政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则再检讨①——兼从年度报告看政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形，本文主要内容关键词为：目的论文,指导原则论文,理念论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2009)06-0010-10
推进政府信息公开，增加行政管理透明度，是新时期中国内地深入推行政治体制改革和行政改革的一个重点、难点与切入口，是建设法治国家、法治政府和服务型政府的必由之路。《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《公开条例》)作为行政法治发展进程中的一个里程碑，到2009年5月1日已施行一年。实践证明，《公开条例》作为政府信息公开法律规范体系的龙头性法律文件，其颁行有助于增加行政透明度，推进法治政府和服务型政府建设，对政府管理创新会产生重大而深远的影响，具有重大的民主法治发展意义：一是使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。行政公开以前单靠行政权力和政策推动，法律基础不强，一些应该公开的政府信息没有公开，造成政府和民众的信息不对称。二是为公民的知情权提供了法律保障。过去公民完全处于被动的地位，如果政府不公开有关信息，公民也无能为力，现在《公开条例》为保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律依据。三是为构建阳光政府提供了重要基础。这有助于增加行政过程的透明度，克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象，对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉具有多方面作用。本文谨从四个方面对此略加探讨。
一、关于政府信息公开法的基本理念
(一)政府信息公开法的重要概念
传统行政强调保密，具有行政神秘主义的品格；现代行政强调公开，不断进行着增加透明度的行政民主化转型。要顺利实现这一转型发展，首先需要树立新的理念，明确如下重要概念：
行政公开。这是指行政主体将行政过程和相关要素(除法定情形外)向行政相对人及社会公开，以利于实现其知情权、参与权、表达权和监督权及其他合法权利。行政公开包括丰富的内容，如政府的法律文件等情报资料信息公开，行政决定公开，行政职位的开放性，特定职务的公务人员收入状态公开，政府公开采购制度，基层政务公开制度，等等。简言之，包括了行政行为及其过程的方方面面的公开制度和方式。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的一种基本理念，是当代行政法制发展的一个基本趋向，也是防治行政权力腐败的一项重要举措，而且是促使行政机关和其他公共性组织积极优质地为公民和社会提供行政服务的一项制度设计，故许多国家都有专门立法对此加以规范和保障。简言之，行政公开是当代行政法制的生命，而政府信息公开是行政公开最主要的内容之一。
政府信息。政府信息也即政府资讯。它是指各级政府和行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
政府信息公开。这是指各级行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府信息依法定的范围、方式、程序向社会公开，以便社会成员获取和使用。它是增加行政透明度，建设阳光政府，全面和深入地推进依法行政的基本要求。
政府信息公开法。这是指与政府信息公开的主体、范围、方式、程序、监督和救济机制等有关的法律原则和规范的总和。建立健全政府信息公开法是当代行政法制(学)发展的要求。《公开条例》是目前中国政府信息公开法的龙头性法律文件。
(二)推动政府信息公开及其法制建设是一个世界潮流
多数西方国家都在最近几十年乃至最近十几年、几年开始积极推进政府信息公开及相关立法。据了解，当今越来越多的国家程度不同地公开行政活动，目前已有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构(信息公开委员会或信息官)，已有超过50个国家出台了信息公开法(包括议会立法或政府立法)，不仅包括美国(1966年)、加拿大(1983年)、英国(1999年)、日本(1999年)等发达国家，许多发展中国家也进行着立法建制努力，例如亚洲的印度、巴基斯坦等十多个国家、地区，非洲的尼日利亚、加纳、肯尼亚等十多个国家也推出了相关立法，此外还有近30个国家正为此努力。可见，建立健全政府信息公开法已是一个世界潮流，客观上促使我国必须顺应时代潮流尽快建立和完善政府信息公开法律制度。
纵观当今世界各国的政府信息公开及相关立法实践，呈现出普遍推行、普遍立法、公众参与、NGO(非政府组织)推动、适用公益等特点。所谓适用公共利益原则，是指许多国家已经把政府信息公开主体的适用范围，从单一的政府机构扩大到一些非政府的公共机构、公共服务组织和政府资助机构，这已成一种趋势。
(三)政府信息公开法的法治基础
政府信息公开法在中国内地经历了渐进发展的过程，走的是地方先行、积累经验后在全国推行的路径，这也符合我国宪法第三条第4款确立的充分发挥地方的主动性、积极性的原则。作为中央行政立法的《公开条例》于2007年4月出台，2008年5月1日起施行。可见它是我国行政公开法制发展的重大成果和新的起点。那么，政府机关为什么要公开信息？为什么要通过立法和行政立法来保障政府信息公开？这是推动政府信息公开法制建设必须回答的问题。对此，可从对于政府信息公开法的法治基础分析来加以理解：
