会，原来的生产队则变为村委会下属的村民小组或自然村。南方水田农区大多改原来的公社为区公所，改大队为乡，将村委会下设到原来生产队所在的自然村。也有交通不便的地方改公社为乡，大队为村公所，村委会下设到自然村。
由于大多数归原生产队所有的土地和农机具已基本分包到户，因此生产队的财产基础不复存在，尤其是一些落后农区，普遍不再具有经济功能。而原生产大队这一级，则由于改制为行政村（或乡、管理区）之后，同时保留原来党的组织体系，仍然承担着较强的行政和政治功能，并且继之有了法定的征收“三提五统”——即为村提取公积金、公益金和行政管理等三项提留费用，为乡镇政府和上级部门代收教育、卫生、民兵训练、民政（五保户福利）、社会治安等五项统筹——的权利；在《村民委员会自治法》于1988年颁布之后，其做为村组级自治组织也有权对社区范围内集体所有的土地等资产进行发包，因此仍有较明确的财产占有、处置和收益权力，及以此为基础的经济功能和管理职能。
全国性的改革“政社合一”的人民公社组织体制的工作，到1985年春基本结束。建乡前全国共有5.6万个公社〔3〕。此后各地根据实际进行的调整变动至今仍在继续，如广东1987年又撤区建镇，撤乡建管理区；安徽1992年撤区并乡，1994年又出现合并行政村的现象。
2.土地制度的变革
土地约占农村财产总额的85%。土地制度是农村一切经济制度的基础。人民公社时期的土地制度实际上是高度集中统一的国家所有。国家通过民兵建制的公社组织来全额控制农村生产力诸要素，全环节控制农民的生产、交换、分配、消费；也正是在这样严密的组织载体之上，“统购统销”这种以工农产品“剪刀差”方式从农业提取国家工业资本原始积累的流通体制才得以运行。
“联产承包责任制”的政策与农民实际上搞的“大包干”之间存在着本质差别。前者并不涉及对土地产权的重新界定，而后者则强调对土地产权中除所有权之外的经营、使用、收益权在“包干”之下的实际占有。因此，农村改革从一开始就是农民自发地对国家集中占有农村土地这种土地制度的变革。由于人地关系高度紧张，土地所承担的生存（社会保障）功能重于生产功能。因此，农民重新界定土地产权所依据的仍是古老的“均平”理念，即绝大多数地方按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有农地按肥力划等平分。
平均承包土地一方面极大地刺激了农民的生产积极性，但另一方面，也使广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、甚至十几块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此造成土地无限细分，小农经济的规模日渐细小。最为极端的例子见之于贵州湄潭试验区：该县新石乡陈家坡村一农户6口人，责任地分得88块。尤为理论界重视的是， 土地按公平原则、而不按效率原则的均分制，正是小农村社经济进入市场经济的主要障碍。
其中例外的是大城市郊区、东部沿海发达地区和中西部个别条件特殊的农村，由于集体经济中社队工业产生的利润，在八十年代初工农产品价格“剪刀差”的作用下，社队工业既能吸纳部分剩余劳力又能对社员进行分配，因此其土地并未按人均分，而是由专业队组承包。这客观上维持了集体所有条件下的适度规模经营。 这种类型生产队或村， 到1984年还不足2000个，仅占全国570万个生产队的0.04%〔4〕。
3.财产关系的重构
