现行户籍制度改革的不可承受的重担--“人地”双跑引发的思考_小城镇论文

现行户籍制度改革难以承受之重——由“人—地”双重失控引发的思考，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,之重论文,难以承受论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [文章编号]1006-0022(2015)04-0144-06 [中图分类号]TU984.199 [文献标识码]C

       1 问题的起缘

       党的“十八大”报告提出了以人的城镇化为核心的新型城镇化战略，指出要“坚持以人为本，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子”，并且在党的“十八大”、十八届三中全会和中央城镇化工作会议上，多次提出了关于进一步推进户籍制度改革的要求，希望通过户籍制度改革降低城镇化门槛，推动流动人口有序融入城市，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

       为此，2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)①。《意见》紧紧围绕推进以人为核心的新型城镇化建设的内在要求，明确提出了进一步推进户籍制度改革的指导思想、目标任务、政策措施和实现路径。其主要革新可以总结为三个方面：一是建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口；二是全国实施差别化的落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模；三是保障农业转移人口的合法权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权(以下简称“三权”)作为农民进城落户的条件。

       然而，《意见》的实施效果将会怎样?是否能够解决目前城镇化中存在的问题，助推“以人为核心”的新型城镇化?是否能够消除城乡二元结构?是否能够引导城镇化人口在大中小城市合理布局?是否能够解决农民在城镇化过程中的保障问题?

       2 从“人—地”双重失控看现行户籍制度改革

       城镇化的核心是人口的城镇化和土地的城镇化[1]。“人—地”双重失控主要指在城镇化过程中人口流动的失控和土地利用的失控。人口流动失控主要体现在城乡人口流动失控和大中小城市人口流动失控两个方面。

       2.1 城乡人口流动失控：城乡一元户籍制度不足以消除人口城镇化的体制障碍

       根据2004～2012年我国城市化率的变化情况(图1)，按城镇常住人口统计的城市化率与按非农户籍人口统计的城市化率的差值呈逐年递增趋势，2012年两者的差值已达17.24个百分点，涉及人口达2.33亿，大量人口徘徊于农村和城市之间。因此，在《意见》中提出要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口。这是否能够从根本上消除农民进城和加速城镇化的体制障碍呢?

       以广州市为例，早在2009年，广州市就出台了《加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》，将逐步取消农业户口和非农业户口划分，实行城乡统一的户口登记制度，公民户口将统一登记为居民户口。广州市原来的农村居民和城市居民便享有一样的城市社会福利，但是对于生活在广州市的外来农民工和外来其他城市居民，并不能享受与广州市民平等的待遇和权力，政府的诸多社会福利依然以是否拥有广州市城市户口进行身份识别，如在广州市购房、购车要求必须拥有广州市城市户口或者纳税证明，这就排斥了相当一部分生活在广州市的外来人口。这主要源于1994年分税制改革后财权和事权的不匹配，由于城市建设资金的短缺，地方政府倾向于选择土地财政助推城市用地扩张；同时，城市领导者为了获得更大的政治与经济利益，节省保障性支出，仅对城市户籍人口提供相应的城市政府福利，导致城市流动人口和城市户籍人口在地位、权利及待遇上的不平等(同工不同酬，同工不同福利)[2]。

       因此，户籍制度改革是否彻底，主要问题不在于户籍制度本身和户口迁移制度，更不在于农村户口和城市户口，而在于如何消除户籍制度背后所蕴含的福利内容，实现绝大多数福利的非户籍性获取。单纯建立城乡一元户籍制度，难以消除农村人口进城的体制障碍。

      

       图1 2004～2012年我国城市化率趋势

       资料来源：根据《2013年中国统计年鉴》《2012年中国城市化率调查报告》相关数据整理分析。

      

       图2 2005年与2010年我国不同规模城市人口变化情况

       资料来源：方创琳.中国城市发展方针的演变调整与城市规模新格局[J].地理研究，2014(4)：674-685.