一是宪法的精神和要求。除了《公开条例》第九条至第十三条关于政府信息公开范围的具体规定与此事密切相关之外，现行宪法有关规定的内容和精神尤其值得人们思考与实践。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第二十七条规定了公民的提出意见、建议和监督权，第四十一条规定了批评、建议、申控和检举权，第十六条、第十七条规定了参与管理权②。由此人们发见、派生、引申出来了知情权或曰了解权，而行使知情权的前提就是政府信息公开。只有掌握了政府信息，对情况有判断，人们才能对政府决策、行政行为有恰当判断，才能予以准确、有效地监督。要提出批评、建议、申告、检举，进行有效监督和寻求权利救济，前提是必须知情，否则就没有发言权，而这个前提的基础就是政府信息公开，以确保公民知情权的实现。这是上述宪法规范的基本精神，是宪法确立的政治民主、经济民主和社会民主机制。
二是政治和行政民主化的要求。公开是民主政治的核心理念，也是法治必备要素，政府信息公开就是对民众负责。公众参与到公共管理过程中来，通过掌握政府信息，对政府作出准确评价，来帮助政府更有效地进行运作。政府信息公开是人民主权这一宪法原则在行政领域的具体体现，它对于人们节省收集信息的成本，促进经济发展，监督政府行为，确保行政的公正和民主，特别是防止政府腐败，能起到重要作用。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府、法治社会的基本要素，许多国家都专门立法对此加以规范和保障，行政公开的立法和制度创新已成为行政管理和行政法制革新的基本要求。从行政神秘主义转向阳光政府理念是一场深刻的行政管理革命，不可能一帆风顺，行政模式转型受到许多因素的阻碍，发展还不平衡。行政公开的认识误区、行动差距、制度矛盾、硬件不足的问题还广泛存在，亟需认真研究解决③。如果思想上未予足够重视，不正确认识并妥善解决上述问题，《公开条例》确立的目标就难以实现，《公开条例》施行过程中的因政府信息公开争议引起的复议、诉讼、信访案件汹涌而来，将使有关政府机关长期陷于极大的被动。正因为如此，可以说《公开条例》的颁行使得我国行政公开法制建设获得了重大的发展机遇，同时也面临严峻挑战，需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，也需要全社会的理解、支持和参与，为《公开条例》的顺利施行创造必要的工作基础和更好的社会条件。
三是履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求。几年前中央电视台曾报道过一个典型事例：在某地一个县粮食局的行政执法中，竟然仍以“文化大革命”期间的革命委员会出台“红头文件”作为行政收费依据，造成“乱收费加重农民负担”的严重后果。其中的关键是该“红头文件”并未面向社会公开，不仅行政收费对象的当地农民不知晓，就连该行政机关的一般执法人员也不知晓，只有少数负责人知晓，此项行政收费的后续管理可想而知。按照行政公开法制的要求，以及我国加入WTO时的承诺，未向社会公开的政府文件不产生法律效力，本来是不能约束行政相对人的。尽管推行政务公开已经多年，但上述一类事例在现实生活中不时发生、影响恶劣，也是产生腐败的重要因素。因此行政管理和行政法制改革必然提出政府信息公开的要求。我国于2001年加入WTO之际，在加入WTO议定书第2条(C)项对透明度作过承诺，愿意遵守WTO透明度原则。也即，根据GATT第10、13、16、19条、GATS第3条、TRIPS第63条等规定，要求WTO的所有成员方政府不仅要及时公布有关调整贸易方面的政策、法律法规、行政规章等，而且要公布成员方政府与其他政府及机构之间签订的双边或多边协议以及有关贸易仲裁裁决、司法判决和相关法律程序的详尽资料等；这些法律文件非经正式公布，不得实施；各成员国政府应当及时或定期向有关理事会提出关于国内法律法规颁布和公布情况的报告；并设立专门的咨询机构解答其他成员方和WTO有关理事会的咨询；各成员方应公正、合理、统一地实施上述相关法规、条例、判决和决定。
四是打造阳光行政、建设服务型政府的要求。2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》是指导我国行政法制建设的纲领性文件，正式提出建设法治政府的基本目标和具体步骤，对政府信息公开法制建设提出了具体要求，具有重大的理论与实践意义。《实施纲要》第一条将“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一。第三条将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”，确立为建设法治政府的具体目标。第五条提出的依法行政的基本要求之一是：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开”，“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”第十条规定：“推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”《公开条例》正是对于《实施纲要》确立的打造阳光行政、建设法治政府这一宏大目标的立法保障。众所周知，《公开条例》规定了怎么保证准确、及时地公布政府信息，这对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉有多方面作用④。但是，《公开条例》不仅具有增加行政透明度、强化反腐倡廉、树立阳光政府形象的作用，还在于它体现了服务宗旨和便民原则，有助于实现当代政府的服务职能，推动服务型政府建设。而此点宣传得很不够，至今仍被严重忽视，许多人根本不知道政府信息公开及其法律制度还具有服务、便民的功能和品格。