农村改革之初的实质性变化是对“队为基础”的人民公社集体财产做了一次“静悄悄的社会化再分配”。 据抽样调查数据推算〔5〕，1978年全国人民公社三级核算单位共拥有集体财产总额14335亿元， 其中地产12665亿元（按当时14.5亿亩土地计，每亩仅值873.45元）、 固定资产1614亿元（其中社队企业固定资产230亿元）、 集体存款和若干公共存粮折款55.67亿元。到1984年底， 大多数传统农区的集体土地已承包给农户；集体所有的牲畜、农机具大都折价处理或分包到户；社队企业固定资产大部分以承包形式交给企业集体或厂长经营，也有的折价作股、转卖给生产队或农民。其中有些不宜按人均分的资产，如砖瓦窑、磨坊、果园等，事实上由乡村干部以集体名义发包，让有技术的或与干部有某种关系的农民承包。
值得注意的是，农民在改革中占有的只是大队以下两级财产，公社一级所拥有的集体财产，却随着“撤社建乡”悄悄地转化为由乡镇政府或上级政府下设部门占有。这部分资产主要表现为社办“五小工业”的固定资产和供销、金融、农机、农技等单位所占用的房地产和固定资产。八十年代中期以后迅速发展的乡镇企业和后来一再被强调的农业社会化服务体系，其启动资本皆源于此。 尽管这部分资产现在已经增值到1万亿左右，也仍应看作是公社化时期提取的农民劳动剩余价值形成的资本增值，其终极所有权本应归农民所有。但目前除维持集体所有的名义之外，其真实产权为乡镇一级政府及有关部门占有。
不过，乡镇政府往往在这部分资产的收益分配上适当安排“以工补农、建农”，这部分开支虽然在不断减少，但这也算是承认农民集体所有的表现（见下表）。
乡村二级乡镇企业固定资产原值和用于以工补农建农资金
项目/年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
企业固定资产
原值(亿元)
229.6 280.2 326.3 375.4 429.3 475.7 575.0
乡村二级企业用于
以工补农建农资金
26.3 27.0 22.7 16.5 14.3 13.6
6.6
量(亿元)
资料来源：农业部计划司编《中国农村经济统计大全》（1949 —1986），农业出版社。
4.小农村社经济的兼业化
大包干之初，农民的经济行为以满足温饱为目标，不计代价地以劳动替代资本投入，造成粮棉连续3年大幅度增产。 此时由于种植业和养殖业价格周期不同步——“粮价高，猪价低；猪价高，粮价低”——种养两业的价格波动正好相差一个生产周期〔6〕；因此就在1984 年粮食跨上8000亿斤台阶，出现了暂时的需求抑制，导致第一次粮价波动之后，小农经济的天然合理选择是以种养兼业来抗衡价格波动。于是，当农民在最初的温饱之后开始以追求货币收入为目标时，“兼业化”就成为农民的普遍选择；随之又在社区环境中放大为村社行为。传统的以农业为主的小农村社经济逐渐演变为“农林牧副渔工商建运服”十业并举。
八十年代中期以来，在农村经济逐步发展成为产业门类齐全、分工细致、交换频繁的多元经济的同时，也产生了一大批具有相对财产主体地位的兼业农户和各种形式的联合体。其中以土地为主要生产资料的兼业农户，如：从事果品、蔬菜、畜牧和需要取土的砖瓦业的农户，一般都与村签定利润分成的承包租赁合同；那些不以土地为主要生产资料的农户，如：从事运输、加工、购销等行业的农户，也往往以村集体经济为名，以某种形式的契约关系和上缴一定比例的管理费来“赎买合法化”。值得注意的是，无论哪种形式，农户都不放弃大包干时作为社会保障基础、按人平均分配到手的土地，留做兼业化经营的保险后路。这在一定程度上障碍着生产要素的跨社区流动。
5.双层经营体制下的“产权两级构造”〔7〕