       2.2 大中小城市人口流动失控：差别化的落户政策难以引导人口在不同规模城市的分布

       (1)中小城市在人口流动中遭受冷遇。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出在继续严格控制大中城市人口机械增长的同时，改革小城镇的户籍管理制度。直至2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革才彻底放开[3]。此后到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的出台，皆提出地级市以下市区全部进行户籍制度改革。然而，中小城镇的户籍制度改革并没有取得预期的效果[4-5]。通过对2005年和2010年不同规模等级的城市人口的增长情况分析发现，城市规模越大，人口增长越快(图2)②[6-7]。可见，虽然小城镇的户籍已经基本放开，但是没有吸引大量的人口进城落户。在我国城市化过程中，人口的流动不仅仅表现为从农村流向城市，从小城市流向大城市的趋势也极为明显。

       (2)大城市的人口流动形成“盆地聚集效应”。长期以来，在我国城市发展方针的指导下，大城市规模受到比较严格的控制，大城市的落户门槛也相对较高，其中以一线城市中的北京、上海最为典型。按照一般逻辑，落户门槛相对较高的城市，人口流入相对较少。然而事实上，户籍制度并没有影响到大城市人口流动的“盆地聚集效应”。《价值线》数据中心2013年在对我国公共财政收入最高的城市进行人口吸引力排名时，发现全国城市户口门槛最高的上海、北京也是人口吸引力最高的城市。上海的人口净流入数为953.5万，人口吸引力排名第一；北京的人口净流入数为771.8万，人口吸引力排名第二；其次是深圳、东莞、广州和天津③。在排名前20的城市中包含了5个一线城市和11个二线城市，其中除东莞和佛山个别城市外，人口吸引力基本上呈现出“一线城市＞二线城市＞三线城市”的趋势④。大量的流动人口融入大城市的愿望强烈[8-9]。

       自改革开放以来，中央和地方政府始终在积极推进户籍制度改革，企图通过户籍制度来引导城镇化过程中的人口流动。尽管我国小城镇户籍制度彻底放开，但是中小城市在人口流动中仍然遭受冷遇；尽管北京、上海是全国最难落户的两个城市，但是其净流入人口仍位居全国之首。可见，仅仅依靠户籍制度改革，难以实现人口控制，通过差异化的落户政策难以控制大中小城市的人口规模。

       2.3 城乡土地利用失控：保留“三权”势必加速城乡双重占地，造成土地资源浪费

       城乡土地利用失控主要表现在两个方面：一是人口城镇化滞后于土地城镇化，二是乡村建设用地与农村人口呈反比增长。

       (1)人口城镇化滞后于土地城镇化。从一般情况看，在城镇化的过程中土地的城镇化快于人口的城镇化。将两者进行比值计算，比值即为弹性系数，公认的弹性系数是1.12左右。如果低于这个数字，说明人口城镇化跟得太紧了，可能会出现很多城市病；如果比值太大，如目前的情况是1.85，这就显示土地浪费严重，城市扩张得太快⑤。目前我国的城镇化发展状况长期存在人口城镇化滞后于土地城镇化的现象[10-11]。2002～2012年间，城市建成区用地面积平均增长速度是城市人口平均增长速度的1.61倍，除2008年两者的弹性系数低于1.12外，其他年份两者的弹性系数均高于1.12，2011年达到2.24(图3)。可见，在我国城镇化过程中城市用地扩张过快，城市土地浪费较为严重[12]。

       (2)乡村建设用地与农村人口呈反比增长。根据2003年3月起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，承包土地的农户全家迁入小城镇落户的，应当按照其意愿，保留土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。对于全家迁入设区市转为非农业户口的，则应当收回承包土地。在城市化过程中，我国每年都有大量的农村人口转化为城市人口，农村建设用地按道理也应该相应地转化为城市建设用地。并且，由于我国农村人均建设用地指标明显高于城市，从理论上说，随着我国城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势才对[13]。然而事实上，根据相关数据显示，农村居民点用地不但没有减少，反而在不断增加(图4)。可见，农民在城镇化过程中不愿意放弃农村宅基地。