二、关于政府信息公开法的立法目的
(一)政府信息公开法的思想条件
传统行政强调保密，具有神秘主义的品格；现代行政强调公开，不断进行着增加透明度的行政民主化转型。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的一种基本理念，是当代行政法制发展的一个基本趋向，也是防治行政权力腐败的一项重要举措，而且是促使行政机关积极优质地为公民和社会提供行政服务的一项制度设计。制定和完善政府信息公开法就是为了保证行政公开的持续稳定推进，这是当代行政法制发展的客观要求。纵观当今世界各国的政府信息公开及相关立法实践，呈现出普遍推行、普遍立法、公众参与、非政府组织推动，以及把公益机构、公共服务机构和政府资助机构也纳入信息公开的主体范围等特点。
人们的观念就是人们的眼镜；戴什么眼镜就看到什么样的世界。在具有神秘主义的政治文化传统的国家、地区，所谓“宫廷政治，事以秘成”的传统观念深刻地影响着人们的思维方式和行为模式，必须坚决摒弃，代之以当代的阳光政府、信息公开的现代法治观念。我国正在发生这样的转变，虽然很困难，但改革开放30年来，这方面的进步已经值得充分肯定了。至少现在没有政府官员敢于公开反对政府信息公开制度的推行。当然，还需要通过学习教育、培训讨论，认真解决负责行政公务人员、广大民众的观念更新问题，能适应我国政府信息公开法制实践的客观要求。
(二)政府信息公开法的立法背景
《公开条例》是在国内外政府信息公开立法加快发展步伐的大背景下出台的，是实现党的十七大提出的社会主义民主政治发展目标的重要切入点。党的十七大政治报告要求：加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求，为我们深入思考在新形势下如何提高行政透明度，加快建设阳光政府的步伐，提供了重要的思想指导。
多年来，许多机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了积极探索，一度兴起“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”等热潮，作为政务公开标志性活动的“政府上网工程”也得以迅速推行。一些地方和部门顺应时代的要求，逐渐重视政务公开信息系统建设，充分利用网络资源，建设政府门户网站并不断改版完善，整合信息资源，加强统一管理，突出政务公开和窗口服务，加强与社会公众的交流互动，取得较好效果。这有助于推进社会主义民主政治制度，改善人民政府与人民群众之间的联系。
我国政府信息公开法制走的是地方先行，积累经验后在全国推行的路径，这也符合我国宪法第三条第4款确立的充分发挥地方的主动性、积极性的原则。进入21世纪之后，政务公开越来越受到重视并提上议事日程。例如，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发通知，对乡镇政权机关全面推行政务公开进行部署并提出要求，该通知将“方便群众，有利于群众行使监督权”作为政务公开的一项基本原则。再如，邯郸市推进行政权力公开透明运行的试点工作，将行政机关和行政首长的职权进行逐一清理并公示，取得了积极成效，受到中纪委、监察部和社会各方面的积极评价。
在有关政策推动下，制度建设成绩斐然，各地、各部门普遍建立起政务公开基本制度，有的还建立了政务公开考核评议制度和责任追究制度。这些制度创新，明确了政务公开的指导思想、工作目标、基本原则，对公开内容、程序、形式、监督、考核作出规定，促进政务公开工作开展了起来。在实践中，各地、各部门创造了许多新做法，既保障政务公开的健康发展，又推动了行政管理创新和政府自身能力建设。比如，许多地方政府按照方便群众办事、便于群众知情、利于群众监督的原则，结合行政审批改革，创办了各具特色的行政服务中心(办事大厅、政务超市)，对纳入行政服务中心办理的行政事项，实现了统一受理、限时办结、透明运行、统一回复，简化了工作程序，提高了办事效率。另外，随着现代信息技术的发展和广泛应用，政务公开信息化以其方便、快捷、信息量大、覆盖面广等特点，为主动公开形式拓展了渠道。在这方面取得的若干地方改革创新成果，可以说已经不逊色于西方发达国家的做法，它们是行政改革创新的星星之火⑤。
尽管政府信息公开实践取得了不小的成绩，但由于政府信息公开工作难度大、成本高、周期长，不易受到政府机关和行政首长给予持续性的、足够的关注。实践经验证明，在广泛推行政务公开的同时，如果有关立法滞后，必然影响到政府信息公开实践成果的巩固，故须加快政府信息公开立法的步伐。
在这样的改革创新背景下，2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行，这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章。时隔一年，《上海市政府信息公开规定》出台。此后北京、成都、杭州、深圳等地也相继出台了类似规章。这些地方立法的出台，为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政透明度，监督政府机关严格依法行政，提供了一定层次的法律依据。
学术理论界也通过理论研究提供实践指导，积极推动此项工作。中国社会科学院法学研究所、中国人民大学法学院、中山大学法学院等许多教学研究机构开展了专题研究，获得许多有价值的成果，分别推出了《政府信息公开条例草案(专家意见稿)》和专题研究报告。在此基础上，在国务院信息办和国务院法制办的组织下，在中纪委、监察部、全国人大常委会法工委等领导机关的高度关注和大力支持下，实务界和理论界相结合的起草组前后完成数十稿，最后形成的草案于2007年1月17日经国务院第165次常务会议原则通过，又经修改之后于2007年4月5日经温家宝总理签署，以国务院第492号令于4月24日由新华社公布，于2008年5月1日起施行，至今已施行一年多。
