“省直管县”改革：目标定位、认知偏差与理性思考，本文主要内容关键词为：偏差论文,认知论文,理性论文,目标论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 上个世纪90年代开始，浙江等省(区)陆续推行以“强县扩权”、“扩权强县”和“县财省管”等为主要内容的“省直管县”系列改革。2005年以来，中央文件和中央领导人多次在不同场合中提及“省直管县”改革。2010年中编办在8省(区)选取30个县(市)作为行政“省直管县”体制改革试点①。与此同时，其他一些省(区)结合本地的实际情况，有计划、有步骤地探索行政“省直管县”体制。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)再次提出要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。可以说，“省直管县”改革已经成为中国地方政府改革中的一项重要内容。 任何一项改革都要清楚改革的最终目的是什么。根据需要合理定位改革目标，才能有的放矢，实现制度变迁的正向收益，否则难免会出现“偏差”甚至是对改革初衷的“背离”。历史制度主义的“路径依赖”原理表明，政府在制度方面的变革往往是被动的。很多改革都是问题“倒逼”政府做出的适应性变革，“省直管县”改革也不例外，如何解决“市管县”体制下的各种弊端，解放和发展县域经济，成为推进“省直管县”改革的直接原因。 当前对“市管县”体制弊端的认识主要集中在两个方面：其一，“市刮县”、“市卡县”和“市压县”等观点认为市已经是掠夺县级资源、制约县域经济发展的罪魁祸首；其二，普遍认为行政层级过多导致管理成本过高，行政效率低下。那么，是不是实行了“省直管县”体制，上述问题就能够从根本上得到解决了呢？回答显然是否定的。首先，上级政府侵占下级政府资源并不是“市管县”体制的固有产物，如果不能够切实转变政府职能，理顺纵向政府间的职责关系，即使在“省直管县”体制下仍然可能存在“省刮县”的潜在可能，县域经济的发展同样会受到来自省级政府的掣肘。其次，“省直管县”固然压缩了行政层级，但扩大了管理幅度，省级政府直接面对众多市县政府，在监管和协调方面都将面临严峻挑战，行政效率在短时间内也未必能够有效提高。最后，受长期形成的行政级别与政府规模一一对应的惯例影响，不排除一部分县在“省直管县”后为了谋求市县同级，而效仿市政府的框架搭建班子，这很有可能引发县级政府的机构膨胀，降低行政成本的改革愿望也有可能会落空。从这个意义上来说，当前推行的“省直管县”体制只能看作是解决“市管县”体制弊端的一种改革路径，而非此轮改革本身要实现的最终目标。因此，如何理性看待“省直管县”改革、澄清改革实践中的认识误区和行动偏差，等问题，需要在理论层面做出回答。 二、“省直管县”改革的目标定位 “省直管县”改革的目标不是简单地用“省直管县”体制替代“市管县”体制，而是借改革突破“行政区经济”的藩篱，充分释放市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，淡化权力归属意识，建构一套“以域代属”的区域治理体系。 从国际经验来看，发达国家的地方治理都普遍遵循着这样一个规律：凡是市场经济比较成熟的国家，在设置地方政府组织体系时，往往不太强调行政色彩较浓的“属地原则”，而是通常以“功能导向”为基本的目标追求。在这些国家里，“域”的观念要比“属”的观念重要得多。与此相对应的，西方国家的地方政府组织体系普遍呈现出多样化、灵活化的组织结构特点。以美国为例，美国地方政府设置的功能化目标取向非常显著。在地方政府体系设置上，不仅存在着承担综合功能的一般地域型政区(包括县、市/自治市、镇三个层级)，还广泛存在着大量跨越不同行政区域、承担某些特殊功能的单一功能区，主要包括学区和特别区。其中，学区的主要职能是负责公共教育，以中小学教育为主。特别区是指除学区之外的承担其他单一功能的地方政府组织，其功能目标指向性更为显著，比如卫生区、消防区等。设置学区和特别区等单一功能区主要是基于区域内资源最优配置的考虑，因此，其市场效率和福利效应无疑都是最大的。学区和特别区的管辖区域可能与县、市、镇等普通政区重合，也可能跨越多个普通政区，但它们并不隶属于任何一个县、市或镇，而是州的一级行政单位。②正如学者所言，美国地方政府的组织结构事实上包含了一个非常重要的理念：“作为一种基本的经济社会形态，市场经济体制要求作为上层建筑的政府组织体系和组织形式必须与之相适应”③。