非正式迁移人口迅速增长的成因及实现劳动力有序流动的对策，本文主要内容关键词为：成因论文,劳动力论文,对策论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自80年代以来，在中国经济由计划体制向市场体制改革的过程中，人口的移动正在经历着内在机制和外在形态方面的深刻变革。其突出表现就是“非正式迁移”人口的大量增加。统计资料表明，80年代中国有户口登记的迁移人口的增长速度并不突出（1980-1984年年均迁移1820万人，1985-1989年年均迁移1936万人（注：《中国人口统计年鉴·1990》。）），而非正式迁移的人口流动类型正在大幅度增加。1982年第三次人口普查中“户口在外地”的人口数为657.5万，仅占总人口的0.66%，1990年全国非正式迁移人口达2160.9万，是1982年的3.27倍，其中多次迁移的人数增长速度更快，1990年为1982年的7.38倍，反映出非正式迁移型人口移动增强的趋势。
一、非正式迁移人口迅速增加的原因
“非正式迁移人口”的界定，可以参照两种统计口径：一种是公安部门登记的“暂住人口”，另一种是在1982年、1990年人口普查和1987年全国1%人口抽样调查资料中根据户口登记状况离析出来的“人户分离”的那部分人群。这两种资料各有特点，但从资料的全面性和准确性以及人口学意义上看，人口普查的相关资料更适用于分析本文界定的“非正式迁移”。按普查口径，非正式迁移人口包括：(1)常住本县、市一年以上，户口在外县市者；(2)人住本县、市不满一年，离开户口登记地一年以上者。他们都经历了一次常住地的变动。
自80年代以来，我国非正式迁移人口大量增加，原因是多方面的。应该说，正在加大的地区差距是人口流动、包括非正式迁移人口增长的原动力。这些差距，既有城乡之间的差距，也有地区差距。但是，城乡和地区差别并不足以解释改革开放以来中国农村人口的大规模外流现象，因为这些差别早已存在。而真正决定80年代以来人口大规模流动的外部原因在于抑制人口迁移的政策性壁垒已经大大减少。例如：
（一）在农村方面，80年代初全国农村普遍实行的联产承包责任制在很大程度上解放了农村生产力，劳动生产率得以大大提高，这使大量农村剩余劳动力显化，导致了剩余劳动力的外流，但更深层的原因则是因为消除了行政力量和组织机构对农村劳动力的过多支配，农村劳动力能够自由地从比较利益角度选择流动或是继续留在原地。
（二）在城镇方面来说，自80年代以来发生的政策性变革对非正式迁移人口的增长具有重要意义。这种政策性变革为外来人口提供了就业机会和获得生活资料的可能性，这两者缺一不可。首先，从获得就业机会来看，80年代以来城镇的经济增长，产生了对劳动力的大量需求，出现了城镇劳动力的短缺，特别是结构性的短缺。如一些工作条件差、体力重的建筑、环卫等工种，吸收了大量农村劳动力。其次，城镇第三产业的发展以及就业渠道的多样性为外来人口创造了条件。如1993年底城镇私营和个体从业人员中64%集中于批发、零售贸易和餐饮业。（注：《中国统计年鉴·1994》。）由于多种经济成分都得到大的发展，特别是私营企业和个体户以及自我就业增长迅速，其从业人员由1978年的15万人猛增到1993年底的1115.7万人。这些经济实体经营方式灵活，吸收就业多，是农村人口流入城镇所从事的重要行业。再次，在城镇产业升级过程中，一些国营的传统产业为了增加竞争力，扩大了从农村招收劳动力的规模。一些劳动密集型的行业如纺织业等，都有大量的外来劳动力工作在最艰苦的第一线。如上海江南造船厂的外来劳动力达到全厂职工总数的1/3，上棉21厂几乎所有一线工种都由外来妹承担（注：赵敏：《上海若干企业外来劳动力研究》，《中国人口科学》1995年第3期。）。这些外来劳动力不但成本低，而且吃苦耐劳、服从调配，因此受到欢迎。最后，除去就业机会以外，外来劳动力还需要有生活资料才可能在城镇长期停留下来。计划经济时期城镇居民的基本生活品是通过按户口分发的票证限量供应的。1984年出台的有关“自理口粮”人口就是生活资料没有足够市场化的情况下所采取的一种过渡性措施。但自80年代中期以后，城镇居民生活资料供应的市场化程度明显加速，到80年代末90年代初，全国城镇基本消除了凭票证供应生活资料的状况。这样外来人口在取得基本生活资料方面的障碍已经基本消除。
二、实现劳动力有序流动的对策
在向社会主义市场经济体制转轨过程中，传统体制的作用仍在延续。国家对企业的政策性干预还很强，劳动力市场仍然处于分割状态，国有企事业单位甚至一些集体企业招收雇员时对户口状态还有明确的限制。作为重要生活资料的住房，其商品化程度还很低下，这些都不可能为“非正式迁移人口”提供与计划内迁移人口进行平等竞争的条件，市场还不足以成为资源配置的重要手段。在政府宏观政策角度方面，社会稳定作为一个重要目标必然得到充分的考虑，短期内在人口流动问题上可能不会有大的政策变化。“非正式迁移人口”无疑将继续存在并在一段时间内继续扩大，但其形态或名称可能会有所变化。同时，计划迁移（正式迁移）和非正式迁移并存的二元格局也将继续下去，大量的农村劳动力将会继续流入城镇，尤其是城镇“非正规部门”。因此，非正式迁移人口作为中国市场化和现代化进程中的一种长期而重要的社会存在，值得特别关注。