(三)政府信息公开法的主要目的
政府信息公开法的主要目的表现在：第一，有利于实现和保障人民群众的知情权、参与权和监督权。《公开条例》规定的内容包括政府信息公开的主体、要求、基本内容、重点内容、公开程序、监督检查、权利救济等丰富的内容，以保证准确、及时地公开政府信息。行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等政府信息为广大群众知晓，有利于保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进政府机关正确地行使行政权力，实现依法行政。《公开条例》把保障行政相对人依法获得政府信息作为首要的立法目的，体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神，具有许多值得关注的创新内容，成为该法律文件的最大亮点。第二，便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败。阳光是最好的防腐剂，行政权力公开透明运行会大大地降低腐败发生的概率。《公开条例》是推进社会主义民主，建设阳光政府、法治政府的重要举措。第三，能够促进行政机关工作作风的转变。推行政府信息公开，能够促进行政机关和公务人员以人为本、行政为民、依法办事、廉洁奉公，不断提高行政水平和工作效率。第四，有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。在《公开条例》出台之前，许多地方推行了政务公开的试点，也对此作出一些具体规定。《公开条例》出台以后，各地政府信息公开工作应按《公开条例》统一规范，再上台阶。
三、关于政府信息公开法的指导原则
——以服务宗旨和便民原则为讨论重点
政府信息公开法的立法建制，要解决的主要是公开的原则、范围、依据、主体、动力、方式、程序、责任和救济等问题。其前提性的问题是政府信息公开法应当按照什么原则来建构和运行。总体上可以说“政府信息以公开为原则、以不公开为例外”，但这是一个总的精神、原则和方向，是一个自然历史进程，就具体的立法建制工作来说，还需要讨论和明确一些具体的指导原则。《公开条例》确立了保障知情权和提供信息服务的宗旨，确立了一系列指导原则，例如公开原则(及时、准确地公开政府信息)、平等原则(平等权在行政法制实践中的要求)、参与原则(这是当代行政民主的体现)、便民原则(体现了以人为本的科学发展观)、成本效益原则⑥、法治原则(通篇体现了约束公权力、保障私权利的精神)、安全原则(体现了“三安全一稳定”即：国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的要求)等等。这些指导原则为公民基本权利的实现指明了方向。例如，公开原则与知情权，平等原则与平等权，参与原则与监督权，便民原则(服务宗旨)与发展权，等等⑦。限于篇幅，这里着重分析一下《公开条例》确立的服务宗旨和便民原则。
(一)关于《公开条例》确立的服务宗旨
在信息时代，政府部门掌握的大量信息都是非常宝贵的资源，对社会主体的发展可能产生极大的促进作用。公开这些信息，让社会各方面主体充分利用这些信息资源，有助其生存发展，这也是建设服务型政府的题中应有之义。《公开条例》在这方面做出了明确规定。第一条就开宗明义地作出规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”其中的“为了……充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的规定，就充分体现了当代服务行政的特点，是《公开条例》的一个亮点，也是我国政府信息公开法制现代性的表现，符合十七大报告关于建设服务型政府的要求⑧。
还要指出，《公开条例》第一条是关于立法目的与立法依据的规定。正式出台的《公开条例》与原先的该行政法规草案相比，在内容上做了顺序调整，将“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”提前到文首，成为首要的立法目的，更加体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神。以此来贯彻实施《公开条例》，应当说更有利于保障行政相对人依法获取政府信息，实现其对政府工作的知情权、参与权和监督权，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
《公开条例》第十三条还规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，行政相对人还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。同时，《公开条例》第三章第二十条到第二十八条共9个条款，规定了与申请公开有关的程序制度，其中的灵活申请形式(第二十条)、4种告知义务、可分割提供办法、征求意见和强制公开机制、当场答复和限期答复制度、政府信息更正制度、政府信息提供方式的申请人选择机制、优惠费用制度和困难帮助制度等，都非常具体、可行、有效，其中的15个工作日限期答复制度在当今世界上是最短的，体现了服务、便民、人本、民主的精神。
此外，《公开条例》第三十七条还规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。把如此多的公共服务性的企事业单位(它们往往由政府主办、兴办、特许、资助或控股，缺乏市场竞争，常被民众视为“二政府”、“政府附属机构”)的社会公共服务信息纳入公开范畴，具有重大的现实法治发展意义，更有利于间接、高效地发挥行政服务职能。
(二)关于《公开条例》确立的便民原则
