’94回眸与’95前瞻：经济学家纵论宏观经济调控中的财政——金融政策——1995年经济展望，本文主要内容关键词为：经济学家论文,财政论文,政策论文,金融论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按 1994年12月22日，由中国社会科学院财贸经济研究所主持召开了“宏观经济调控中的财政金融政策——94年回顾与95年展望”研讨会。会议由中国社会科学院财贸经济研究所副所长、研究员刘溶沧主持，来自各政府主管机关、科研单位及大专院校的财政金融专家30余人，在北京饭店进行了热烈的讨论。专家们畅所欲言，各抒己见，可谓仁者见仁，智者见智。为使更多的读者了解这次会议的内容，我们在此编发了有关发言的精华部分，以飨读者。
从1992年到1994年，中国经济已连续三年超高速增长，三年GDP增长率，分别为13.6%、13.4%和11.8%。经济的超高速增长，既带来经济和市场的空前繁荣，也积累了一些问题和矛盾，主要是出现了比较严重的通货膨胀和物价超过两位数的上涨率。特别令人担忧的是，虽然各方面要求加速发展的劲头很足，但是要继续保持这几年超高速的发展，需要付出更高的通货膨胀和物价上涨的代价。因此，1995年中国经济面临的情况将是，仍想保持经济的高速发展，但是宏观调控的难度加大，治理通胀困难重重。
一、宏观经济调控难度加大
1993年6月下旬，鉴于当时金融秩序混乱，房地产、股票等炒买炒卖成风，人民币对外汇比价急剧下滑，物价出现两位数上涨率等，中央加强了对宏观经济的调控，出台了16条措施，使经济迅速稳定下来。此后，一直到1994年，中央对经济的宏观调控总的说是比较稳健的，没有大的松手。对此，一些地方和企业不太满意，怨言不少。但是，现在看来，近一年多来，中央的宏观经济调控和各种微调措施，成效不够显著，经济超高速增长带来的种种矛盾没有得到多少缓解，影响经济稳定的因素仍然严重存在。这主要表现在：
第一，投资增长还是过快。1992年，全社会固定资产投资比上年增长42.6%，扣除物价因素，实际增长20%以上。1993年，全社会固定资产投资总额11829亿元，比上年增长50.6%，扣除物价因素，实际增长22%。1994年，全社会固定资产投资总额达16000亿元，扣除物价因素，实际增长也接近20%。我们经常看到有关1994年投资增长率回落二三十个百分点的报道，那是没有扣除物价因素的名义增长率的回落，而由于1994年投资品价格上涨率（大体11%）大大低于1993年（1993年固定资产投资价格指数比上年高26.6%），所以按实际工作量计算，1994年固定资产投资增长率没有比1993年降低多少，因而投资过热的问题仍未根本解决。从1992年起连续三年固定资产投资增长率达到20%，大大高于GDP增长率，是推动中国经济走向过热的主要原因。投资增长率过高也是促使消费基金增长过快的一个重要因素。1994年中国投资继续保持超高速增长，也表明原来已经过热的经济并未真正冷下来，有待今后逐步解决。
第二，通货膨胀率居高不下，物价上涨幅度加大。全国零售物价总指数，1992年为105.4，1993年为113.2，1994年将达到121多。1994年4、5、6三个月，物价涨幅趋于平稳和小幅回落，有的同志对此过于乐观，认为下半年物价上涨率将继续回落，甚至预言年底可能回落到两位数以内。但是好景不长，7月份起，物价涨幅反弹，7月份以来几个月的物价涨幅，同上年同月比较，都在20%以上，超过第一季度几个月的涨幅。①看来，要使1995年物价涨幅有明显回落，宏观调控需要有较大的动作，这需要狠下决心，排除一些阻力才能付诸实施。
第三，财政困难没有根本缓解。这几年，中国财政已处于十分困难的境地，预算软赤字、硬赤字连年增加。1994年软赤字已占财政收入（不含债务收入）的20%多。1994年财政税收体制改革，成效比较显著。但是并未根本改变财政包括中央财政困难的状况，财政收入扣除物价因素，实际为负增长，财政收入占GDP比重进一步下降。可能还要经过两三年，大概到1996年起，财税体制改革对缓解财政困难特别是中央财政困难的效果才能比较显著的表现出来。1994年中央财政的困难没有多少缓解，因为虽然实行了分税制，但中央对地方的返还是以地方1993年的收入为基数的，而1993年各地特别是经济发达的地区都大大加大了收入的基数。1995年也还是实行这种返还办法，因而对中央财政压力较大。实行以增值税为主的流转税制度，有利于增加税收，从而增加财政收入。但目前这种税制还有待完善。目前欠税比较严重，地方、部门越权减免税的问题也较突出，一些地方连关税都擅自减免，以致世界银行一份研究报告根据我国进口金额和实收关税的数字，得出我国关税税率只有5.08%的结论。有的国家据此要求我国大幅度降低关税税率。所以，严格执行税法，已成为巩固财税改革成果的关键。根据以上情况，可以预计，1995年我国财政困难还会很大，软硬赤字都可能进一步扩大。财力不足，也制约着中央宏观经济调控比较乏力，增加实现调控目标的难度。
有人怀疑，中国经济通过微调，能否恢复协调与平衡，或者说，中国经济能否实现“软着陆”。因为实行微调的方针，稍微收紧一阵财政和信贷，地方和企业就会有强烈反映，机制不活的国有企业喊得更凶，上面只好妥协、放松，首先是放松信贷，接着投资、物价又上去了，中央被迫重新收紧宏观政策，如此反反复复，始终难于着陆。1994年第一季度收紧财政与信贷，下面感到受不了，第二季度物价涨幅有所回落，于是开始松动，结果7、8、9三个月投资、物价反弹，第4季度又要采取措施平抑市场物价。而且，物价的反弹呈跳跃的形式，7月份以来物价的涨幅超过前几个月的三四个百分点，从而给出一个令人害怕的越涨越厉害的信号。
总之，1995年要加强宏观经济调控，真正实现软着陆，困难不小，前景难测。
二、物价涨幅回落需付较大的代价
最近全国经济工作会议提出：1995年物价涨幅要比1994年有明显的回落。这个任务非常艰巨，不易实现，因为这需付出较大的代价，因而会碰到较大的阻力。
目前的发展格局使得通胀很难得到有力的抑制。有人认为，根据目前情况，1994年第一季度是中国经济发展的底线。第一季度宏观政策较紧，GDP增长率为11%，物价上涨率为20%，国有工业增长率仅为2%略多一点，亏损面大，停产半停产企业多，银行不良债务增多，各方面强烈要求松动宏观调控。如果这个经济数据能够成立，即经济增长率最低要达到11%，失业问题，国有经济的困难，企业的亏损面和亏损额，才不致尖锐到难以承受，那末，投资和贷款都很难压下来，通胀和物价的过大幅度上涨就很难得到有力的控制。问题还在于，1994年第一季度经济11%的增长率，带来了20%的物价上涨率，今后要保持11%的经济增长率，很可能会带来20%以上的物价上涨率，而且愈往后物价上涨率会愈高。这是通货膨胀的一般规律。
另一方面，目前的通货膨胀和物价的过大幅度上涨又到了不压不行的地步。因为公众反应越来越强烈，不能再容忍物价持续的过大幅度（10%以上）的上涨。
1994年，社会零售物价上涨21%，没有对经济的稳定和社会的安定构成很大的威胁，除了政府采取有力的措施，补助一部分低收入者和贫困阶层外，还因为公务员和企事业单位大幅度提高了工资（原定公务员每人每月平均增加工资58元，实际增加数超过一倍以上，导致财政支出猛增），使名义工资增长40%（1994年银行统计工资性支付增加40%左右），超过了物价上涨率，因此许多人对21%的物价上涨率还能忍受。据估算，1994年城镇居民实际人均收入增长7%，农村居民实际人均收入增长5%，城乡居民消费水平也有相当提高。但是，这种名义工资的大幅度提高在1995年是难以为继的。否则会出现工资与物价大步交替上升的危险局面。1995年物价上涨率如果仍达15%到20%，而名义工资没有相应的大幅度增长，那末，由于物价的过大幅度上涨造成的实际收入水平下降的人口的比例将相当高。1993年社会零售物价上涨率为13.2%，就使城镇居民中有19%的部分实际收入水平下降。我们还记得，1988年，物价上涨18.5%，曾使34%的城镇居民实际收入水平下降。可以想象，1995年15%到20%的物价上涨率，将使20%以上的城镇居民的实际收入水平下降，他们对物价上涨的强烈不满是不难理解的。这种状况，将对经济稳定和社会安定构成真正的威胁。
通货膨胀有一个加剧分配不公的机制。国内外经验表明，伴随着中位以上通货膨胀而来的，是少数人靠投机倒把、囤积居奇、哄抬物价、欺诈垄断等而获取暴利，而许多靠固定工薪收入为生者则实际收入下降或者没有增加，一部分贫困阶层和失业、半失业者以及亏损企业职工的收入则明显下降。这显然是不利于经济的正常运行的。
针对通胀严重和持续的物价过大幅度上涨，治理通货膨胀，平抑市场物价，已被列为正确处理改革、发展与稳定三者关系的关键，国家宏观调控的首要任务，并正在采取各种措施，控制通货膨胀。但是，由于受到上述不少人认为的经济发展底线的制约，宏观调控的力度不敢太强，因而物价涨幅难以有大幅度的回落。1995年经济走势可能是保持10%左右的经济增长率，和15%到20%的物价上涨率。要把物价涨幅压到15%以下，投资和经济的增长都要受较大的影响，失业问题和国有企业的困难都会很尖锐，因而很难操作。