因此，无论是为了推动区域经济一体化，还是为了满足地方治理的实际需要，客观上都要跳出狭隘的地域主义观念，淡化政府的权力归属意识，以功能化为导向，突破行政区划的地域限制，推动地方治理效益最大化。 十八届三中全会《决定》中明确提出“要发挥市场在资源配置中的决定性作用”。今后凡是能够通过市场调节机制解决的问题要优先发挥市场的作用。传统区域发展中过分强化的属地管理既不利于充分发挥市场在资源配置中的调节作用，也不利于区域福利最大化治理目标的实现。从本质上来说，“属地化管理”没有跳出计划思维下通过行政干预实现经济发展和政府管理的思路。今后，在区域经济发展过程中，一方面要尽可能依靠市场手段调节区域内不同主体间的利益关系，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用；另一方面要尽量消解行政区划因素对资源要素自由配置的阻隔作用，少用或不用行政手段直接干预或介入区域经济的发展，以此构建一套能够有效保障市场经济健康发展、地方治理效益最大化的区域治理体系。 三、“省直管县”改革中的认知偏差 任何改革手段与改革路径的选择都要紧紧围绕着改革目标来推进，唯有如此，才能取得最大成效。当前“省直管县”改革仍然处在“摸着石头过河”的探索阶段，从当前“省直管县”改革实践来看，仍有不少地方仅凭经验性判断、想当然地去推动改革，不仅影响了改革进程，也偏离了改革目的。 (一)“省直管县”改革就是“权力下放” 目前，有相当一部分学者和地方官员认为，“省直管县”改革就是要向县级政府下放更多的权力，以此激发县级行政单位发展经济和治理社会的主动性、积极性和创造性。这种认识与两个方面的因素有关。其一，各界对“省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念不加区分地随意表述，造成了对“省直管县”与“权力下放”之间关系的误读。目前，学媒两界在学术研究与公共表达中，经常将“强县扩权”、“扩权强县”统称为“省直管县”④。这很容易使人们产生一种“省直管县”改革就是“权力下放”的印象。其二，分税制改革以来，“改革就是放权”的思想在很多地方官员头脑中根深蒂固。受这种认识的影响，作为纵向政府间关系的一次重新调整，“省直管县”改革必然会被赋予更多的“权力下放”色彩。 诚然，“改革就是放权”的思想在一些领域的改革中确有必要，但过分、不适当和一味下放权力的后果将会非常严重。轻则可能削弱省级政府的统筹能力，不利于公共服务有效供给；重则会丧失省级政府乃至中央政府的权威性，使上级政令难以贯彻和落实，导致地方政治碎片化。况且实际发展中并不是每一个县级行政单位都是因为权力过小而导致经济发展落后的。因此，简单的“权力下放”并不能解决县级行政单位的所有经济发展问题。 (二)“省直管县”是对“市管县”的替代 在当前的改革实践中，“省直管县”体制是作为“市管县”体制的替代品而被提出的，因此，有相当一部分人主张完全放弃“市管县”体制。不可否认，“省直管县”改革的启动与“市管县”体制在一些地区发展中凸显的问题有关。理论界有相当一部分学者将浙江省县域经济的成功归为浙江省一直实行的财政“省直管县”体制，于是，“省直管县”体制被理论界与实务界普遍认为是解决“市管县”体制弊端的最佳路径，甚至有学者还把“省直管县”改革的意义上升到关系中国政治制度现代化和民主化的战略高度⑤。 然而，与“‘市管县’体制引发的负面问题从根本上看是一个结构性的、政府与市场的关系问题”⑥一样，“省直管县”体制本身也只是利弊权衡之后的现实选择，并不意味着问题的终结。而且，“‘省直管县’体制改革能否跳出地方行政分层的历史周期率，将是一个有待实践检验和时间印证的问题”⑦。如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不从政府职能转变、理顺纵向政府间关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失败的可能。实际上，任何改革成果都要在一个较大的时间跨度内经历实践的检验。20世纪80年代启动的“市管县”体制在时隔20年后，匆忙地从改革的目标“沦落”为今天被改革的对象，其中的深刻教训我们不能不认真总结。 (三)“省直管县”后县的行政级别应提升 一般认为，省直管县后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作，是有积极意义的。⑧此外，省直管县后，作为直接隶属于省级政府的下级行政单位，县级政府适度增加县级人员编制，解决权力下放后县级政府事务增多、责任加大而人员编制不足问题的提法⑨，本身也是有一定道理的。