《公开条例》第五条明确规定，行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。在中国这样一个有着长期封建传统和官僚专制传统的国家，便民原则特别应当作为政府信息公开法律制度的一项重要原则。即使在今天，我国政府信息公开仍存在诸多棘手难题，如政府信息管理上的封闭性，政府信息供给上的等级化，政府信息拥有上的垄断性，政府信息披露上的恩赐性等等。对于并不知晓政府机构具体职权职责的一般民众来说，要获取所需的全部信息可谓困难重重。因此，《公开条例》第五条规定了便民原则，并通过相应制度使该项原则得到贯彻实现，如政府信息集中管理、政府机构开设专门工作窗口并配备专门工作人员、建立教示制度和指导制度等等。
依法公开政府信息是各级行政机关的一项重要职责和基本义务。《公开条例》将政府信息公开分为主动公开和被动公开(依申请公开)两大类。《公开条例》第九条规定，行政机关对符合四类基本要求之一的政府信息应当主动公开。例如，涉及行政相对人切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的等，这就便于人民群众实现和维护法定权益。
为了保证主动公开的要求能够落到实处，《公开条例》第十条、第十一条、第十二条还根据县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府和县级人民政府及其部门、乡(镇)人民政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。例如，县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息就包括行政事业性收费的项目、依据、标准，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；乡(镇)人民政府应当重点公开的政府信息中，除了征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况以外，还包括抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况。这些制度设计都体现了便民原则。
为了切实有效地实现便民原则，《公开条例》还就政府信息公开的路径和程序做出了一系列具体规定，例如：第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式(包括数据电文形式)；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”第二十七条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”⑨第二十八条规定：“申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。”这里明确提出的“便于公众知晓”、“提供便利”、“行政机关代为填写”、“应当当场予以答复”、“按照申请人要求的形式予以提供”、“不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”、“可以减免相关费用”、“应当为其提供必要的帮助”等新规定、新要求，充分体现了以人为本、便民利民的原则，有利于实现行政相对人的知情权益，也是建设服务型政府的题中应有之义。
(三)坚持服务宗旨和便民原则的特殊意义
服务宗旨和便民原则特别具有中国特色和当代行政法治特色，它要求我们建立的政府信息公开法制不仅能够提高政府行为的透明度，展现阳光、廉洁的政府形象，而且能够通过提供政府信息促进行政相对人的经济社会发展，展现出服务型政府的形象，体现了我国由管理行政、秩序行政转变为服务行政、法治行政的行政体制改革方向和行政法制发展方针。此点过去宣传得不够，至今仍受到忽视，许多人根本不知道政府信息公开机制和法制具有服务民众的重要功能和品格。
四、从年度报告看政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形
年度报告是政府信息公开制度运行的综合反映。《公开条例》第三十一条明确规定：“各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。”这是确保政府信息公开法的立法目的得以实现的一项监督保障措施⑩。在《公开条例》规定的期限到来之际，各地、各类行政机关在2009年3月31日前后陆续公布了政府信息公开工作的初次年度报告，引起了社会各界的高度关注和广泛议论。笔者带领研究生对此进行了专题研究。我们随机选取了5级(中央、省、市、县、乡镇)26个政府机关，包括中央人民政府以及安徽省、海南省、辽宁省、上海市、甘肃省、沈阳市、郑州市、厦门市、南京市、长沙市、遵义市、益阳市、盘锦市、启东市、平度市、威信县、上高县、单县、新兴县、美姑县、梅岭镇(江西省南昌市湾里区)、天元镇(浙江省慈溪市)、仪阳乡(山东省肥城市)、仲山乡(山东省嘉祥县)、丁蜀镇(江苏省宜兴市)等各层次的地方政府，通过定量分析方法对政府信息公开工作年度报告进行了比较分析，获得若干研究结果，从一个侧面反映了《公开条例》施行第一年的政府信息公开工作概况，从中也可看出政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形(11)。
(一)政府信息公开工作年度报告制度的第一年度执行情况
按照《公开条例》的规定，年度报告应在每年3月31日前公布，应当包括6个方面的内容：主动公开信息的情况，依申请公开信息和不予公开信息的情况，信息公开的收费及减免的情况，因信息公开引起争议而提起行政复议、行政诉讼的情况，信息公开存在的主要问题及改进情况，其他需要报告的情况等。从是否如期公布、是否完整公布这两个方面来看，在抽取的样本中，如期公布了年度报告的共有18个受调查对象，占69.3％；在年度报告中完整地公布了6项内容的有14个受调查对象，占53.8％；在如期、完整两个方面都符合要求的有11个受调查对象，占42.3％。基本情况如下表所示：