也不排除出现如下情况：当通胀和物价大幅度上涨严重威胁经济稳定时，被迫动大手术，搞硬着陆，大规模压缩投资、消费与信贷，经济增长大幅度滑坡，用大代价把物价涨幅压下来。这个前景很不好，但1995年似乎还不会出现这种可怕局面。因为1995年供给的能力、潜力较大和巨额的外汇储备使我们的调节余地较大。如果严重的通胀长期得不到有效抑制，最终也许只有硬着陆才能恢复经济的协调与平衡。我们应想法避开这种可怕的局面。
三、人民币汇率问题值得重视
人民币的汇率问题有必要单独分析一下。
1994年几大改革出台，成效最大的为两项，一为财税改革，一为汇率并轨。年初，人民币汇价从原来5.8元换1美元（官价）并为8.7元换1美元。并轨后，由于人民币大幅度贬值，美元等外汇汇价高于出口换汇成本，使出口贸易有利可图，因而有力地刺激了出口贸易，扭转了进口大于出口的局面。1993年，按美元计算，我国进口额为1039.5亿元，出口额为917.6亿元，逆差达121.9亿元。1994年情况好转，据对1-11月统计，累计出口1025.3亿美元，进口977.5亿美元，在进出口都有大幅度增长的同时，顺差达47.8亿美元。目前，中国外贸出口劲头仍然强盛，说明汇率并轨对出口的刺激还在发挥作用。
与此同时，也要看到，由于1994年我国物价的大幅度上涨，出口产品的收购价格也随之大幅度上涨，出口换汇成本正在不断提高，目前已逼近外汇的人民币汇价水平，因而年初汇率并轨对出口的刺激作用正在逐步减弱。问题还在于：我国的物价还在不断上涨，因而外贸出口产品的收购价格还在上涨，出口换汇成本还在逐步提高，一旦出口换汇成本逼近外汇的人民币汇价，年初汇率并轨对出口的刺激作用也就被用尽。随着按美元计算的换汇成本超过目前美元汇价的8.6元人民币，人民币的汇率就难以在现在的基础上长时期稳定下来。现在也已有一些地方和企业叫喊他们的出口换汇成本已超过8.6元，说明人民币的汇价的稳定问题已开始值得注意。
在出口受换汇成本制约的同时，我国的进口却是刚性的，进口用汇呈逐步增长势头。随着现代化建设的迅速推进，先进的技术和装备的进口需求强劲，粮食、棉花、食用植物油、糖、成品油、化肥、铁矿石、羊毛、运输设备等的进口用汇难以减少。大规模的进口是要靠大规模的出口来支撑的，进口用汇的需求及其增长要求不断扩大出口，多创外汇，即对出口形成强大的压力。在目前外贸体制实行出口企业自负盈亏、取消补贴的条件下，一旦出口换汇成本普遍和持续超出外汇的人民币价格，原来的人民币汇价就难以稳定，人民币就有可能进一步贬值。所以，从稳定人民币汇率的角度，也要求抑制通货膨胀，平抑市场物价。
应当指出，以上仅是从发展趋势进行分析的，并非现在就已面临人民币汇价贬值的问题。当前，人民币的汇率还是稳定的，估计还可以稳定一个时期，至少几个月。由于政府手中掌握着大量外汇储备（光是1994年就增加200多亿美元的外汇储备），对外汇市场的调控能力比较强，能够有效的制止哄抬外汇价格的行为。但是，汇率问题还是要引起我们的注意。一旦人民币被逼继续贬值，这本身又会成为国内涨价的因素，形成国内商品和外汇轮番涨价的不良局面。我们要预先看到这一点，采取切实措施加以防止。这应列为抑控通胀的一个方面的内容。
关于深化财税体制改革的几个问题
1994年进行的财政体制和税收制度的改革，是一次适应市场经济发展要求的实质性改革。从今年的运行状况来看，基本上达到了预期的目的。但应当看到，1994年的财政体制和税收制度的改革，毕竟是在我国市场经济体制发育强度较低的情况下进行的，具有从传统经济体制向市场经济体制转轨的过渡性色彩，进一步深化财政体制和税收制度的改革，这是在建立社会主义市场经济体制过程中的一项长期任务。为此，谈几点不成熟的看法。
一、财政体制的改革以分税制为核心内容，其思路是正确的，因为在市场经济发育程度较高的国家，在处理中央与地方的财政关系上，几乎一无例外地实行分税制，只是有的实行彻底的分税制，有的实行不完全的分税制（即保留一块共享税）。但是分税制有效的前提条件是，中央和地方政府的事权界定必须清晰。在我国，中央与地方政府各自的事权范围还不能说已很明晰，因此，在经济体制改革整体推进的同时，应不失时机地加快政治体制改革的步伐，进一步规范中央与地方政府的事权范围，这样才能保证分税制的稳定性和有效性。
二、现行的财政体制被称之为分税制分级财政体制，但在中央与地方如何分税问题上还有不少问题需要研究。原则上讲，那些税源宽广、对宏观经济运行影响较大的税种应作为中央税种，那些税源分散，与地方经济与社会发展关系密切的税种应作为地方税种。但现行的财政体制在分税问题上并未能很好地贯彻这一原则。这至少可以从以下两点得到说明：一是将公司（企业）所得税按企业隶属关系不同划分为中央企业所得税和地方企业所得税，这可以说是我国特有的做法。在西方国家，公司（企业）所得税主要是由中央政府征收的，虽然有些州与地方政府也开征公司所得税，但税率比中央政府实行的税率要低得多。我国目前的做法，既不利于实行政企分开，也不利于现代企业制度的建立。二是将个人所得税作为地方税种，而在西方国家个人所得税也主要是由中央政府征收的。我国之所以要将个人所得税划为地方税种，与目前个人所得税的收入有限、征收管理难度较大有很大关系。但要看到，在我国个人所得税具有极为广阔的发展前景，它在实现宏观经济政策目标方面将会发挥越来越大的作用。将这样一个具有较强的调节收入分配功能的税种划为地方税种，不能说不是一种失误。从长期发展看，我认为无论是公司（企业）所得税还是个人所得税，都应主要由中央政府征收，至于地方政府要不要征收公司或个人所得税，那是地方政府自己的事情。
三、现行的分税制是不完全的分税制，即将增值税作为中央与地方政府的共享收入。这样做的好处是可以使中央与地方政府都能获得一笔稳定的财源，但与地方政府的实际需要并无必然的科学的联系。
从另一方面看，经过这次改革增值税已趋向于“中性”的税收，其经济调节功能已大大减弱，因此从长远看，我主张实行彻底的分税制。可以考虑两种思路，一是将增值税变为地方税种，二是中央与地方政府分别征收增值税，中央征收选择性的增值税，即只对经济发展与人民生活影响较大的少数商品与劳务征税，其他商品与劳务则由地方征税，或中央主要在产制环节征收，地方在流通环节征收。
四、急需建立比较科学合理的转移支付的制度。在西方实行分税制的国家，都有一套健全的转移支付制度。我国目前实行的税收返还办法虽带有转移支付的性质，但不能把它等同于转移支付制度。税收返还是建立在保持地方既得利益的基础之上，是不科学不合理的。为了保持财政体制的有效运行，我们应当尽快建立符合我国国情的中央对地方的转移支付制度以取代税收返还的办法，才能真正增强中央政府的宏观经济调控功能。
五、现行的分税制只是解决中央与地方政府（实际是省、直辖市、计划单列市）的财政关系问题，是不够的，还应同时考虑省与县的财政关系（地区一级纳入省级财政，乡、镇一级纳入县级财政）。目前对此还缺乏研究，应尽快把它提到重要的议事日程上来。
六、在实行分税制后各地方都分别设立了国税局与地方税局。由于国税局不是按地域或经济区域而是按行政区划设置的，与地方政府之间还存在藕断丝连的关系。如何使国税局成为名副其实的国税局，充分发挥其应有的作用，这是在分设税局之后必须解决的一个重要问题。另一方面，在国税局与地方税局分设后，就应当赋予地方政府在一些地方税种方面的立法权，在这方面还需适当加大改革的力度。
七、1994年的税制改革把主要力量放在改革流转课税制度，特别是从生产到流通环节全面实行增值税上，所得税制度的改革主要是合并税种、统一税法。同原有税制相比，无疑是前进了一大步，而且也比较符合我国目前的实际情况。但是随着社会主义市场经济的发展，国民收入分配格局的变化，如何提高所得税的主体地位，强化所得税的作用，则是我们不容回避且必须研究的一个问题。今后税制改革的重心应放在所得税制的改革和建设上。我的基本看法是：从流转课税为主逐步过渡到以所得课税为主，从公司（企业）所得税为主逐步过渡到个人所得税为主。另外，社会保险税、遗产与增予税也应尽快出台。
新税制运行中价税关系的几个问题
新税制运行已近一年，就总体而言基本实现了新老税制的平稳转换。但在新税制运行中也暴露出一些问题。这里我只就价税关系问题谈一点看法。
一、增值税和消费税计税价格不统一问题。
增值税改革中把计税依据由原来的含税价改为不含税价有合理因素。现在的问题是，与增值税并行的消费税同是在产制环节征收却采取按含税价计征。这除了形式上表示消费税与增值税是两个不同税种外，没有更重要意义，但却带来不少问题。从价格与价值的内在关系看，消费税是商品价值之外的附加，是消费者负担的，按含税价计征实际上是对增值税坚持按不含税价计征理由的自我否定。问题还在于：按现行规定，既征消费税又征增值税的产品其增值税的计税基数中包含消费税，不符合增值税是按商品增值额征收的基本原理。同时，从两税关系来看，增值税本来是普遍调节，消费税是在增值税基础上的特殊调节，增值税在前，消费税在后，现在都变成消费税在先，增值税在后，颠倒了税收调节的顺序。由于两税计税依据的不统一造成价格体系的复杂化。现在实际上存在三种价格：一是包括两税在内的市场价格即购买者实际支付的含税价格；二是包含消费税不包含增值税的计税价格；三是不包含两税的成本价格。为国民收入的核算和统计增加许多麻烦。鉴于上述问题，我认为，消费税也改为按不含税价计征，两税实行同一税基更妥。
二、新税制的价格效应问题。