       由此可见，在我国城镇化过程中，人口城镇化滞后于土地城镇化，乡村建设用地与农村人口呈反比增长，农民在城镇化过程中不愿意放弃农村宅基地，城乡双重占地现象严重。然而，根据《意见》的要求，不得以退出三权作为农民进城落户的条件。从表面上看，《意见》确实保障了农业转移人口的合法权益，但是也势必会加速城乡双重占地的现象，影响新型城镇化的质量，并对耕地保护和土地集约利用带来新的压力，不能满足新型城镇化的发展要求。

      

       图3 2002～2012年城市建成区面积与人口增长速度比较

       资料来源：根据《2012年中国城乡建设统计年鉴》整理。

      

       图4 1990～2012年全国农村人口与村庄建设用地关系

       资料来源：根据《2012年中国城乡建设统计年鉴》相关数据整理。

       3 新型城镇化有效途径的思考

       根据前面的分析可以看出，希望通过户籍制度改革降低城镇化门槛，从根本上消除城乡二元结构，从而助推“以人为核心”的新型城镇化是行不通的，因此需要重新思考新型城镇化的有效途径。

       3.1 建立多元联动的制度体系

       户籍制度本身仅仅是一个登记制度，并没有任何价值，真正有意义的是与户籍制度相联系的其他制度。在我国，之所以会出现常住人口城镇化率远远高于户籍人口城镇化率、大量人口徘徊于农村和城市之间的现象，主要源于我国长期以来的城乡二元结构。在城市，由于分税制改革后财权和事权的不匹配，城市建设资金短缺，城市地方政府一方面选择土地财政，先后出现“以地养路”“以地生财”“以地养地”等模式，助推城市用地扩张；另一方面，城市地方政府为了节省保障性支出只对城市户籍人口提供相应的城市政府福利，造成城市流动人口和市民之间在地位、权利和待遇上的不平等。而在农村，2003年颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定农村土地为“集体所有”，这一规定导致土地产权模糊不清，使得在城市化进程中农村土地流转不畅。许多农民进城后不愿意放弃承包地和宅基地，而农地则被撂荒，未能置换出大量的“非农”土地。由此可见，城市户籍制度的背后是分税制、社会保障制度(包括教育、就业和医疗等保障制度)，而农村户籍的背后是土地制度(包括农村土地承包制度和农村宅基地制度)，这些制度与户籍制度之间相互关联。

       为确保户籍制度改革的有效推进，必须要打破挂在户籍名义下的各种权利壁垒，摧毁以户籍管制为基础的城乡分治的二元经济结构，应该通过配套改革逐步剥离户籍制度背后所蕴含的福利内容[14]。户籍制度限制了农民在空间上和产业间的转移，土地制度制约了农地的流转，把农民束缚在土地上，社会保障制度则制约着农村人口融入城市，财政制度制约了城市地方政府提供基本公共服务的能力[15]。户籍制度的改革一方面应与土地制度改革联动，明确农村土地产权，促进建设用地在城乡之间顺利流转；另一方面应与就业、就学和社会保障制度等结合在一起，消除城市社会保障在身份和地域上的差异，对生活在城市的外来人口，用渐进的方式实现福利供给的“普惠制”。同时，建立财政转移支付机制，完善转移支付制度，加大财力均衡力度，逐步理顺事权关系，保障地方政府提供基本公共服务的财力。

       因此，在新型城镇化过程中，户籍制度改革必须与其他相关制度改革统筹规划、共同推进。构建以户籍制度改革为核心，以土地制度改革和社会保障制度改革为重点，以就业制度、教育制度的改革和财政政策的创新为配套，运转流畅、互为补充、互为促进，共同构成城市化进程的制度体系。

      

       3.2 缩小不同规模城市之间吸引力的差距

       在人口迁移理论中，二元经济理论认为城市较高的工资水平是一种吸引因素，吸引农村剩余劳动力向城市迁移。推拉理论认为迁入地更多的就业机会、更好的生产条件和更优越的生活设施构成了迁入地的拉力[16-17]。

       首先，从不同规模城市的资源条件看，根据2013年我国一、二、三线城市各项发展指标的对比可知(表1)，城市规模越大，其经济发展水平、公共生活条件和公共服务设施水平就越高[18]。