对农民土地权益的重新分配，既是四十年代末新中国的政权之本，又是七十年代末拔乱反正的政策之本。当集体土地在大多数传统农区被农民凭借社区成员的身份“按人均分”到户之后，村级集体即不再拥有“排他性”的土地产权。这种产权特征不仅在政策语言上已经用“两权（所有权与经营权）分离，双层（集体和农户）经营”来恰当表述；而且在实践中，也是村户两级共同进行某些经营、共享社区资产收益的基础。本文暂且沿用1992年农村改革试验区办公室在总结山东平度经验时提出的看法，认为小农村社经济在农村大包干之后，客观上发展成为内部非排他的村、户两级产权构造；并进一步认为这种产权两级构造已成为农村实行“统分结合，双层经营”体制的基础和重建社区性合作经济组织的依据。
事实上，农户、集体企业和村级组织因为在财产关系上的互相不能完全独立，至今不能发育成完全独立的经济主体。农户可以在“分”的层次上实现自主经营、独立核算，在调整产业结构、扩大再生产中强化自有资产积累功能。村级组织在“统”的层次上提取农民劳动积累，组织农民进行农田水利建设，向农民提供农业生产中某些经营环节上的服务，以扩大小农经济的外部规模。不过随着经济的发展，村级组织在大多数地区渐渐退出了耕地上的经营活动，尤其是那些拥有一定经济势力的村集体，其经营活动的重点已越来越向非农产业转移，逐渐形成普遍的“村、社、企合一”现象。
三、问题与试验研究
包产到户以后，“公社化”时期留下的以集体为名义所有者的资产出现了一系列问题：一是在对原来集体财产的处理过程中，不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据农业部估算，全国下放到户的财产约贬值40%，而且有相当部分折价款和欠款没有收回。据1987年清财后农业部经管总站对全国26个省、市、区的不完全统计，有30万村社干部贪污、盗窃集体财产近20亿元。二是在撤社建乡和转换农村集体企业经营机制的过程中，存在着比城市国有资产流失更为严重的问题，部分集体资产被侵占、征调，出现了混淆集体资产所有权的现象。三是难以克服掠夺式经营的短期行为。
为了解决这些问题，各地农村以土地仍维持名义公有为基础，相继在村及以下挂牌成立了地域性合作经济组织，称为农业合作社、经济社，或是群众选定的其他名称；北方多设在行政村，南方多设在自然村。这些合作组织很少与党支部、村民委员会分设，大部分是一套班子两块或三块牌子。对于农民而言这种变化并无实际意义，他们还是把村称为大队。问题的根源仍在于农村产权关系模糊。只有在建立各级合作经济组织时抓好清产核资，才能落实村社共有资产的积累和管理制度。
自从1987年中央5号文件决定创立农村改革试验区以来， 我们已经进行了8年的组织创新和制度创新试验。 农村基层经济组织建设试验区的经验是：
1.理清财产关系，完善财产制度
产权不清晰的组织是缺乏生命力的，这不仅已被人民公社最终解体的教训所证明，也是现在一些地方搞合作组织建设有名无实的根本原因。试验区从最难办的清财收欠、以欠转贷抓起，明确集体与农户各方的权益，健全承包与收费的契约关系。大多数新建的社区合作社按行政村而并不按原生产队组建。这就要求以某种新的制度形式来确认各个经济水平有差异的原生产队做为一级核算单位，其财产权益的多寡不同。
河北玉田试验区以行政村为单位重新组建合作社，在接收原生产队（自然村）的集体资产时，一般是先进行评估，然后确定“低线找齐，超出作股”的标准，承认原各生产队超过最低水平的财产仍归该队社员所有，并合理作股、公平转入新社。这个做法虽然意味着通过财产评估客观上确认了村、户两级产权结构的形成，而且为新建立的合作组织的运转提供了必备的启动资金，但是这项工作只算是“完成了一半的改革”。因为如果只是将“超出”部分作股到社员名下，不对“低线”以下的财产继续作股量化到社员，那么这部分财产仍有被变相剥夺的可能。