这次税制改革采取总体税负不变的设计方案。但增值税由过去的差别税率改为17%与13%相对单一的税率，不同产品的税负必然有升有降。理想的结果应该是，税负提高的产业提高含税价格，税负降低的产业降低含税价格。这既有利于理顺长期存在的不合理的价格体系，改变基础产业与加工产业之间的结构性不均衡问题，也不会导致价格的上涨。但是在中国现实的环境下，从价、税分离的操作机制看，税负提高的产业部门如采掘工业，含税的销售价格的上涨是不可避免的。如果加以硬性约束，这些部门就无法生存与发展，就会加剧产业结构的不均衡。而另一方面，税负降低的产业部门主要是加工产业，由于原来的含税的市场价格是历史形成的，在自由价格体制和需求过旺的外部环境下，税负降低并没有形成普遍降低的压力。其结果难免要驱动另售环节相关产品含税价格的上涨。因此，今年的通货膨胀诸因素中应该正视新税制的因素。只有正视新税制对价格影响的机制和效应才能因势利导、区别对待、调限结合，一方面使物价上涨控制在可承受的范围内，同时也有利于调整产业结构。
三、“价外税”概念引起的税负归宿的误解问题。
在我国的税收理论中，关于流转税是否全部转嫁问题本来就存在很大分歧，新的增值税采取按不含税价计税后，“价外税”的形式和提法使流转税是全部转嫁的说法更加流行，以至于成了有关决策的依据。我认为这个问题应该在理论上作深入探讨，否则也会导入误区。
用什么标准来衡量我国的增值税是否全部转嫁，存在两种理论。一个是西方流行的税负转嫁理论，另一个是马克思主义的价值理论。在这个基本理论问题上我认为应该坚持前者。西方流行的经济学认为价格就是成本加利润，流转税是价格之外的附加，由购者负担。税负转嫁不转嫁的标准是企业的利润。征税后不影响原有的利润水平就是转嫁，影响了原有利润水平就是不转嫁。但是如果用马克思主义的价值理论来衡量，税收作为价值体是劳动者创造的，在市场经济条件下，必然要通过产制环节的销售价格来实现。因此，完整的价格是包含税收价值的。不含税价只是计税依据的具体方法，绝不能因此把税收排除在商品的价值体之外。衡量流转税转嫁不转嫁以及转嫁的程度就是价格与价值的背离关系。如果市场的含税价格与价值或价值转化形态生产价格相符，流转税就是商品内在价值的构成部分，是劳动者直接为国家作的贡献，作为消费者按等价交换取得商品，并没有额外负担税款。在这种情况下，就不能说流转税是全部转嫁的。
再以增值税为例，按现行分配结构，劳动者创造的价值一部分先以流转税形式上交国家，劳动者工资是交流转税后的剩余部分，是不含税（流转税）的。我国的低工资制度与税收制度是紧密联系的。既然劳动者工资收入中不含税，现在换一个身分作为消费者硬说他负担了流转税，不仅理论上说不通，在政策解释上也是欠妥的。因为同一个公民作为劳动者为国家直接贡献了巨额流转税，作为消费者又负担同量流转税，成了双重负担。果真如此，作为消费者就有理由要求增加工资。这对贯彻分配政策和保证社会安定团结都是不利的。因此，我认为增值税全部转嫁论不仅是理论问题，也是实践问题，应该深入探讨，取得共识。
1994年财税改革回顾与1995年展望
根据党的十四届三中全会的决定，在国务院统一部署下，1994年我国进行了财税体制的重大改革，取得了积极效果，尤其在转换机制方面基本上实现了预定的目标，新财税体制基本实现了平稳过渡。主要表现在：一是国民经济继续实现快速发展，没有因为实行新的财税体制影响生产和流通。二是新体制在运行中不断完善，逐步磨合，一些矛盾得到化解，各项征管工作逐步进入正常轨道。三是财政收入保持了较快的增长，预算执行也基本正常。四是税收、预算、国库等方面工作都已按照新财税体制的要求正常进行。我们认为，这次财税改革主要是解决了政府以税收形式参与分配的问题，使国家与企业、中央与地方之间的分配关系逐步趋于规范。而分配体制和分配政策方面的另一个问题，即财权财力过于分散的问题还没有得到有效解决。目前国家财政参与分配的份额大大减少，部门参与分配现象日趋严重，游离在国家财政管理之外的各种名目的收费、集资基金越来越多，使再分配出现“短路”，导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降，弱化了国家财政在收入分配中的主体地位，直接影响了各级政府履行其正常职能。另外，财税管理体制改革本身还有一些问题需要逐步解决，比如，地方税体系还不健全，地方税收管理权限还没有明确；减免税过多的问题还没有根本解决；分税制实施后原体制一些遗留问题还未解决，中央与地方的财政分配关系是新老体制并存；部分地区还没有按分税制的要求改革省以下的地方财政体制；中央与地方事权划分和转移支付制度还需要进一步深入研究等。
1995年财税改革的指导思想是：巩固财税改革成果，按照建立适应社会主义市场经济的财税体制的总体目标，进一步完善已出台的财税改革措施，强化财政分配职能，加强财税管理，积极参与围绕建立现代企业制度进行的各项配套改革。根据这个指导思想，明年财税改革的重点：一是完善新税制，强化税收征管。重点是强化增值税、消费税的征管，防止新税制的扭曲。加强个人所得税的征收管理，逐步建立个人收入应税申报制度，健全代扣代缴办法，适当调整个人所得税的扣除办法。二是完善分税制财政体制，进行新老体制并轨。适当调整中央和地方的事权和财政支出范围，探索规范的转移支付办法，为建立科学的、规范的政府间转移支付制度积极创造条件。同时，进一步推进省以下地方财政分税制改革。三是配合企业改革，完善国有企业利润分配制度，加强国有资产管理，积极参与社会保障制度改革和企业收入分配制度改革。四是继续清理各种行政事业性收费和基金，坚决制止部门和地方政府绕开财政直接参与国民收入分配的不规范行为。
充分肯定新税制 不断完善新税制
在新税制实施即将满一年之际，总结经验研究问题，探讨进一步深化改革的措施，是非常有意义的。我想谈谈应当充分肯定新税制，不断完善新税制的问题。
一、充分肯定新税制
1994年所进行的税制改革是在我国确立了社会主义市场经济的目标模式之后，确定方案，组织实施的，所以税制改革的指导思想是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。根据这一指导思想，今年的税制改革普遍对工商企业实行了增值税，合并了内资企业所得税，统一了个人所得税，简并和取消了若干辅助性税种。这是建立社会主义市场经济的一项重大举措。它能够出台本身就是一项重要成果。
当然要充分肯定新税制还必须对税制改革实施情况进行一番具体的分析评价。
今年税制改革是在财政非常困难，社会分配机制相当不合理，同全社会各个不同的利益主体经济独立性日益增强的情况下进行的，所以改革着眼于公平税负。在调整税制结构、税收负担时，没有向企业减税让利，这一点不同于十年以前那次税制改革。因此，在设计改革方案时，明确提出两个重要的政策原则，一是税收负担总体上不增不减，二是大幅度压缩政策性减免税，彻底取消临时性、困难性减免税，这两个原则在操作上集中体现为按改革前的法定税收负担（而不是企业实际税收负担）设计新税制的总体税负，但在企业之间税收负担有升有降，幅度比较大。据我们对17个大中城市，8800多户企业上半年流转税负担调查，改革前实际税负为5.49%，名义负担为8.04%，改革后实际负担为6.31%，比老税制下实际负担上升了0.82个百分点，比老税制下法定负担下降了1.73个百分点。在这个1.73个百分点中，由于今年上半年进行的政策调整，比如允许库存原材料抵扣税款，允许运费支出计算抵扣进项税金、部分矿产品改按13%的抵税率缴纳增值税等因素便税负下降了1.22个百分点。以上情况说明，新税制实施的结果体现了改革方案设计原则，是成功的。
税制改革的成效主要体现在以下几个方面：一是统一税法、公平税负，为企业平等竞争创造条件；二是取消减免税，提出了税收法制化程度；三是确立了财政收入比重逐步增长的机制，有利于加强宏观调控能力；四是进一步理顺了分配关系（如用所得税取代了承包制，资源税将沿海地区的一部分收入转移到中西部欠发达地区、个人所得税的改革有利于缓解社会分配不公）；五是新税制进一步与国际惯例接轨，促进了对外开放；六是新税制便于征收管理，抑制偷漏税的机制开始发挥作用。
二、不断完善新税制。
税制改革取得初步成功是无疑的，但完善新税制的任务仍然十分繁重。其中一些是遗留问题，一些属于新的矛盾，应当深化改革，统筹考虑，逐步解决。
1.处理好完善税收政策与调整分配格局的关系。
税收政策的调整影响面是很大的。新税制规定运输业征收营业税、销售商品征收增值税。对部分运输业既销售商品又负责运送的经营活动定为混合销售行为，上半年税务总局发文明确规定，全部征收增值税。据山西省地税局反映，该省约40%的货运属于混合销售，改征增值税后，1.32亿营业税转为增值税，此外增加税负7.16亿，减少所得税2.36亿，共减少地方税收3.68亿。上半年新税制刚实行时，还陆续颁布了一系列政策，其中一部分属于调整税负的，从保证新税制实施的角度看，政策调整是必要的，但从完善税制的角度看，其中还有一些难免有负作用，如对福利企业规定税收优惠，其目的是为了有利于社会稳定，但不可避免地产生漏洞，如已发现关联企业用联营等形式将增值额转移至福利企业，达到逃税的目的。再如，煤炭税率降为13%，但由于税制上不规范，实际上是将负担转嫁到广大煤炭用户头上，如果特许煤炭企业固定资产可以扣税，不仅使统配矿得到更多实惠，使小煤窑受到限制，而且也符合进一步规范增值税的方向。