上述认识是与“以级别定职权”的地方政府权力资源配置体制有关的⑩。受“职责同构”(11)因素的影响，中国纵向间各级政府的权力大小基本上是按照行政级别的大小配置，即行政级别相同，享有的权力范围也大致相同。以县级政权为例，只要是“县级”，不管规模大小和实际管理需要，对应的权力范围也大体相同。同样，市的行政级别与其行政地位和权力范围也是相对应的。在这种情况下，如果一个地方政府不具备与其经济发展实力相对应的行政等级。就无法配置到与其经济发展程度相匹配的行政决策权力。由此，在各地“省直管县”改革中，县级政府一旦获得了“省直管”的身份，往往就会积极谋求与其身份相符的行政级别，并追求与地级市政府大体相当的政府体量。 但是，在“省直管县”改革实践中，县级政权一味向地级市标准“看齐”，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，似乎并无必要，而且客观上可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀，冲击既有的机构改革成果。 (四)“省直管县”改革必须调整行政区划 随着“省直管县”改革日益向纵深推进，省级政府管理幅度过大被视为改革继续前行的重要障碍之一。很多学者认为，省直管县后，省级政府需要直接面对数量众多的市县政府，必然增加省级政府在市县关系协调和市县权力监管方面的压力。对此，理论界和实务界普遍寄希望于通过“缩省”、“并县”以及“缩省＋并县”等行政区划调整手段来解决上述问题。“推行‘省直管县’改革必须调整行政区划”成为一些学者的共识(12)，更有学者提出了省级区划调整的具体目标，如“根据管理学中的层级与幅度理论和典型市场经济国家的普遍经验，我国可以设置50个左右的省级行政建置，在划小省区的同时，可以对规模较小的县进行合并”(13)。诚然，适度的“缩省”或“并县”确实在一定程度上有助于减轻省级政府管理压力，为改革的顺利推进扫清障碍。但是，无论是“缩省”还是“并县”，实际上都是以增加其他层级政府管理幅度为代价的，并没有从根本上解决问题。而且，从政治稳定的角度来说，有些特定区域行政区划的政治意义要远远大于其在管理层面上的意义。 (五)“省直管县”应该设定一个改革时间表 2009年6月发布的《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》中，明确提出了财政“省直管县”改革的时间表。然而实际效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省区没有按时完成财政“省直管县”的改革目标。历史经验也表明，搞一刀切的改革很少能够成功，或即使成功也要大打折扣。中国地域广阔，地区差异很大，试图通过确定统一的时间表推动“省直管县”改革，既不现实也缺乏操作的基础。20世纪80年代以来启动的“市管县”体制改革，就是一个负面例证。因此，“省直管县”体制只有具备基础和条件的地方推行，才能取得预期的改革效果。如果不顾现实条件，盲目推进改革，其结果只能是事与愿违，甚至可能重蹈“市管县”体制改革的覆辙，使“省直管县”体制很快沦为下一次被改革的对象。 四、对推进“省直管县”改革的理性思考 结合上述实践中的偏差，笔者认为，“省直管县”改革能否实现预期目标，取决于我们能否按照既定目标选择正确的改革手段和改革路径。为此，在“省直管县”改革深入推进过程中，需要对一些关键性问题进行理性思考。 (一)“省直管县”改革的实质是建构合理的政府间职责体系 笔者认为，“省直管县”与“扩权强县”和“权力下放”有关联，但本质上是有区别的。“省直管县”改革并不是简单的“放权”，而是重新配置纵向间政府财权与事权关系、重组地方政府利益的过程。“省直管县”改革目标的实现，关键不在于向县下放了多少权力，而是在于能否借改革，在纵向政府间建构起一套合理的财权与事权职责分配体系。也就是说，“权力下放”不是“省直管县”改革的目标，仅是一种实现良好治理的手段。而且，“省直管县”改革涉及诸如政府职能转变、政府间关系协调、城乡分治等一系列问题，纷繁复杂，绝不仅仅是“权力下放”就能够解决得了的。 在推进“省直管县”改革的过程中，要首先摒弃“改革就是放权”的错误认识，改革应该是合理分配不同层级政府的权力，是“分权”而不是“放权”。应该根据市场经济条件下不同层级政府间的实际治理需要和不同行政建制单位的基本属性，重新设计和规范地方政府职责体系。