从以上统计分析来看，《公开条例》确立的政府信息公开工作年度报告制度大致得到了执行，但执行情况不尽如人意，存在着拖延公布时间、疏漏报告内容的现象，更有甚者至今逾期数月仍不见公布年度报告。可见，今后必须采取切实有效的措施，加强年度报告的时效性和规范性，以及不履行法定职责者的相关责任。
(二)透过年度报告看政府信息公开法的实现情形
通过对上述政府信息公开工作年度报告中反映出的主动公开政府信息的情况、依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况等6大项内容的分析，可以大体看出《公开条例》施行第一年——2008年度政府信息公开工作制度运行的基本情况，由此可知政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形，或者说《公开条例》的实施情况尚不尽如人意：
1.主动公开政府信息取得了较大进展，但也存在一些问题。各地、各类行政机关依法经历着从“不公开”向“公开”的转变，这是一种质的飞跃。各地、各类行政机关按照《公开条例》和中央人民政府的要求，集中地主动公开了相当数量的政府信息。例如，前述调查样本中的市级和市级以上地方政府，该年度公布了上万条政府信息者占81.3％。政府信息的实际公开范围，基本涵盖了应当主动公开和重点公开的政府信息。就公开方式和场所而言，政府门户网站、政府公报和新闻发布会已成为政府信息公开的主要方式，图书馆、档案馆和行政服务中心则是政府信息公开的重要场所。一些地方开辟社区信息苑、农村信息服务站等场所，力图更及时、便捷地主动提供信息服务，方便公众获取信息的做法值得肯定。
与此同时，主动公开政府信息方面也存在一些问题。就主动公开政府信息的数量而言，年度报告显示各地、各类行政机关的差别很大。例如，安徽省主动公开政府信息66.3万条，最少的梅岭镇主动公开信息10条；甘肃省主动公开政府信息4317条，数量不及其他地方的某些县(云南的威信县6811条、江西的上高县4525条)。在主动公布政府信息的范围、内容方面，一些地方政府没有按照《公开条例》的规定结合各自的职责范围、职权特点而主动公开重点信息；特别是一部分设区的市级人民政府以及县级人民政府、乡(镇)人民政府，没有按照《公开条例》第十一条、第十二条所规定范围来重点公开有关政府信息。
2.依申请公开政府信息迈出了步伐，但总体情况不容乐观。主要表现在申请数量少，同意公开率低。首先，就依申请公开政府信息的数量来看，在抽取的样本中，依申请公开政府信息的数量达到四位数的有：上海市、郑州市、盘锦市，占11.5％；达到三位数的有：安徽省、厦门市、南京市、遵义市，占15.4％；达到两位数的有：辽宁省、沈阳市、长沙市、上高县、单县，占19.2％；达到个位数的有：甘肃省、益阳市、平度市、新兴县，占15.4％；没有数据或数量为零的有：海南省、启东市、威信县、仲山乡，占15.4％；其余的6个地方政府没有报告该项情况或是统计数据自相矛盾，占23.1％。其次，就依申请公开政府信息的处理结果来看，全部同意公开的有：甘肃省、遵义市、益阳市、新兴县，比重占25％；此外，同意公开率在60％以上的有：郑州市、厦门市、南京市、长沙市、盘锦、单县，比重占37.5％。这些数据表明，各地的制度执行不完全到位，制度运行情况也不平衡。
3.政府信息公开尚未出现乱收费或牟利现象，但对于成本费用一律免费未必适当。在随机抽样调查的26个地方中，仅有上海市收费9183.2元，其他地方均未发生收费及减免收费情形，或其年度报告中没有反映此情况。《公开条例》规定，公民、法人或者其他组织有权根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息，行政机关应当按照申请人要求的形式予以提供。但提供政府信息是有成本的，对于这种满足个别主体特殊需要进行的行政服务，可按照《公开条例》第二十七条的规定收取成本费用；如果一律不收取，未必符合公平原则和节约资源原则，未必有利于此项制度的长期有效运行(如果申请数量不断增长则当地财政未必能持续支持)。这些尚需再加斟酌。
4.政府信息公开的复议、诉讼迈出了第一步，但法定救济渠道的利用情形堪忧。就行政复议来看，年度报告显示2008年度上海市有683件，厦门市、仪阳乡各4件，南京市3件，沈阳市、郑州市、单县各1件，其余地方尚未发生行政复议案件，或者年度报告中没有反映这方面情况；就行政诉讼来看，上海市258件，安徽省、郑州市各1件，其余地方尚未发生行政诉讼案件，或者年度报告中没有反映这方面情况。导致有关的复议和诉讼案件立案难，法律救济制度运行很不平衡，原因在于一些地方的行政公务人员和法官对于政府信息公开争议纳入行政复议和行政诉讼范围的立法规定缺乏正确认知。比较而言，在上海，由政府信息公开争议提起的行政复议和行政诉讼案件较多一些，这与其政府信息公开法制先行一步，相关认识水平较高可能不无关系。
(三)年度报告揭示的政府信息公开工作突出的问题及改进对策
1.关于年度报告的真实性的问题。从年度报告来看，在依申请公开政府信息的申请量高达三四位数的调查对象中，除了上海市以外，其他地方都是分文未取，或是此项空缺未予说明。可见，这要么是政府慷慨解囊替所有申请人埋单了，要么是统计方法、统计结果有难言之隐。再则，主动公开政府信息的数量各地差别很大，有些数据明显不符合常情，令人置疑。还有就是某些地方的政府信息公开工作年度报告出现照抄照搬的雷同现象。因此，必须采取切实措施提高年度报告的真实性、可信度，关键在于落实信息公开指南和信息公开目录的编制、公布，完备依申请公开的登记制度，以及落实监督与责任制度，做到所有数据都有据可查。当然，更为关键的是，行政公务人员特别是行政首长需要转变观念、予以重视、加强领导，推动政府信息公开工作走上规范化、制度化、高效化轨道，以减少和杜绝政府信息公开工作年度报告中的失真现象。