此外，有些操作性的规定不太明确，影响了政策的贯彻，如文件规定期初存货的税款抵扣只允许扣除期末库存净减少的部分，实际上多数企业期末库存不会净减少，得不到抵扣税款，相反如果企业稍做手脚却很容易钻空子，因为税务局不可能每一期都逐户核实库存。所以库存商品抵扣税款，应改为1994年抵扣，几年内扣完。
目前，税负上升的行业或部门要求调整政策，个别行业还比较强烈。今后不应再对这些行业开减免税的口子。乡镇企业实际税负比过去上升了，而法定税负不一定上升，这说明过去乡镇企业享受的税收优惠多，税没征足，现在税负公平了，税负也就相对过去提高了。对乡镇企业，政策上没有再开口子，结果1994年乡镇企业总的发展势头仍是一如既往，这一方面说明乡镇企业竞争机制比较成熟，另一方面说明新税制将促使乡镇企业上档次、上水平。
2.要处理好过去的减免税政策两年过渡期的问题。
为实现新旧税制平衡过渡，国务院决定对于省级以上政府部门在这次改革前制定的税收优惠政策，1994～1995两年内收入予以返还，如新产品减免税政策，承包所得税政策等等，目前，这些都在落实之中。不过，应及早研究具体办法，确保两年期满后，企业能真正适应新的机制。
3.几个地方性税种的改革需抓紧进行。城建税、土地使用税、车船使用税、房产税已列入改革方案，但尚未实施，应抓紧出台。
4.涉外税制与内资企业税制统一的问题应列入议事日程。1994年内外两套流转税制统一了，但政策还有差别，如出口退税政策已引起外商密切关注。企业所得税内外资企业还执行不同的税法。房地产税、车船税内外资企业仍是执行不同的税制。不可否认，过去十多年形成的涉外税制对于引进外资，促进对外开放起到了良好的作用。但目前情况下，有必要重新权衡对外商实行税收优惠的利弊得失，明确提出统一税法的目标，并争取提出具体的时间表。
5.关于税收管理机制的问题。
实行分税制和税务机构分设后，情况比过去复杂多了。因此有必要对各级政府的税收管理权限重新做出明确规定，要给地方政府一定权限，也要约束地方变相开减免税口子和以征费为名行征税之实的行为。现在形成一套规范的税收管理体制条件也许还不够成熟，但应在实践中摸索。
6.加强税收征收管理，特别是增值税专用发票的管理。
财税改革：1994年的成效和1995年的任务
一、三大举措成果及其评价
财税改革三大举措经过一年的磨合，已全面进入平稳运行状态，初步收到预期效果。
1.财政税收的宏观调控功能得到明显改善，初步纠正了地方热衷于开发高税产业的观念，一些产业结构过度向某些税大产品或行业倾斜的地方，开始调整产业结构。乡镇企业也开始改变依赖税收优惠增加效益的观念，努力提高产品的质量和档次，积极开发市场上适销对路产品，促进了资源配置优化。
2.调动了中央财政和地方财政两个积极性，乱减乱免税收现象得到控制，财政收入呈现出持续高速增长的态势。1-9月份工商税收收入比上年同期增长31.7%，其中中央税收收入增长33%，地方税收收入增长30%，都超过了经济增长速度。
3.初步形成了适应建立社会主义市场经济体制的税制基本框架。首先，内资企业所得税的统一，消除了因税法按经济成分区别对待所形成的税负不公的矛盾，从而为不同经济性质企业间平等竞争提供税收上的条件，也为不同经济成份企业之间相互参股、发展联合、以及转机建制，排除了税收上的阻碍。其次，建立内外统一的，以增值税为主体的流转税制度，不仅简化了税制，消除原产品税存在的重复征税的弊端，而且由于流转税的主体税种——增值税向中性化靠拢，也使税制更好的体现市场机制对资源配置起基础作用的要求，促进了市场机制的形成。此外，新税制充分注意国际惯例，尽可能使国内税收与国际税收相衔接，诸如在企业所得税设计上，考虑到今后内外资企业所得税并轨的需要，不仅把税率设计为33%，而且在应税所得额计算上，按照国际上普遍实行的税收无差别待遇原则，规范税前扣除项目和列支标准，更加有利于对外开放。
4.税利分流改革的实现，克服了包干制扼杀税收调节作用的弊端，税收对企业的调节作用得到恢复。企业效益有所改观，亏损严重的局面得到初步控制，按同口径计算，上半年每百元销售收入实现利润比去年同期增长3.3%，国有工业企业亏损增幅比改革举措推出之初（一季度），回落5.7个百分点，亏损户数比一季度减少7.2个百分点，亏损逐年上升的势头有所控制。
总之，1994年财税改革的成就应充分肯定。
二.1995年财税改革面临的主要任务
财税改革虽在今年取得了决定性进展，但依然是任重而道远。
首先，由于主客观条件所限，加之为了缓解改革对经济和社会可能产生的震动，在新的财税体制构造上，采取逐渐推进的策略和不少变通措施。因此，这次改革只是解决了突出矛盾，许多问题还需要在今后逐步完善。
1.分税制改革的完善模式至少要包括五个方面：(1)科学地界定中央与地方政府之间的职能分工范围；(2)按税种划分中央与地方之间财政收入范围；(3)用规范方法（如因素法、标准法）核定地方财政收支数量；(4)建立规范的、多种形式的转移支付制度；(5)中央与地方政府预算彻底分开，税收征管机构分设等等。这五个方面是完整的有机体，缺少任何一个方面，或任何一个方面不按规范化要求实施，都会带来分税制效果不能完全到位。而1994年分税制改革中，这些并没有得到全面实施，需要在1995年继续探索。
2.虽然初步建立了适应市场经济体制需要的税制框架，但也有很多问题需要进一步改革来解决。比如，新税制体系中，地方税不仅规模过小，而且种类也不够，满足不了需要，从而带来中央与地方划分税种上的诸多变通，影响着分税制的效果的充分发挥。此外，税制不统一，不够公平的毛病在一定程度上仍然存在。比如：(1)企业所得税、车船税及房地产税仍然内外分立；(2)内外资企业之间、地区之间税收政策待遇上还有差别；(3)进口产品与国内同类产品之间税负不公平现象，背离了国民待遇原则；(4)为了照顾外资的既得利益，流转税在一定期内对外资企业采用先征后退办法，也使内外资企业的税负暂时达不到公平。此外，税收的区域优惠政策的存在，也造成了地区间税负不公问题难以解决等等。这些问题都有待今后逐步研究加以解决。
3.在改税前还贷为税后还贷方面，虽然坚持了重在转换机制，不增加企业负担的原则，然而，那些历史上借债过多，债务负担重的企业，仍然难以承受税后还贷，这也需要在新的一年里寻找妥善处置办法，以利于企业转换机制。
其次，1995年我国企业将以建立现代企业制度为重点，财政将面临与之配套改革的重任。
第一，建立现代企业制度的核心问题，是解决国家与企业之间产权关系问题，这就需要加快国有资产宏观管理体制改革，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索与建立现代企业制度相适应的国有资产宏观管理的形式和途径，以保障国家与企业之间产权关系明晰化，为建立现代企业制度，提供基础条件。
第二，建立社会化的社会保障体系，是建立现代企业制度不可缺少的外部配套条件。针对旧的社会保障制度的弊端，自1984年以来，已经进行多方面改革，并取得一定成果。但就全局来看，社会保障制度社会化程度低下问题，并没有从根本上得到解决，当前的社会统筹基本上停留在县市级范围内，而且社会保障基金的管理及支付力度和支付方法也存在许多问题需要认真解决。距建立现代社会保障体系的要求，还相差很远。因此，加快新的社会保障体系建立步伐，乃是1995年财政改革面临的一项紧迫任务。
最后，无论从加快社会主义市场经济体制的需要来看，或是从建立现代企业制度的要求出发，都必须尽快解决财政困难，重建财政。1994年财政改革虽然有利于克服财政困难，但并未从根本上解决问题。当前财政收支矛盾尖锐，赤字连年有增无减，债务负担日趋加重，这仅仅是现象，从根本上说，财政困难在于功能弱化，这主要表现在：第一，收入功能逐渐衰竭，面对诸多财源流失而无能为力，致使财政收入规模逐年相对减缩；第二，供给功能极其乏力，财政对各项事业的支援力度，难以满足其最低需要。致使各方面的“创收”、“摊派”、乱收费难以禁止，造成财源不断的流失，而财政收入减少又进一步削弱供给力度，陷入恶性循环。此外，财政收支矛盾不断尖锐化，也极大的弱化了财政宏观调控功能，由于赤字连年有增无减，致使财政失去宏观总量调控功能。财政功能的严重弱化，将会极大的制约着改革。因此，为了加快社会主义市场体制建设，保障现代企业制度建设的顺利实现，重建财政也是1995年改革所面临的一项事关全局的大事。
财政如何参予宏观调控
究竟什么是宏观调控，目前我国对此并未形成共识，我理解，宏观调控应是政府通过制度安排和资金吞吐来引导资源配置结构变动的政策贯彻活动。宏观调控本身没有强制性，仅具有诱致性。
80年代中期以后，国家财政始终在强调参予宏观调控。但事实上，财政的主观意图从来也未完整实现过；财政行为并未与经济波动和结构失衡以及分配混乱明显对抗。究其原因，主要有如下几点：
1.财政资金被层层支解，财政没有实施宏观调控的财力基础。改革以后，预算内收入占国民收入的比重渐次下降，1991年降到至19.2%（不包括国外借款），1993年为20.5%（包括国外借款），但事实上政府财力并没有减少，原归预算内统一调度的资金以各种规范和不规范的制度安排流入预算外，构成了强大的地方政府资金和部门资金，这样，财政根本无法利用资金吞吐来平抑经济波动和结构失衡，只能思虑如何完成“分配”规划，如何满足正常支出。