       其次，从人们在不同规模的城市能获取的社会福利看，在一个城市内部，有该城市户口的居民与无该城市户口的居民，在就业、公共服务和其他社会资源等城市福利的获取方面均存在着一定的差异。根据城市福利与户籍身份的关系，可将城市福利分为依赖户籍身份的福利和不依赖户籍身份的福利⑥，户籍居民享有城市的户籍福利和非户籍福利，而非户籍居民只能享受城市的非户籍福利，即城市户籍居民的福利(PF)=城市户籍福利(F)+非户籍福利(NF)；城市非户籍居民的福利(PN)=非户籍福利(NF)。

       通过前面的分析，城市规模越大，经济发展水平、公共生活条件和公共服务设施水平越高，相应的城市福利变化为：大城市非户籍福利(

＞小城市的非户籍福利(

)。

       待差距达到一定水平时，即使作为非户籍人口，生活在大城市所能获得的非户籍福利也高于在小城市所能享受到的户籍福利，即当非户籍福利(

)-非户籍福利(

)＞城市户籍福利(

)时，居民获得的大城市非户居民籍福利(

)＞小城市户籍居民福利(

)。

       当面临同样的推力时，由于城市经济发展差异导致不同规模的城市在生活条件、公共设施和就业机会等方面都存在着巨大的差异，从而使迁移人口在不同城市能获得的利益也不同。这就不难解释为什么在我国城镇化过程中，大城市人口流动形成“盆地聚集效应”，而中小城市在长期发展中均遭受冷遇。

       由此可见，人口迁移的方向主要取决于城市吸引力的大小，户籍制度是人口迁移过程中的摩擦性动力，只能加速或延缓人口迁移的进程[19]，而不能从根本上改变人口迁移的方向。新型城镇化提出要优化城镇规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，这就必须缩小不同规模城市之间吸引力的差距，努力提高中小城市的吸引力。首先，要提高就业机会，就要重视中小城市的经济和产业发展。如果没有足够的经济的繁荣、产业的支撑和提升，城市就很难提供足够的就业机会和就业选择。为此，政府要建立人才、资源和重点项目分散化的激励机制，使中小城市获得发展的机会。其次，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，完善中小城市和小城镇的公共服务设施。同时，避免各类优质社会资源过度集中于大城市，而挤占中小城市的发展空间。最后，国家应通过发展层面的规划和财政支持，快速提升中小城市的基础设施水平，改善城市的生活环境，让生活在中小城市和小城镇的居民也能享受到大城市的文明和便利，从而为小城镇的产业发展和外来人口的就业定居创造条件。

       3.3 给予农业转移人口在土地和城市社会福利之间的自由选择权

       目前之所以出现农业转移人口进入城市不愿意放弃农村的土地的现象，是由于我国实行的是城乡二元社会保障体系，即对城市劳动者实行以社会保险(劳动保险)为核心的社会保障制度，而对农村农业劳动者实行以家庭保障为主、以社会(国家与集体等)救济为辅的保障制度。城乡居民在住房、就业、收入、医疗及养老等方面存在巨大的差距，使得土地对农民而言不但是生产经营的基础，而且具有更为重要的保障功能。农民拥有的“三权”具有更为重要的保障功能。而相对的是，农民转移进入城市，未取得户籍身份，他们在城市享受不到平等的社会福利。因此，在进城农民能够与城镇居民享受同等的就业及其他社会福利待遇之前，必须为这些进城经商务工的农民提供一定的生活保障，这些生活保障主要是通过保留农田承包经营权及村庄宅基地使用权来体现的。

       然后，若进城落户的农民已经拥有城市户口，即意味着他们与城市居民享有同等的社会福利，若此时他们仍然保留农村“三权”，对于仅能享受城市福利的原城市居民则是一种新的不公平。这与户籍制度改革和新型城镇化的初衷背道而驰。同时前面也提到，保留“三权”势必会加速城乡双重占地，影响新型城镇化的质量。