2.关于公众参与程度不高的问题。《公开条例》的出台被视为政府的“自我革命”，由于在立法过程和实施准备期间的宣传力度不足，这种自上而下的推动使得信息公开法制的公众知晓程度、运行便捷程度似嫌不足。以申请公开为例：从年度报告来看，不但没有出现此前人们担心的滥用申请现象和申请“井喷”现象，反而存在制度闲置的问题，提起公开政府信息的申请并不多。而且在提出的申请中，有相当多的信息申请要么属于已经主动公开的信息，要么描述不清缺乏合理的说明。可见，目前还普遍存在公众对于政府信息公开制度不了解、不便用、不愿用、不敢用的现象。然而，公众参与是保障公民的知情权，借助公众参与来自下而上地推动政府信息公开制度运行的重要途径。离开公众参与，政府信息也不能发挥出内在的经济和社会价值，政府信息公开难以朝着更宽广、纵深的方向持续推进，信息公开法将成为无源之水、无本之木，失去其生存发展的特殊意义。
3.关于通过行政诉讼解决争议的问题。应提高认识、畅通机制，敞开行政诉讼的大门，不能任意以种种不符合《公开条例》立法精神的理由，把政府信息公开诉讼阻隔在行政诉讼大门之外。笔者注意到，凡是在正确认知和积极推动政府信息公开案件迈进行政诉讼大门的地方，依申请公开政府信息的数量就会比较多，公众参与的程度和积极性就会比较高。例如上海市发生了“董铭诉上海市徐汇区房管局”案，郑州市发生了“任俊杰诉郑州市城市规划局和城建档案馆案”，而恰恰就是这两地依申请公开政府信息的数量在26个调查对象中名列第一、第二。再次，有必要将公众参与度作为政府信息公开法的立法目的和基本原则实现程度的衡量尺度，作为政府信息公开工作考核的重要指标，作为政府信息公开工作主管部门和监察机关进行监督检查的重要对象，以此敦促各地、各类行政机关切实做好政府信息公开工作，这也有助于形成信息公开法制稳健运行所需的社会环境。
《公开条例》施行一年多，在实践中难免存在许多问题和不足，大家都要回头看、向前走。笔者认为，目前出现的许多政府信息公开争议案件，包括复议案件、诉讼案件和信访案件以及媒体讨论事件，从表面看是因为意见不一或故意规避，一些行政公务人员对于法定的公开范围和内容随己喜好地加以理解和解释，对群众真正关注的政务活动隐而不报，特别是对人、财、物等敏感信息尽量模糊化和规避处理，导致政府信息公开法律规范形同虚设失去权威，但其背后的一个深层原因还是观念滞后和认识片面。例如，一些行政公务人员尚不知晓政府信息公开已是一个世界潮流，而且是我国行政法制发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。
据笔者观察，一些地方发生的政府信息公开争议案件，其重要成因之一是政府信息公开工作基础还不够强，想解决问题却有心无力。与人相似，行政机关也会有惰性，例如它没有给予高度关注并做出足够投入，没有依法搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有及时完整地清理历史信息和即时信息等(这些都是常见且亟须改善的状况)，特别是尚未建立起一支适应工作要求的政府信息公开工作干部队伍，以及广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识，如果一个行政机关还处于这样的状态，又要经常面对类似温洪祥先生那样范围广、种类多、数量大的政府信息申请，其为回应申请而疲于奔命的局面不难想见，这种被动局面不利于经济社会发展进程和法治政府建设进程。
换言之，现在一方面要注意保护公民行使知情权的积极性，善待他们申请政府信息的行为(难免有瑕疵、不尽理性或有赌气成分)，他们申请公开和建议公开政府信息的行为能够起到促进依法行政的作用，是推动阳光政府建设的积极因素；另一方面还必须从实际出发考虑和解决问题，既要高度重视机构和队伍建设，切实改进和加强基础工作，同时给予政府机关逐渐加强信息公开工作的必要时间和应有信任(12)。这样，可把民众的热切希望与政府的积极努力、把保护个人权利与实现公共利益尽量契合协调起来，稳健地推进行政公开法制建设，实现良性的博弈过程和发展进程。
总之，政府信息公开是建设服务型政府和法治政府之需，是适应参与行政、合作行政的行政民主潮流之需，是进一步改善政府与公民、与企业、与市场、与社会的关系之需，这是一个动态渐进的博弈过程和深刻的行政革命；而加强政府信息公开法制是建设服务型政府和法治政府的一场根本性的举措，其重大而深远的意义将会日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到。政府信息公开法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一发而动全身，特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁琐复杂的我国，实现这一进程殊为不易。从《公开条例》施行一年的情况看，我国政府信息公开法制建设获得了重大的发展机遇，同时也面临严峻挑战，需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，需要行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政申诉等诸多制度的完善和推进，也需要全社会的理解、支持和参与，为《公开条例》基本理念、立法目的和指导原则的有效实现创造必要的工作基础和更好的社会条件，也为该条例得以上升为法律做好准备。
注释：
①撰写此文得到博士生许莲丽讲师的大力协助，作者谨致谢忱！
②例如，我国宪法第四十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”