2.转轨过程中，财政陷入了就“分配论分配”之中，在如何确保财政收支起到宏观调节作用问题上，没有做深入细致的筹划。应当承认，这种局面的形成，并不是因为财政部门没有看到宏观调控的意义，而是因为财政必保的职责已经足额。财政预算内收入占国民收入的比重下降，但财政预算必须要解决的事情并没有减少，而且经常性支出的标准更高了，通货膨胀持续催逼财政支出走入扩张状态。为此财政决策总把保证收入视为关键因素，财政改革也要充分考虑如何保证财政收入，中央和地方的“博点”更是围绕收入分配。
3.财政体制虽几经改革，但始终未具备完整的宏观调控能力。分税制取代包干制的重要原因是后者对产业结构形成了逆调节并加剧地方投资膨胀，但从现实情况看，分税制运作一年，可以说还未消除这些问题，如果不尽早研究、解决，很有可能构成新的结构失衡和“政府谈判”，并导致投资过度膨胀。首先，由于分税制收入划分和税种设计结构本身倾向于先保中央财政收入，分税制出台之际和运作过程中，地方就与中央展开了激烈的讨价还价活动。现在地方仍把本地收入扩张的希望寄托在投资扩张上，然后把收入尽可能多地纳入预算外或干脆化解为企业税后收入和个人收入；其次，由于营业税属地方税，各地方都把大力发展第三产业当做财源建设的重要方针，很多地方的政策和资金已经开始向第三产业倾斜。我以为，这是一个危险的信号，因为地方的生活服务业目前已呈过剩状态。此外，真正需要扩大规模的第三产业门类如基础设施，地方并没有倾斜性注入资金。这种状况如果发展下去，三次产业结构又会失衡。对此进行调整，恐怕难度和代价要高于第二产业内部结构调整；再其次，现在的税收返还实质上是基数法的延续，把资金分块切还，根本没有宏观调控效应，而只具有分配效应。从国际经验来看，把中央财政和地方财政行为意图统一起来的一个关结点就是转移支付的运作，正是中央对下的转移支付贯穿着中央宏观意图。这种转移支付大多是分门别类、投向明确界定的，唯独中国大块切还，实际上起不到调控地方财政资金使用结构的使用。分税制出台之际这是一个被迫的选择，但决不是一个值得坚持的选择，遗憾的是我们现在还未考虑怎样调整。
财政要实施宏观调控，从整体上说有必要深化改革并转变财政决策模式，以下几项问题应要解决：
1.须统一预算，以此为强化财政实施宏观调控财力基础的突破口，这是一个艰难但却现实的选择。其艰难性的突出点是要极大地触及部门利益和地方利益，其现突性的实出点是现实企业状况和个人收入格局已很难再为提高税收占GNP的比重提供多少余地。我们只能把文章做在政府内部，通过统一预算、统一政府财力来提高财政收入的地位。
2.政府应确立明确的财政政策，说清楚财政行为的现期和远期调控重点是什么。这是政府高层应做的工作，而不是财政一家的事情，财政只是具体执行者，这是国际惯例，中国有必要研究、借鉴。
3.调整支出结构，尽可能压缩建设性支出和行政管理支出，增大个人之间的转移支付支出和公共产品类别支出。要实现这一转变，似应具备两个条件：一是开征社会保障税；二是进一步划清政府和市场的界限。基于此，要重新核定事业单位的支出范围。
4.调整政府间转移支付模式，不再切块返税收，要对中央财政转移给地方财政的完全明确规定投向。确定转移支付时，应加强中央和地方的协商，可在人大常委会内部设立专门机构来研究决策转移支付。
企业税负有所下降 新老税制过渡平稳
为了准确掌握新税制执行后企业流转税负担水平的变化趋势，国家税务总局政策法规司和中国企业家调查系统联合于今年7月至9月对全国三十个省市的1809户内资企业（主要是工业企业）进行了专题调查。调查内容除新旧税制对企业流转税负担影响的一般因素外，特别加入了能反映出“准予按运费计算进项税金抵扣”、“允许抵扣库存动用部分的已征税款”、“对部分矿产品减按13%征收增值税”等项新政策对企业流转税负担水平影响程度的有关指标。调查结果较为准确地反映了新税制下企业流转税负担水平及其结构的变化趋势，表明工商税收制度的全面改革，是符合建立社会主义市场经济体制之总体战略的。
1.企业流转税总体负担水平符合设计原则。这次工商税制改革，遵循“既不增加企业税收负担，又不减少国家财政收入”的原则，维持新旧流转税法定总体税负水平不变。调查结果表明，这一意图在工商税制改革的实践中被基本实现。被调查企业的流转税实际负担率为6.99%，加上新税制实施过程中的多项政策调整因素约1.8%（其中处理库存货物已征税款和按运费计算进项税金就有1.31%），总水平约为8.79%，与老税制下企业8.81%的名义负担水平基本持平。
按照国务院批准的改革总体方案，取消了对个别企业的困难减免税政策，因此新老税制的名义负担水平应基本持平，而实际负担水平，不考虑过渡期政策因素，应当高于老税制。
2.税制改革后，企业流转税实际总体负担水平有所下降。据全国三十个省市所属1809户内资企业的统计，企业流转税的实际负担率为6.99%，比老税制下的实际负担率低0.52个百分点，比名义负担率低1.82百分点。
3.企业流转税负担水平有所下降的原因，主要是新税制运行中出台的一些过渡性政策。在新税制运行之初，国务院根据实际情况，及时地采取有效措施，制定了一系列过渡性政策。这些过渡性政策的执行，使企业流转税的总体负担有较大幅度的下降。其中主要因素有：允许库存货物动用部分的已征税款予以抵扣使企业流转税负担水平下降了0.77个百分点；按运费计算进项税金使企业流转税负担水平下降了0.54个百分点；两项合计共下降了1.31个百分点。需要指出的是，一些过渡性政策是阶段性的。只能暂时降低企业的流转税负担水平，如处理库存所含税款的政策。当库存货物已征税款抵扣完以后，企业的流转税负担水平会稍有回升。
4.工商税制的全面改革，冲击了企业间原有的利益分配格局，不可避免地导致企业间利益的结构性调整。由于这次工商税制改革的幅度很大，涉及面很广，行业间流转税负担水平的调整也是必然的。调查结果表明，不同行业间流转税负担水平呈有升有降的态势。在调查的二十七个行业中，流转税负担上升的有十二个行业，突出的表现在采掘工业方面；流转税负担下降的有十五个行业，突出的表现在加工工业方面。
5.新税制的完全到位还有待于其他方面改革的实施。工商税收制度改革后，确有一些行业的流转税负担水平有所提高，这也是正常的，是符合社会主义市场经济体制要求的。这些行业首先应从改革大局出发，加强内部管理，把增加的负担在内部消化掉，为改革作贡献。当然，新税收制度的完全到位还有待其他方面相配套的改革，如价格、财政、金融、投资等体制的改革。
强化宏观调控应注意财政政策和货币政策的协调配合
要强化国家对经济的宏观调控，一个关键问题就是要十分重视财政政策与货币政策的协调配合，把分力变合力，充分发挥其调控作用：(1)为了实现经济目标，应实行财政政策与货币政策的合理搭配。货币政策的最终目标是保持货币的稳定，防止通货膨胀，并以此促进经济的稳定增长。财政政策涉及社会总产品价值分配全过程，它在配合货币政策实施总量调控的同时，依据国家产业政策，着重于运用投资补贴、投资贴息、税收杠杆等来引导社会投资结构。运用财政政策，还可以调节不同地区、行业的国有企业税后利润的分配关系，从而间接调节产业结构和产品结构。当前由于经济建设和各项事业的发展，扩大投资的势头较猛，财政困难仍将持续一段时间，所以财政政策宜紧不宜松，即需紧缩开支，扩大收入，实行“量力而行，量入为出，收支平衡，略有结余”的财政政策。而货币政策则应松紧适度，灵活调节，既要制止通货膨胀，也要避免经济出现萎缩和萧条。要赋予中央银行实施国家货币政策的相对自主权，中央财政出现赤字不能再向中央银行透支，并逐步减少行政管理办法。(2)大力推进国债改革和国债市场建设。国家财政通过适度发行国债，吸收引导社会上的部分消费资金和闲散资金转化为生产建设资金，投资到国民经济重点建设方面，既能弥补财政收入不足、促进资源合理配置、促进产业结构调整和支持经济协调快速发展，又能避免赤字性的货币增发和由此加剧的通货膨胀。同时，合理利用国债手段，有利于国家财政预算管理制度的改革，强化国家财政的预算约束，有助于国家财政发展经济和调控经济职能的实现。国债是一种信誉高、流通性强的金融商品，是货币金融市场上重要的信用工具，其增减调整和流向变化，对资金市场供需有重要影响，因而它还构成了货币管理的重要市场工具，成为中央银行运用经济办法调控资本市场和货币供需的一个有效办法。因此，国债是财政政策和货币政策协调运作的结合点。应充分发挥其联结财政政策和货币政策的纽带作用。首先，要通过改革，逐步减少国债发行管理中的行政手段，改善国债品种结构和发行条件，增强国债发行对市场的适应性，建立富于活力和效率的国债发行机制，提高国债市场的筹资能力，为国家财政提供一种能够满足筹集建设资金需要的长期稳定的手段，并借此加强对社会资金流向的引导与分流，促进社会资金融通，辅助国家财政强化预算约束，规范财政运行机制，健全货币供给机制。其次，要通过改革，建立规范有序的国债流通市场，提高国债的流通性，促进国债信用工具职能的发挥，辅助中央银行通过公开市场业务，加强货币吞吐管理，提高货币管理效率和调控灵敏度，促进银行改善资产结构，提高银行资产的流动性和安全性。再次，要建立国债偿还基金，实现债务资金的良性循环。(3)积极建立财政投融资体系。在市场经济条件下，银行和企业投资必定受利益机制的驱动，使得投资周期长、风险较大的基础设施和基础工业投资不足，国民经济发展中的“瓶颈”制约日益严重。而建立财政投融资体系，就可以为基础设施和基础工业的发展提供较为可靠的资金保证，使之与国民经济整体发展相适应。在资金来源上，不仅应包括国债及财政预算拨入的部分资金，而且还应当逐步把邮政储蓄存款、社会保险基金结余等纳进来。在资金的使用上，要强调宏观调控的政策，也应注意资金使用效益及资金回收。当前，一方面，要加速专业银行向商业银行转变进程，把其原承担的政策性业务分离出来，充分发挥政策性银行的作用，实现政策性目标。另一方面，要管好用好财政周转金。要坚持保本微利、拾遗补缺的管理原则，通过建立健全财政周转金制度，落实责任，强化管理，使财政周转金发挥促进经济发展的重要作用。财政投融资体系应与财政预算体系和财政信贷体系相互协调，避免发生冲突，并接受有关方面的监督。