省级政府及其所属职能部门应该把履职重点放在制定地区发展政策、统筹区域规划、监管下级政府等方面；而市、县政府由于与民众基本生活比较接近，其履职重点应该是为辖区内居民提供必要的基本公共产品和公共服务。与此同时，要特别注意，在省与市、县政府的交叉职能领域，比如社会保障，要在明确省与市、县政府各自具体分工的基础上，进一步建立健全上下联动、横向互助、职能有机衔接的工作运行机制。在此基础上，做好权力的下放，尤其是权力下放的幅度，做到“该放则放，该收则收”，不需下放的权力，应由省级政府统筹。此外，要及时将职责体系配置的成果以法律形式固定下来，防止出现权力在不同政府间反复转移。 (二)根据政府间的职责分工做好“省直管县”的事权、财权改革 目前，各界普遍认可的“省直管县”改革总体推进路径是：从财政体制上的“省直管县”逐步过渡到行政体制上的“省直管县”，并把财政“省直管县”作为实行行政“省直管县”体制的一个前置条件。有学者还进一步指出：“通过实行财政省管县，最后达到行政省管县，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归。”(14)近几年，中央有关“省直管县”改革的系列文件中多次提及财政“省直管县”改革的时间表，这暗含着“各地应该先着力推进财政省直管县，然后再根据条件逐步过渡到行政省直管县”的改革思路。 诚然，“省直管县”改革最初是从财政领域率先开始的，但“把财政省直管县作为推进行政省直管县体制的前置条件”的认知是不妥的。在财政“省直管县”和人事、行政仍实行市管的情况下，县级政府需要同时面对省和市“两个婆婆”，这不可避免会产生诸多问题。从某种程度上说，以财政层级改革推动行政体制上的“省直管县”改革，可能会陷入体制不顺的困境。从本质上来说，“省直管县”改革是一个系统工程，如果不从政府间职责分工和体制改革的高度全面推进“省直管县”改革，终将再次陷入“头疼医头，脚疼医脚”的改革怪圈，无助于从根本上解决问题。基于此，笔者认为，当前改革实践中，地方政府的探索已经涉及核心领域，即合理分权，正如一些学者指出的那样，这需要“顶层设计和规划”(15)，“省直管县”体制改革也已经到了必须要从财政、行政多个层面做文章的阶段了。 基于中国地方政府体系比较复杂的现实考虑，首先在事权划分方面，不仅需要在纵向政府间打破“职责同构”，让每一级政府承担特定的职责，减少上下级政府间职责交叉的情况；在横向地方政府间，也要充分考虑建制单位性质的不同以及地域差别等具体情况。其次，要健全政府间财权与事权相匹配的机制，遵循“一级政府，一级事权，一级财权”的基本规则，建立一种“以事权定财权”、“谁的责任，谁来付费”的履职机制。1994年分税制改革确立的财政分权体系，并没有对省以下政府的税收来源问题做出明确规定，省以下政府没有独立的税收来源，使得越是下层政府，能够自由支配的财力越有限。为此，应当在适当时机考虑进一步深化纵向政府间财税体制改革，赋予省以下各级政府以相对独立的财政权力，特别是要从体制机制上切实保障县级财政在公共项目支出中的财力，从根本上解决下级政府“钱少、权小、责大”和上级政府“钱多、权大、责小”的问题。 (三)深入分析改革的基础和条件，循序渐进推进“省直管县”改革 任何改革都不能混淆改革目的与改革路径，更不能为了改革而改革。实际上，并不是所有地区都适合搞“省直管县”体制，也并不是所有地区都具备推行“省直管县”体制的客观基础和条件。在“省直管县”改革过程中，应该“以时间换空间”，在有条件的地方先行探索，没有条件的地方积极创造条件，并逐步通过渐进的方法实施增量改革。 在行政构架上，省以下可以多样化，不必拘泥于统一形式。在“省直管县”改革中，宜加入“柔性因素”，因地制宜，依据各地的经济发展水平、城市化程度、人口规模、辖区面积、社会历史传统和民族成分等因素，选择适合当地发展特点的地方政府架构模式，在多层次、多类型的基础上实现地方政府的良好治理。比如在市县错位发展，经济实力相当的匀质型地区，“市管县”体制已经不适应区域经济发展的客观要求的区域，适宜尽快推广“省直管县”体制。在市县关联度高，中心城市带动作用显著的区域，短期内则不太适宜推进“省直管县”体制，而应该继续保留“市管县”体制，或将县域经济发展到一定程度、县域人口达到一定规模的县改制为“市辖区”，更有助于区域经济的发展。对于经济带动能力一般的市，或者市县经济发展差距大、关联度低的地区，则应当积极创造适宜“省直管县”体制的各种条件，为改革推进做足准备。 另一个需要注意的是，“省直管县”不是对“市管县”的简单替代。从某种程度上来说，只要有利于区域经济社会发展，究竟选择哪种地方政府组织形式并不是最重要的。