③例如，前些年曾有个别地方自作主张地把中共中央的1号文件(一般是解决“三农”问题的)也定为涉密文件；个别地方把NGO组织、律师、热心人士编印涉农法律规范和政策规定宣传手册发给农民也视为泄密事件加以处理；2005年8月8日以前，自然灾害死亡的总人数也被有关部门规定为国家秘密，不让民众知晓；1991年由财政部和保密局联合出台的一个通知将“副省级”以上地方的财政收支计划、预算、预算执行情况、决算也纳入国家机密的范畴，而这与审计的规定是不一致的。问题的严重性可见一斑。
④这方面的作用表现如下：第一，能够有效地保证人民群众的知情权。因为政府信息公开以后，行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓，这样就保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。第二，便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败。《公开条例》是推进社会主义民主，建设法治政府、阳光政府、透明政府的一个重要的举措。阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明就会大大地降低腐败发生的概率。第三，能够促进行政机关工作作风的转变。因为推行政府信息公开，有利于行政机关更好地立党为公、执政为民，聚民意、凝民心、集民智，不断提高行政水平和工作效率，也有利于监督行政机关工作人员依法办事、廉洁奉公。第四，有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。《公开条例》出台之前，许多地方都推行了政务公开的试点，也对此作了具体规定。《公开条例》出台以后，各地政府信息公开工作应按《公开条例》进行统一规范。因此，在《公开条例》出台过程和实施准备工作中，中纪委和监察部以及检察机关给予了积极的支持推动。
⑤例如，四川省成都市在进一步推进行政许可(审批)制度改革，加大政务公开的力度，加快规范化、服务型政府建设进程中迈出了新步伐。他们在对国内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上，坚持结合本地实际、强化服务意识、方便群众办事的原则，尝试推行“一窗式”并联审批制度模式，取得重大突破，产生显著成效。试点之后，在该市开办娱乐企业的审批时间，由过去的一百多天缩短到3天之内甚至几个小时。这项改革增加了行政透明度，规范了行政服务工作，特别是大大减少了行政相对人的社会成本。“一窗式”审批方式通过实施许可预告、限时办结等措施，行政审批的各项要素均向社会公示，审批进程可随时、多路径查询，大大增强了行政审批的透明度，各部门有关的审批工作能够及时受到上级监督和社会监督；而且一般情况下审批部门不再与申请人见面接触，实现了规范操作、阳光操作，能够有效地防范和减少寻租腐败现象发生。因此，这项改革受到各方面的高度评价，还获得了地方政府创新奖。
⑥尽管目前出现的许多要求公开财务类信息的申请或建议具有法律依据，理应在符合安全原则的基础上予以满足(即便在国外也必须注重公开与保密的平衡，不得损害国家机密、商业秘密和个人隐私)，但也需要考虑政府信息公开工作成本和可操作性的问题，特别是工作基础水平的问题，坚持成本效益原则。作为纳税人的公民当然有权了解由税款支撑的政府机关的活动和开支情况，但政府信息公开工作的成本很高，必须考虑资源节约、成本投向和公平分配等问题，必须克服行政法制建设上的急躁幼稚病和任性奢侈行为。
⑦为实现这些基本原则，《公开条例》还建立健全了一系列公开制度，包括政府信息的主动公开和依申请公开制度、政府信息公开和豁免公开范围制度、政府信息公开的主体制度、政府信息公开发布制度、政府信息公开的程序制度、政府信息可分割提供制度、政府信息公开监督和保障制度等等。其中一些制度创新具有重大的现实意义，例如政府信息的公开发布和统一协调制度、对政府信息公开的监督和保障制度。
⑧《公开条例》的其他许多条款也就如何发挥政府信息公开的服务职能做出了便于操作的具体规定。例如第三十七条就把那些与民众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，也即把社会公共服务信息纳入公开范畴，这更有利于实现民众的知情权，体现服务、便民、人本、民主的精神。
⑨为了保证这样的规定能够落到实处，《公开条例》第三十五条还规定，行政机关通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。制定法上的力度之大，可见一斑。
⑩为了保障政府信息公开法的立法目的能够顺利实现，《公开条例》第二十九条至第三十五条规定了如下重要的11项监督保障措施：考核制度；社会评议制度；责任追究制度；由主管部门和监察机关进行监督检查；年度报告；举报并调查处理；申请行政复议；提起行政诉讼；由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的依法给予处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。年度报告制度正是上述监督保障制度之一。
(11)本文以下提及的某省、某市、某县、某乡、某镇，是指称该级人民政府，而不是指称全省、全市、全县、全乡、全镇。
(12)此外，当下还需要开始注意把个人信息保护与政府信息公开结合起来加以考量并完善相关法制，不要把二者对立起来、分割开来，日本、美国等国家的做法值得参考借鉴。
标签：政府信息公开论文; 信息公开论文; 年度报告论文; 行政管理工作论文; 行政立法论文; 法律论文; 公民权利论文; 立法原则论文; 实践报告论文; 国家部门论文; 政务公开论文; 知情权论文; 时政论文; 行政部论文;