进一步完善税制 充分发挥税收的宏观调控作用
1994年我国的税制改革，贯彻了“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”原则，初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制框架。但从充分发挥税收的宏观调控作用来看，现实税制尚需不断改革和完善。下面着重讲两个问题：
一、进一步完善税制结构，加强所得税的地位和作用
在西方发达国家，大都是以所得税为主体税，流转税处于次要地位。例如，1990年在美、英、日、德、法等国，来自所得税的收入占税收总额的60%以上。在我国，多数人主张实行流转税和所得税并重的双主体税结构。但事实上一直是流转税的比重过高，经过1994年的税制改革，这一比重有进一步扩大的趋势，其中，仅增值税就约占整个税收收入的一半左右。这种税制结构在世界各国都少见。它不利于经济发展和税收宏观调控作用的发挥，因为：(1)流转税是对价格的附加，数量过大会引起价格扭曲，对竞争不利；(2)会增加企业资金垫支量，降低资金利润率，不利于企业发展；(3)流转税可以转嫁，如果税负过高，不利于正确处理国家、企业和个人之间的分配关系；(4)由于流转税是中性税，主要职能是组织收入，其比重过大，使税收的调控作用受到限制。在西方很重视发挥税收的“内在稳定器”的作用，由于实行累进所得税制，当经济过热出现通货膨胀时，适用税率提高，税收的增长幅度超过国民收入增长幅度，可以抑制经济过热；反之，当经济萧条时，税收的降低幅度超过国民收入的降低幅度，可以刺激经济复苏和发展。显然，这种作用是以所得税，特别是个人所得税在整个税收中所占比重大为前提的。
另外，在所得税内部，个人所得税所占比重过低还不利于发挥税收在调节个人收入方面的作用。目前我国经济生活中的一个突出问题是收入差距悬殊，它不仅影响经济的发展，而且会带来社会的不安定。个人所得税是解决这一问题的重要措施。但目前我国个人所得税占比重过低，1990年仅占税收总收入的0.4%，显然无法发挥调节作用，应提高这一比重。改革开放以来个人拥有的金融资产有了迅速和巨大的增长，目前已达3万亿元，这说明提高个人所得税的比重是有可能性的。为了解决这一问题，首先要进行工资制度改革，消除目前工资收入中的收入的隐性化，来源的多渠化，形式的非现金化等，实现收入的公开化，把正当的收入尽可能地纳入到工资中去。并在此基础上建立收入和财产的申报制度，现代社会保障制度，开征社会保障税，使其成为调节个人收入的有力工具。
二、加快建立和健全现代税收征管制度
税收宏观调控的实现和税制改革方案的落实都涉及到税收征管制度及税收征管工作。这次税制改革中，税收征管制度的改革严重滞后。根据国际通行做法和我国海口市等税务局的实践经验，现代税收征管制度大体包括以下内容：第一，有一套严密完善的税收征管法制；第二，普遍建立纳税申报制度，由纳税人主动申报纳税；第三，实现税收征管手段的现代化，普遍推行计算机管理；第四，推行税务代理制度，实现征管工作的公开化、社会化；第五，建立严密的税务稽查组织和制度，强化税务稽查和司法工作。我们应该积极创造条件，经过试点，逐步在全国推行这样的制度。
改革、货币政策目标、经济环境三者之间不协调的原因与对策
金融体制改革、货币政策的目标和我们当前的经济状况三者之间目前有些矛盾。从改革来说，1993年以来安排的几大改革进展还是顺利的。从货币政策来说，执行适当从紧的货币政策。从人民银行来讲，在实际操作中也考虑了实际经济状况，做了一些季节性调整，货币政策预定目标也基本达到了。但是经济状况明显不够理想，特别是通货膨胀问题越来越严重。是哪个环节出了毛病？是改革出了毛病，是货币政策目标出了毛病，还是经济本身出了毛病？怎么来评价改革的成果，评价货币政策的成果，成了问题。
目前金融改革处于两难境地。要收缩银根，面临着企业更多地限产、压库、亏损、停工；要放松银根，通货膨胀就得上，物价上涨更厉害。如果我们要推进商业银行制度，那么我们的企业有相当多不符合贷款条件，这样，政府不会满意，企业也不会赞成，工人更有意见。所以，银行不得不拿点钱给亏损企业发基本工资。破产问题，从理论上讲是对的，但实际上银行1994年呆帐准备金才100多个亿，而当年发生解决不了的呆帐损失要占新增贷款30%以上，即有1500多亿元是会损失的。这样，100亿元能解决什么问题？解决不了！
当前我国经济到了一个关键时期，九五时期究竟怎么搞法，问题比较大。我总的看法，我们的经济处于中国经济起飞前期的阵痛的状态，如果我们这个阶段不能越过，2000年以后经济要高增长，恐怕要丧失机会。为什么这么说呢？因为我们15年的改革，一直保持9-10%的经济增长速度，我们的体制改革毕竟有了相当的进展。从经济总体实力来说，我们已有了相当的基础，但是结构问题仍然非常突出。这些问题，不是简单地靠货币政策能解决，还要从更深的层次来考虑我们的结构和战略问题。比如说现在通货膨胀固然很严重，其原因还要做具体分析。农村市场不太景气，甚至是萎缩。1985年以来，农民收入增长5-6%，有的年份还不到，而轻工业增长13%左右，农村市场过去占轻工业总销量的70%，现在剩下50%。由于农村市场萎缩，造成了大批轻工业品卖不出去，大批的轻工业厂子目前处于停产半停产状况，这种情况怎么解决？让银行来贷款行不行？不拿又不行，硬矛盾卡在那儿。从投资来讲，通货膨胀是与投资膨胀直接连在一起的。前几年，投资增长过快，但是为什么我们还有一批大中型企业开工不足，这个问题也值得考虑。重要的是投资机构严重失调，该发展的发展不起来，不该发展的拼命发展。当前要把改革、货币政策目标和经济状况调整过来，要有另外一种思路，要有活有死，有松有束才好办。宏观调控不稳定，这是问题的关键。为什么投资波动这么大，一年要上，就上50、60个百分点，要下，就下到15、16个百分点。我认为，宏观上要提高宏观决策的质量，提高宏观决策的效益，单靠企业是不行的。
银行体制改革方面，我们现在是二元化利率结构，助长了对信贷的需求。但提高利率又遇到一个问题，企业利息负担加重怎么办？出路还是要压缩企业的资金占用。整个经济循环现在不畅，特别是流通环节经济循环不畅，所以说金融体制改革当前的问题还是比较大的。再说政策性银行的改革问题，原来想有了政策性银行、几家专业银行就可以变成商业银行了，事实上不是那么简单的事，所以我觉得当前金融体制改革，应更多地从我们目前经济总体发展阶段出发，提出切实可行的方案。
可喜的改革进展 艰巨的调控任务
1994年，是我国在财政、税收、金融、外汇、投资、外贸等方面的宏观经济管理体制改革取得关键性、突破性进展的一年。其最大的收获，就是为我国社会主义市场经济体制基本框架的建立，特别是为适应市场经济要求的宏观调控模式的确立，奠定了初步的、必要的体制基础。尽管在这场深刻的体制变革中还存在着这样那样的问题，还在诸多的不完善之处，但整个改革的进展顺利，新旧体制的过渡平稳，国民经济继续保持了快速增长的势头，没有出现大的社会经济震荡，这就是非常了不起的改革成就。其中尤其是增值税的全面推行、汇率并轨等难度较大的改革举措的一举成功，受到了中外人士的一致赞誉——决策果断，措施得当，一年就完成了一些国家在数年内才能走完的改革历程，实在是可喜可贺。
诚然，在1994年的经济运行中，亦同时出现了通货膨胀率居高不下，投资规模依然偏大，消费基金增长过速等问题，但无论从理论上还是从实践上看，都不能归结为宏观经济管理体制改革所致。比如，从总体上看，我国1994年的财政收入和国家预算执行情况都是基本正常的。前11个月财政收入比上年同期增长18.9%。其中的工商税收在税制改革力度很大，波及面很广，情况复杂，任务繁重的情况下，更比上年同期增长了28.4%。这的确是我国税制改革史和税收发展史上极不平凡的一年。至于财政方面存在的一些问题，诸如财政支出增长高于财政收入增长水平，收支缺口和财政困难依然较大；税收流失严重、欠税的现象比较突出；财政对社会需求总量及其结构优化的调控力度较弱，预算软约束的问题仍未解决等等，则需要进行具体分析。有些是历史性或累积性的问题，如财政拖累、财政赤字等，不可能在短期一举解决；有些是体制转型期内必然存在的现象，比如由于分税制改革不可能一步到位而产生的某些摩擦与“时滞”效应问题；有些是宏观政策配套和相互协调方面的问题，如财政政策、货币政策、产业政策的相互衔接与相互为用等；有些则属于宏观调控政策赖以发挥作用的微观基础，以及市场环境、传导机制等方面的问题，等等。我们完全有理由相信，1994年所进行、所启动的宏观经济体制改革，其基本方向是完全正确的。这场改革的深远意义及其现实影响，将随着这些改革自身的逐步到位，以及整个宏观调控体系的日臻完善，随着宏观调控的微观基础的改观——企业改革的推进和市场体系、市场机制的日渐成熟而充分显露出来。