南海试验区的土地在城市化进程中的级差收益分配矛盾尖锐，农村基层干部群众自发地把社区范围内的资产，包括土地、企业、货币等全额作成股份，试行行政村（现名为管理区）、自然村两级配股，根据农民的年龄、贡献量化到人。这种内部“股权”目前只是农民享有社区资产收益分配的依据，并不能继承、转让、兑现。从1995年起，南海开始试验“虚股折实”，以利要素跨社区流动。这种社区股份合作制目前是在财产关系上较为彻底的改革。
本文认为一方面应肯定这种新的社区股份合作组织对传统集体经济模式的改造意义；另一方面也应注意，今后社区合作组织的发展，在认识上和操作中要防止两个误区：一个误区是将合作经济等同于集体经济，忽视了二者在对待个人资产权益上有本质区别。另一个误区是将股份合作经济引向私有制，尤其是发达地区新近出现的那种只对企业家优惠售股而没有给工人（或社区成员）配股的股份合作企业，如果对资产所有者过份地强调获得资本收益的权利，将背离合作原则，造成资本和劳动的尖锐对立。尤其是在外来劳动力提供剩余价值较多，且又允许股权继承、转让的情况下，会出现食利者阶层。解决的办法：一是要在兑现股权时做“累进制扣除（按扣交个人所得税的累进税率）”；二是要限制红息率和当年的红息分配量，采取红息转股的办法，促使股东追求长远利益；三是另设职工股，或把集体股量化到全体社区成员。
2.建立社会化服务体系
包产到户后，在农业生产的各个环节上出现了许多“一家一户办不了、办不好，或办起来不合算”的事。农田水利设施老化、失修，确也严重影响了农业生产的发展。对此，有关部门于八十年代末期提出了建立社会化服务体系的政策。由于落实这项政策既无配套资金，又需在土地、劳力等要素结构上做出调整，因此，我们只能主要依托社区性的合作组织，动员、利用分散的社区资源，扩大小农经济的外部规模，在适合组织进入、能够产生规模效益的生产经营环节上进行统一经营。即对外参与市场竞争，对内通过合理配置资源和合作服务，降低生产成本、提高农业主产品的商品率；发展二、三产业，并通过社区组织的协调，相对形成内部产业间的收益均衡，以提高农业的比较收益。
从事农村基层经济组织与基本经营制度改革试验的县市，分属北方传统农区和南方工业化地区，农业劳动人口所占比例差异很大，平度、玉田均占80%以上，南海则仅为10%左右。无论条件好坏，中央和地方财政都不可能补贴农业。农业生产除了政府“口号保护”之外并无额外投入。试验过程毫无例外地证明：必要的组织投入和制度投入能够有效地稳定农业生产，保护农民利益。相对而言，那些没有认真抓好基层经济组织和经营制度建设的试验区，农业衰落、农民负担加重、农村社会治安混乱等问题不断出现。如果不抓制度创新，听任农村基层一片“制度空白”，那么就农业谈农业是没有任何意义的。
3.社区合作的组织成本和管理费用
农村社区经济已经从单一种植业，发展为产业门类齐全的兼业化经营，尽管不同区域兼业程度不同。试验表明，只要不是单一种植业，社区经济领域拓宽之后的管理难度和要素整合的复杂程度显然都会增大组织费用。而且，在没有建立合作经济组织和制度的地方，无论主观愿望如何，事实上任何自上而下的“任务”、甚或政策落实工作，倘若不配之以财政经费，对农村基层而言都意味着“加重农民负担”。
社区合作和以社区为基础的专业合作组织作为一级经济主体，利用传统的社区血缘、地缘关系，生成两种中国式社会主义合作经济特有的内部机制：一是社区组织在制度选择上可以将外部市场关系内部化，使社区内不同产业之间资源和收益的整合、配置“天然合理”。其做为村社自治体，有权对域内各种资源进行综合经营，并截留二、三产业的超额利润，用于以工补农建农；而且以社区综合收益对成员的再分配，形成内部各产业之间的平均利润率。二是在社区范围内，可以通过村社企合一，干部交叉兼职，一套人马几块牌子的安排，有效地节约管理费用和监督费用。