       为了促进城乡用地集约利用，同时保障农业转移人口的合法权益，建议将建设用地与户口迁移挂钩，使各农民宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，并换取当地城镇户籍，从而使进城务工的农村人口获得对应的城市福利。

       一方面，经济发展水平高、社会福利好的城市对外来人口吸引力大，用于经济发展的建设用地指标也就更多，同时用于公共配套及社会福利的支出也多，地方政府需要在土地城镇化与公共服务成本之间进行权衡，促进土地资源的集约高效利用；另一方面，对于人口迁出地，可以回收宅基地，由于农村人均建设用地大于城镇建设用地，宅基地若能复垦，可腾出建设用地指标转换为城镇建设用地指标，这是一个节约用地的过程。同时，调整农田的承包范围，也与农业现代化的方向一致。

       因此，通过给予农民在土地和城市社会福利之间的自由选择权，建立起一种良性的城市化机制，既保障了迁出农业人口的合法权益，也有利于迁入地与迁出地的发展，同时也符合新型城镇化节约集约的发展要求。

       4 结语

       从目前我国城镇化过程中人口流动和土地利用双重失控的情况看，希望通过户籍制度改革降低城镇化门槛，从根本上消除城乡二元结构，从而助推“以人为核心”的新型城镇化是行不通的。要想实现新型城镇化的发展目标，“要全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子”。首先，应建立多元联动的制度体系。构建以户籍制度改革为核心，以土地制度改革和社会保障制度改革为重点，以就业制度、教育制度的改革和财政政策的创新为配套，运转流畅、互为补充、互为促进，共同推动城市化进程的制度体系。其次，应缩小不同规模城市之间吸引力的差距。要提高就业机会，就要重视中小城市的经济和产业发展。提升中小城市和小城镇公共服务设施水平和基础设施水平，改善城市的生活环境，为中小城市和小城镇产业发展及外来人口就业、定居创造条件。最后，应给予农业转移人口在土地和城市社会福利之间的自由选择权。建立将农村集体建设用地转化为城市用地，通过农村“三权”换取城镇户籍从而获得城市福利的新机制。

       注释：

       ①详见2014年7月30日国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)。

       ②人口采取市辖区人口规模，详见方创琳所著的《中国城市发展方针的演变调整与城市规模新格局》。

       ③本次数据选取于新华网财经频道报道“中国公共财政收入最高城市进行人口吸引力排名前20名的城市”，详见网址http：//www.js.xinhuanet.com/2014-05/04/c_1110517865.htm。

       ④根据中国经济与社会发展统计数据库最新显示：一线城市包含北京、上海、深圳、广州和天津5个城市；二线城市包括沈阳、大连、南京、无锡、苏州、杭州、宁波、合肥、厦门、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、东莞、重庆、成都和西安18个城市；三线城市包括石家庄、唐山、太原、呼和浩特、长春、吉林、哈尔滨、徐州、温州、嘉兴、绍兴、金华、福州、泉州、南昌、淄博、烟台、潍坊、洛阳、常州、南通、襄阳、珠海、汕头、佛山、中山、南宁、海口、贵阳、昆明、兰州及乌鲁木齐32个城市，除此之外，笔者将其余地级市以上城市归为三线以下城市。

       ⑤引自国土资源部副部长胡存智发表的《人口城镇化速度远滞后于土地城镇化》，详见网址http：//epaper.oeeee.com/D/html/2013-04/01/content_1832338.htm?_sfinapub-pub。

       ⑥户籍居民，在就业方面，具有就业保护的权利、更多进入正规就业岗位的机会和部分岗位优先权；在公共服务方面，具有养老、失业、工伤和医疗等基本社会保障体系；在社会资源方面，具有归属感、社会认同感以及房、车等社会资源的排他性获取。非户籍居民，在就业方面，具有非正式就业机会；在公共服务方面，享有市场化的公共服务设施、义务教育阶段的教育资源、医疗设施、各类商业设施和文化娱乐设施；在社会资源方面，能获取信息、社会秩序、城市基础设施、生活环境及文化氛围等资源。

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