中央提出1995年必须坚持抑制通货膨胀，把平抑市场物价、抑制通货膨胀，作为正确处理改革、发展、稳定三者关系的关键。这是完全符合当前经济运行的需要和人民群众愿望的。据此，近期宏观经济调控的主要目标，特别是财政政策、货币政策的选择与运用，应把反通货膨胀和支持经济的稳定增长，作为双重性的政策重点。这方面可供选择的政策措施似应包括：
（一）实行偏紧的财政政策，切实搞好增收节支，提高财政效果。
根据当前的实际情况和存在的主要问题，这种偏紧政策的基本涵义或主要做法是：
1.严格控制财政赤字，同时不对中央银行实行变相透支。特别是在地方财政无权举债的情况下，应强调保持地方财政的年度收支平衡，否则将在事实上对中央财政造成严重的财力“挤出”效应，并对今后全国的财政平衡造成越来越大的压力。
2.在国家的集中性财力短期内难以大幅增长的条件下，实行偏紧的财政支出控制，积极进行支出结构调整。根据量力而行，“一要吃饭，二要建设”的原则，重新排列预算支出项目的优先选择（保障）顺序，并据此对各项支出实行序列管理与政策指导，不留经济性和建设性支出的“硬缺口”。根据当前的实际情况，控制和调整财政支出结构的基本政策取向，似应把重点放在压缩行政事业经费支出（结合机构改革和政府职能转换），减少价格补贴和国有企业亏损补贴等方面。
3.在社会分配格局发生较大变化的形势下，注重发挥税收在干预、调节国民收入分配和再分配中的能动作用。在1994年工商税制改革的背景下，近期有利于抑制通货膨胀的税收政策重点似应有三：(1)加大税收征管力度，普及全民纳税意识，尽量减少税收流失，以及由此而对社会总需求的调控带来的严重困难；(2)切实改进和完善个人所得税制度，扭转当前税基（应税额）被严重侵蚀的状况，以期一方面有助于解决分配不公现象，同时控制消费基金的过度增长；(3)认真解决企业特别是国有大中型企业的欠税问题，一则防止因欠税额的增加对国家财政收入和银行信贷造成的压力，同时解决因此而造成的企业有效需求或社会购买力的“虚拟”性扩增。
4.加大对农业的财政投入，实行以增加农副产品有效供给为重点的财政倾斜政策，以消除由于有效供给不足而引起的农副产品价格攀升。在这方面，一是在财政支出“盘子”的安排上，要把稳定和发展农业，支援农业基地、粮食和副食品基地、蔬菜基地的建设，摆上重要议事日程；二是转变财政补贴观念，即把过去只注重对消费者的补贴，变为既对一部分低收入的消费者，又对一部分农副产品的生产者提供定向补贴，以刺激有效供给的增长。
5.实行审慎的国债政策，防止债务支出的过快增长以及由此而带来的财政困扰。从国外（境外）情况看，在经济发达国家的财政支出结构中，社会福利支出一般约占财政总支出的50%左右，债务支出约为10%，而资本性支出的比重相对较小；亚洲“四小龙”的福利支出自80年代以来有所增长，但占财政总支出的比重一般未超过30%，债务支出比重约在3-4%上下，资本支出（除香港外）比重约在20%左右。政策开放以来，我国债务支出在财政总支出中所占的比例，1989年以前都在3%以下，1990-1993年则分别为：5.5%，6.5%，10.0%和6.3%。就是说，1990年以来我国债务支出比率已经超过了“四小龙”的水平。而且在1994年增大国债发行额度，缩短部分发行期限，以及筹资成本（利率）较之以往有较大提高的条件下，今后财政用于债务支出的绝大数量和相对比重还将呈继续上升之势，这是值得我们慎重对待的。
（二）研究新情况，面对新问题，实行稳健有序的货币政策
1.在上年金融秩序明显好转，金融形势趋于稳定的基础上，1995年仍应把金融秩序的规范化及有效的监督管理，纳入重要的议事日程。其中，特别是应重点解决各种违规高利集资问题，防止出现大量资金直接间接地进行所谓“体外循环”、“规模外循环”的现象，从而避免对社会总需求的调控造成“暗流”性障碍。
2.在对货币供应量的科学把握与占有效调控上，应把外汇储备占款、经济信用化程度、企业资产负债比等一些新因素、新情况考虑在内，以适应中国经济发展的新态势和体制变动的新格局，尽量减少因预期不足、预测偏误较大等原因，而对货币供应量、社会总需求的调控造成措手不及、补救乏术的困难，并对通货膨胀的抑制产生不利影响。
3.视通货膨胀态势，实行较为灵活的利率调整政策。特别是在银行不良债权（呆帐坏帐）的数额及比率增长的情况下，稳定和增加城乡居民储蓄，保持较高的国民储蓄率，无论是从调控社会总需求，抑制“通胀”的客观需要，还是从稳定金融大局的角度来看，这都是一件至关重要的事情。决不能因为近年来储蓄存款的上升而对此掉以轻心。
1994年宏观调控体系中的国债管理政策
1994年，是我国宏观调控机制发生重大变化的一年。简单地说，在这一年里，由于财政支出占国民收入的比重继续下降，财政政策对国民经济的调控作用进一步减弱。货币金融政策对国民经济的影响力进一步增大，但是，由于基础货币供应发生了剧烈的结构性调整，货币政策也面临着新的挑战。与传统的两大宏观调控政策相对照，由于国债未清偿额的逐年增大，国债管理政策对我国宏观经济调控的影响由微而著。
从财政方面看，由于预算连年出现赤字，我国财政对国债的依存度正在逐年提高。国债的规模是如此之大，使得金融部门在制定和实施货币、信贷和利率政策时，必须时时考虑到它的存在。这说明，国债在我国的金融活动中，也已成为一个具有相当影响力的因素。
一
如果把经济政策理解为国家管理当局针对某种经济活动所确定的原则以及依此而采取的措施，那么，自从国债发行以来，财政部门和金融部门事实上都已分别形成了自己的国债管理政策。站在财政部门的立场上，国债管理的目标，就是通过最简单的方式、以最低的成本来为政府的预算赤字筹措资金。它通常采用的手段有五：(1)在预算出现赤字时，确保有足够的资财来弥补之；(2)尽可能降低政府的筹资成本；(3)在政府不能净额清偿债务时，设法安排旧债掉期；(4)如果政府财力充裕，则适时进行提前还债操作；(5)尽可能延长国债期限，以减轻政府的发债成本，并避免政府频繁进入市场。
金融部门作为调控货币、信贷和利率的专门机构，其国债管理的目标，是在保持货币和信贷供应的规模适当、结构合理，维持利率的水平和结构稳定的前提下，为政府债券的发行提供便利，通常采用的手段包括：(1)调整对银行系统的存款准备和再贴现政策，变动公开市场操作格局，以便社会在短期内有能力吸收新增的国债；(2)增减未清偿债务的存量，保持适当的利率水平；(3)调整未清偿债务的期限结构，维持合理的利率结构；(4)引导国债的二级市场交易，适时调整国债的持有者结构，弱化政府筹资活动对货币和信贷供应的影响。
不难看出，在国债管理上，财政和金融两大宏观调控部门不仅存在着手段上的差异，其政策目标也常常不完全一样，在某种程度上甚至背道而驰。所以，自从1981年开始发行国债以来，财政部门和金融部门每年都要就国债的规模、期限、利率、发行方式、承购者等几乎一切有关的问题，进行旷日持久的、有时并非心平气和的磋商。客观地说，这种状况并不是“中国特色”；在市场经济中，它可能再所难免。例如在美国，财政和金融部门在国债管理上的矛盾，曾经严重到非总统亲自出面干预而不能调整的程度。出现这种情况，并不是因为财政和金融两大部门政策失当，一般地也不能归咎于它们之间不能精诚配合，主要原因在于：财政部门和金融部门各自作为主管国家预算收支和货币信贷调控的机构，尽管它们政策作用的对象都是货币资金，但其依以活动的原则、调控的功能、以及使用的政策工具，都存在较大的差异。换言之，由于国债管理具有特殊的综合性质，它在本质上是超越财政和金融两大部门的视野的。
鉴于国债管理已经成为一项大规模的经常性工作，鉴于财政和金融两大政策体系协调的关键存在于国债操作的配合上，鉴于我国宏观经济的稳定与否在相当程度上已经取决于国债管理的成败，我们认为，将国债管理政策提高到作为宏观经济政策体系组成部分的地位上来认识，并建立某种专门的组织来专司其职，已经是刻不容缓了。
二
国债管理政策大体包括四项内容
其一是国债的规模。由于国债的发行与政府财政赤字密切相关，与这样一些内容有关的政策，首先是由财政部门制定的。国债的规模需要认真研究。自1981年以来，我国国债的发行规模越来越大，在最近两三年中，更是成倍地增长。如果按目前的增长速度简单设想一下，到本世纪末，每年国债的发行规模恐怕要超过3000亿元；国债的未清偿额则可能占去全社会非金融部门未清偿债务总额的15%以上。国债规模急剧扩张可能带来的最大问题，是政府与企业（尤其是民间企业）争夺资金，也就是说，可能产生财政的“排挤效应”。道理很简单：在任何经济社会中，如果不仰赖于通货膨胀，每年可以提供使用的储蓄资金总是有限的。这有限的资金如果政府使用多了，企业所得必然不足。从宏观经济的高度来分析，既然存在着资金使用的此多彼少关系，合理的政策，就必须考虑将这有限的资金分配给谁使用更有效率的问题。我们固然不能笼统地推断政府的资金使用效率一定低于企业，但是我们一定可以肯定地说，目前许多由政府安排的支出如果放给社会去办，其效率会更高些。简言之，如果我们从公共财政的角度来认识财政的职能并重新安排财政的支出结构，如果我们从提高资金使用效率的高度来考虑全社会资金的分配问题，相信这种财政支出“转化”的规模将是很大的。