农村社区组织对农业的自我保护，所依赖的就是这两种内部运行机制，它可以有效地保证包括资金在内的稀缺要素不至于完全被价值规律驱动流出农村；既能稳定低效益的农业、特别是粮食生产，又能保护农民利益。这也是社区合作组织在农村经济商品化进程中仍有必要存在、发展的内在条件。据农业部经营总站统计，到1993年底全国农村共建立社区合作组织207万个，其中乡级有2.5万个左右，占乡镇总数的53.5%，村级有66.5万个，占村总数的73%，村以下的合作组织有138万个。 倘若能在如此大的组织基础上，植入试验区的制度经验，形成合理的组织运行机制，则可谓善莫大焉！
4.合作组织内部的委托代理关系
试验区在社区合作和与社区整合的专业合作组织的建设过程中，尽管一再强调“政企分开”或“村社分帐”，农村基层就是落实不了。而且村一级合作组织叫什么名称、挂什么牌子，是否注册登记也显得并不重要。在目前官本位体制影响下，社区合作组织基本是一种政经合一的基层单位，其领导者承担着双重责任，一是要保障社员权益，二是要对上级政府负责。这形成了矛盾的委托代理关系，亦即有两个利益不同的委托人：农民和政府。当二者利益相悖时，社区领导应代表哪种委托人行事呢？在这个问题上有两种看法：
一种认为，农民与社区合作组织之间，在产权两级构造的制度环境中表现为一种委托代理上的“轮回”。即农民做为社区共有财产的终极所有者（股东）是第一委托人，合作社则是接受农民财产委托的第一代理人；再由合作社作为社区共有财产的名义所有者向农民发包土地等生产资料，使合作社转而成为委托人，农民则演变为代理人。只要经过对社区资产全额作股、量化到人，真正做到产权关系清晰，社区合作组织无论是做为委托人，还是做为代理人，都会以保护农民的利益为重。
另一种意见认为，人民公社解体后，村社领导行政职能强化，多数试验区都是合作组织与党支部、村委会领导交叉任职。在乡镇一级，合作组织与乡镇政府、党委多数也是交叉任职的。这使得合作组织领导做为上级政府在基层的代理人，在某些与农民利益冲突的问题上不能保证同时做为农民代理人而对社区利益负责。只有在改革现行“官本位”科层体制的同时，加强社员民主监督和合作意识的宣传，并在注意社区合作组织领导成员经济利益的基础上，建立对领导成员硬的约束机制，才能完善真正贯彻合作原则的基层经济组织。
本文对这两种看法的认识是：前者必须以产权关系清晰的社区自治为前提才能成立。后者所强调的原则是合理的，应在实践中推行与税费制度改革相结合的粮食购销体制改革，使乡、村行政管理的事权与财权统一，并通过实行村公所制来体现政企分开等。不过，这些都是现行体制下较难解决的问题。
综上所述，无论在旧的计划经济体制下，还是面对新的市场竞争体制，分散、弱小的农村户营经济都必然被集中，必然庞大的城市垄断资本所剥夺。正因为如此，农村经济的组织创新对中国提出的“社会主义市场经济”新体制，才具有宏观高度和历史意义。应该更清醒地认识到：农村合作经济、尤其是社区合作组织和制度的建设，不仅必然要涉及对旧体制的改革，而且难免要求在向市场体制转化之中对现有利益结构的调整。本文还认为，保护农业、促进农村发展的宏观决策导向，应有针对性地指向制约小农经济向规模经济发展的最根本的国情矛盾——“人地关系高度紧张”。只有宏观政策有利于以发展劳动密集型产业促进城市化进程，解决农村人口过剩的问题，中国农业才能从根本上避免衰败，小农户才能不至破产，国家才能保持稳定。而当前有关农村社区自我保护、自主发展的种种“非市场安排”，才能成为特殊的、阶段性的制度选择。
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