从浙江经验来看，“省直管县”体制只有在那些县域经济发展潜力大，而在发展上又受制于地级市的“市弱县强”地区才有生命力，而在“市强县弱”的“大马拉小车”地区，“市管县”体制完全可以承担起促进区域经济快速增长的责任。杭州和宁波就是浙江“市管县”体制比较成功的两个例子，在这两个地区，不仅没有出现所谓的“市刮县”和“市压县”等问题，而且两个城市对周边辖县的经济辐射带动作用也非常显著。因此，从这个意义上来说，当前的“省直管县”改革并不是要将所有的县(市)都直接交由省级政府管理，“市管县”体制和“省直管县”体制完全可以在空间上并存。“市管县”体制和“省直管县”体制并不是一种相互替代、非此即彼的关系。究竟选择“市管县”体制，还是“省直管县”体制，关键还是要看是否有利于区域经济的发展和公共服务供给，是否能够满足区域公共治理的实际需要。 (四)改革进程中需谨慎调整县的行政级别和行政区划 地方政府以“升级”为筹码，竭尽所能争取权力的背后，折射的是既有制度安排的不足。省直管县、市，是由省分别对两种不同的行政建制进行直接管理。客观地说，“是否直管”与“政府行政级别是否需要提高”之间并没有必然联系。国外大大小小的市和县都直接对应省级政府或州政府，不存在级别问题，这一点是值得我们反思的。在改革推进过程中，需要淡化行政级别色彩，突破“官本位”理念束缚，重新审视“行政级别”和“职权设置”之间的对等关系，不宜盲目提升县级政权的行政级别。政府权力配置体制应该由“以级定权”逐步向“按需设权”过渡，从法律层面明确地方政府的权力设定依据，即地方政府的职责权限应该主要取决于行政建制单位的性质和管理的实际需要，而非行政级别。 与此相对应，县(县级市)的行政区划调整也需谨慎。这不仅是因为调整区划会遭遇区域文化认同危机等问题的挑战，更在于行政区划调整本身就意味着对利益和资源的重新分配，是一个关系政治稳定的重大政治问题。历史的经验反复证明，不合理、不规范的行政区划调整，可能给整个国家的政治稳定带来严重的负面影响。因此，除非万不得已，任何改革都要尽量避免在较短的时期内对行政区划进行大规模的调整。实际上，“省直管县”改革推进中面临的省级政府管理幅度大、对市县政府监管难等问题，并不一定非要通过区划调整手段来解决，完全可以通过完善体制内外监督机制等方式得到妥善处理。因此，从保持稳定发展大局的角度来看，“省直管县”改革宜在既有的省区格局框架下推行，这样不仅会减少改革阻力和成本，也可以规避大规模行政区划调整对国家政治稳定产生的负向作用。 注释： ①中编办选择的8个试点省区包括：安徽、河南、黑龙江、江苏、湖北、河北、云南、宁夏。 ②［美］奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第108－125页。 ③高新军：《美国地方政府治理——案例调查与制度研究》(修订版)，西北大学出版社2007年版，第4页。 ④周湘智：《我国省直管县(市)研究中的几个问题》，《科学社会主义》，2009年第6期。 ⑤汪宇明：《中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》，《人文地理》，2004年第6期。 ⑥王雪丽：《新中国成立以来市县关系的逻辑演化与重构——兼论“省直管县(市)”改革》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第5期。 ⑦魏光奇：《从我国历史上地方行政分层的反复变更看“省管县”改革》，《领导之友》，2006年第4期。 ⑧以陕西省韩城市、河南省邓州市为例，这两个县级市已分别被所在省份确定为省直管县，市委书记、市长级别由正处级提升为副厅级，由省委统一管理。 ⑨调研组：《基于海南实践的省直管县(市)体制改革探索》，《中国党政干部论坛》，2010年第2期。 ⑩王雪丽：《“以级别定权力”：地方政府“升级锦标赛”原因探析》，《云南社会科学》，2012年第3期。 (11)朱光磊等：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2005年第1期。 (12)张占斌：《“十二五”时期省直管县体制改革研究》，《湖湘三农论坛》，2010年第10期。 (13)石亚军等：《从“省直管县财政改革”迈向“省直管县行政改革”》，《中国行政管理》，2010年第2期。 (14)焦洪昌：《关于“省直管县”的法律制度思考》，《法制日报》，2007年9月2日第2版。 (15)张占斌：《加强省直管县改革的顶层设计和规划》，《行政管理改革》，2011年第6期。