其二是国债的品种和期限结构。国债的品种和期限结构固然主要由财政部门决定，但是也应考虑到市场的接受程度和它们对市场结构的影响。从财政部门的立场出发，为了减轻发债成本和避免频繁地进入金融市场，它总是期望延长国债的期限。问题是，市场是否对长期国债有兴趣，将决定着这一发行能否成功。进一步说，由于长期国债将占用社会的长期资金，而长期资金对应着投资，我们不免就要考虑上文已经讨论过的情况：这种发行是否会产生“排挤”民间企业，使之得不到应有资金供应的负效应。再深入分析，由于金融市场上长、短期资金之间，以及长、短期利率之间存在着相互流动和相互影响的关系，发行长期国债，势必引起长期利率高悬，导致短期资金向长期市场流动，从而引致社会的短期资金不足。显然，这里存在着十分复杂的情况；看起来应是由财政部门决定的事情，也必须充分考虑到金融领域接受和配合的程度。
其三是国债的利率。这显然应当由财政当局和金融当局密切协商决定。因为，国债利率高低固然决定着政府筹资成本高低，决定着国债能否顺利销售；但也同样对货币信贷政策产生着极为重要的影响。随着国债信誉和流动性的提高，国债利率应比相同期限的其他任何金融工具的利率要低，是一个必然的趋势。但是，国债利率和银行利率究竟谁跟谁的问题却是始终存在着的。这个问题比较复杂。在西方国家中，例如在美国，国库券利率、中长期公债利率，都分别在短期和中长期利率结构中起着基准利率的作用。但是，在其他国家中，例如在英国和德国，也有银行同业拆措利率发挥重要作用的情况。看起来，国债利率和银行利率之间的配合状况，可能难有固定模式。这里关键在于，利率必须是市场化。有了这个前提，何种利率起基准作用，实际上并没有想象的那样重要；各种利率之间的关系，也不会如目前我国所发生的那么复杂。
其四是国债的持有者结构。在国债发行时，国债的持有者可以得到某种控制。但是，国债一旦进入二级市场，其持有者结构就是不断变化的。对于国债持有者结构问题，金融当局应当承担主要责任。国债二级市场对金融部门所以重要，是因为它涉及全社会资金的分配和再分配，即牵涉到资金的流向问题。更重要的是，如果中央银行打算运用公开市场操作手段来实施货币政策，国债的持有者结构，将影响到它的这一政策手段能否有条件实施：如果国债主要由小额投资者持有，那么，正如我们现在所遇到的那样，公开市场操作将无以施其计；但若大量由金融机构持有，尤其是，由中央银行来持有，则货币供应将感受到膨胀的压力。事实上，国债的交易以及与此相联系的持有者结构问题，对于财政部门也是重要的。
1994年金融改革和货币政策的完成情况
1994年金融改革基本上都按预定的方案完成了。首先，在中央银行的改革方面，主要完成了以下几项内容：(1)短期中央银行贷款上收到总行。(2)各级人民银行的利润留成制度基本上取消了。(3)人民银行金融监管的基本框架建立起来了。在1994年的计划中还有一项改革，即中央银行公开市场业务的开始操作，但因一些技术上的原因没能实施。其次，在政策性银行建立方面，进展比较顺利。三家政策性银行1994年都按计划成立了，分帐工作已经完成。最后，在专业银行改革方面，专业银行内部改革进展很大，例如在加强全行资金统一流动性管理方面，健全内部监督机制方面，各行都积极推进，成效很大。但在总体上，因许多外部条件的约束，这方面的改革要比其它改革慢了一些，专业银行的体系还没有变。目前看来，专业银行的改革将是1995年的一个重点。另外，1994年外汇体制的改革进展很顺利，成就很大。
对货币政策执行情况的衡量，目前我国主要还是看几项主要指标的完成情况。从这个角度说，1994年货币政策的完成情况是比较好的，各项指标都基本完成，没有超过。1994年通货膨胀的上升幅度较大，应该说是有很多方面原因造成的。实际上现在人大审议通过的贷款增加额占全社会的贷款增加额的比重和以前相比已经大幅度下降了，1994年可能只有60-70%。
1995年配合企业制度改革，银行改革主要集中在这几个方面，首先专业银行的改革。1994年这方面改革进展不够，主要原因是一些外部条件不具备。(1)企业的不良资产问题。由于国有商业银行对国有企业缺乏真正的资财制约关系，造成银行贷款大量沉淀在企业里，历年积累下来的数额非常庞大，难以处理。(2)专业银行的资金流动问题。按照效益原则，专业银行的资金流动应该不受地域限制，但现在各省、各地区对资金的需求都很强烈，因而资金的流动将不可避免给省分行与省分行、省分行与地方政府的关系带来一些问题。(3)资本金不足的问题。按道理专业银行的资本金应由财政拨款，但现在财政非常困难，而专业银行存贷款业务的规模发展又很快，因而专业银行资本金不足的问题现在越来越突出。(4)专业银行的体制问题。现在是既有公司性质，又有机关性质，1995年商业银行法出台后可望能对此有个明确的规定。
其次是保险体制改革。现在保险市场是高度垄断，人保公司占保险市场的90%以上，造成保费居高不下。从长期来看，我国的保险业还将面临外国保险公司的竞争，而目前这种缺乏竞争的状况对保险业的发展是很不利的。1995年要对保险业做适当划分，怎么分，现在正在考虑。
再次，城市合作银行的改革也是1995年的一个重点。对于我国应不应该有一个合作金融体系。这个合作金融体系和商业金融体系的区别是什么，城市信用社怎样改建，组建为城市合作银行，1995年都要有一个明确的说法。现在可以肯定，城市合作银行肯定要搞，一些规章制度很快就要出台。
另外，在货币政策方面1995年还要筹建以短期国债为主要工具的公开市场业务，技术方面的问题正在和财政部协商，但这一改革的方向不会变。
制定与破产相配套的财税、金融政策
中央已确定，1995年经济工作的主要任务之一是深化国有企业改革，同时推进各项配套改革。要深化国有企业改革，建立与完善破产机制，已成为当务之急。为此，国务院于近日颁发了在18个城市试行国有企业破产有关问题的通知。建立与完善我国的破产机制，其意义是重大的。一是有利于实现优胜劣汰。二是有利于进行结构调整。三是有利于转换经营管理体制等等。为了配合搞好国有企业破产工作，协调好财税政策和金融政策，就显得十分重要。
据统计，目前我国国有资产总值共有34000亿元，其中国有资本金只有7400亿元，不到21%，其余主要是银行贷款。而从全国已破产企业和该要破产企业的债务结构来看，银行债务占70%或更多。所以下面流行一句话，破企业的产就等于破银行的产。但是，若不实行破产政策，银行今后的损失会更大。目前，银行配合企业破产的政策是：(1)国家银行每年提取一定数额的呆帐准备金和坏帐准备金，用于冲销破产企业的部分银行债务。(2)对破产企业整体收购的，可享受兼并企业的优惠待遇，如破产企业利息可缓收、减收，原贷款可延期归还等。银行规定一定数额的呆帐准备金和坏帐准备金，一方面可看作是对破产工作的支持；另一方面则是规定了银行损失的上限。实际上，企业欠银行的债务一般都大于银行提取的呆、坏帐准备金比例，其差额，若破产企业资产变卖无法偿还，最终就要由地方政府负责。问题在于，若地方政府不偿还或因财政困难无法偿还时，实际损失的还是银行。所以，为避免银行损失过大，同时发挥经济政策的效应，国家一定要综合运用财税手段加以调节。
与破产相配套的财税政策是：(1)国家财政应拿出一定数额的破产基金，用于冲销破产企业资产无法偿还的部分债务。这部分基金可由中央统一调配给地方，具体使用由地方政府灵活掌握。(2)对破产企业整体收购者，国家应给予一定的税收扶持政策，如给予一定期限内的所得税减免，以利于收购者迅速消化破产企业。(3)对破产企业实行重组的，可用债权换股权办法将一些企业改组为公司制，国家给予一定的税收扶持政策。国务院颁发的关于试点城市国有企业破产的通知第八条指出：“对濒临破产的企业，企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府可以采取改组企业管理层、改变企业资产经营形式、引导企业组织结构调整等措施，予以重组。”对破产企业实行重组，是国际通行做法。美国破产法直接把破产类型划分为两大类：一类是“清算”，即彻底的倒闭、破产；另一类是“重组”即企业在法庭受理的破产程序之内经整顿存活下来。从我国的现实情况出发，我国不适合对所有该破产的企业都搞清算，尤其是大型企业破产，牵动面大，实际推行会遇到诸多条件的制约，并容易引发职工生活、就业、心理上的许多问题，处理不好就会影响社会稳定。为减少负面影响，提高效率，我国对多数破产企业更适合走破产重组、破产兼并和收购相结合的道路，可考虑用债权换股权办法，将原企业多个债权人转换成多个股权所有者，通过明晰产权和加强经营责任制，把企业改组为公司制。目前企业最大的债权人多为银行，随着专业银行逐步向商业银行转化，银行作为独立的经营实体，可以用债权换取股权，保留获得股权收益的权力，但不参与企业经营，而是在一定期间内寻求或委托有关中介机构通过公开的产权交易市场将股权转让给收购方。凡对重组企业实行债权换股权的，国家应给予一定的税收扶持政策，如按照目前企业的行政隶属关系，允许地方政府对重组企业有一定的所得税减免权，其办法由国家统一制定，在减免数额的限度内，由地方政府灵活掌握。
注释：
①1994年全国分月价格指数情况如下：
标签：分税制论文; 宏观经济论文; 物价水平论文; 经济论文; 国内宏观论文; 进口增值税论文; 消费税改革论文; 经济学论文; 增值税改革论文; 财政制度论文; 地方税论文; 增值税论文; 财政学论文; 含税价论文;