在过去的几十年中，我们对劳动力的流动一直采取了抑制性政策，通过建立在户口登记基础上的一整套劳动就业制度、生活资料配给制度和社会保障制度以及严密的社会管理网络体系，保证了劳动力流动抑制性政策的有效实施。但是，改革开放以来，这种政策得以实施的基础被大大削弱或不复存在，如多种所有制条件下，企业劳动用工的自主性大大增加以及生活资料的市场化，都在很大程度上冲击了传统的约束机制，失去了传统约束机制赖以发挥作用的基础。户口登记制度再也无法阻挡劳动力流动的潮流，形成了大量的“人户分离”人群。由于流入人口不能通过户口变更登记有效进入流入地社会管理网络，这就弱化了流入地的社会管理能力，出现了一定程度的混乱局面，而且流动人员自身的合法权益往往也得不到充分的保护。如何改革和完善现有政策，实现劳动力的有序流动，确实是一个紧迫的任务。为些，提出以下几点对策建议：
（一）劳动力有序流动，要求对劳动力流动的流量和流向进行有效的导控
从发展中国家控制农村劳动力过度流入城市的做法上看，主要有以下几个方面的措施：
1.对人口流动的直接控制。这种做法建立在严格的社会控制体系基础上，对人们的流动行为进行直接的干预，由此减少人口流动的规模和流向，但此种办法弊端甚多，所以在正常状态下，目前已很少采取这种做法。
2.对流动人口实施分流措施。分流的主要措施包括开发新区，实施分散的城镇化战略，促进新的增长极的形成等。政府为这些地区的开发提供必要的优惠政策及基础设施，为这些地区经济的增长创造有利的条件，是分流人口必不可少的条件。
3.减少农村人口的外流。通过发展农村经济，提高农民收入和改善农村生活条件达到减少人口外流的目的。主要措施有改革土地政策、提供必要的资金支持和基础设施、导入劳动密集型农业生产技术、完善农村卫生和居住条件等。
4.限制性政策。一些城市，特别是大城市采取了一些针对外来人口的限制性政策，如在就业方面实施“本地化”政策，限制移民进入本地就业乃至享受公共福利如住房和教育，将贫民区的基础设施建设和社会服务排斥于城市规划之外，甚至强行拆除贫民窟和驱逐流浪者等。但这种状况在近年来有明显改变，现行政策大多对外来者采取了一种较为宽容的做法，包括确认其作为城市居民的合法权利，设立外来者服务中心，改善贫民区的基础设施，向贫民提供就业机会，实施最低工资法等。
近几年来，我国在限制性政策方面有所尝试，主要是从流动成本约束和法规约束方面采取了多种措施，如季节性地提高了交通工具的票价，季节性地停止招收新员工等。不少地区特别是若干大城市纷纷推出了限制外来劳动力就业的地方性法规。我们认为，建立合理的利益导向机制，使劳动力资源自发自愿地选择低成本流动方式，应是我们制订相关政策的基本出发点。在80年代初期，我国农村工业和小城镇的发展，就引导农民自觉选择了离土不离乡的低成本转移形式。但是，近年来，我国农村劳动力跨省区的流动却愈演愈烈。为什么有越来越多的劳动力不惜付出较高的成本选择长距离流动呢？这主要还是内地就业机会供应不足所致，由于内地小城镇和乡镇企业在早期发展模式下的潜力已经逐步发挥殆尽，扩大吸收劳动力的能力相当有限，这样，在内地低成本、低收益流动方式与跨地区的高成本、高收益两种选择之间，越来越多的劳动力选择了后者。目前，我国劳动力流动的主要问题是流向和时间上的高度集中性，解决这一问题，主要还是应从增加内地和大中城市就业机会的有效供给入手，这样才能通过就业供给的逐步均衡化形成合理的利益导向机制。
（二）增加内地和大中城市就业机会的有效供给
首先应大力促进中西部地区的经济发展。目前外流的劳动力主要来自内地经济发展相对滞后的地区。这些地区的劳动力外流主要源于经济发展上的不平衡以及地区差距扩大的趋势。虽然地区发展的不平衡有着历史的原因，但与各地资金投入量以及政策供给上的差异是分不开的。对一个发展中国家而言，在一段时间集中财力、物力，优先发展若干条件较好、基础扎实的地区并形成“增长极”，未尝不是一种合理的战略选择，但对于一个大国而言，“增长极”的分布则应充分考虑到布局上的合理性。同时，在形成“增长极”的过程中，也不能忽视落后地区的发展，通过转移支付等手段为落后地区创造发展所需要的基本设施和政策条件，对这些地区所产生的影响将是十分重要的。其次，应巩固农业的基础地位。发展农业，制定合理的工农业比价关系，直接关系到农业生产后劲和农村劳动力转移的方向。只有在农民收入不断增加的情况下，才可能推动面向农村和农业的服务业的发展，促进乡镇企业的发展，刺激小城镇的增长，实现农业生产转变、促进小城镇发展的良性循环。再次，应大力发展中西部中小城市。目前我国劳动力流动方向过于集中的重要原因之一是中西部城镇吸收劳动力的能力不强。在城镇化战略的选择上，我们应该注意到中西部地区和东部地区的不同。东部乡镇企业的发展在很大程度上是有特大城市作为依托，在这些特大城市传统产业转变过程中通过扩散效应得到了相应的发展，苏南和珠江三角洲的情况均为如此。而在广大的内地，由于大城市发育不足，扩散效应还得不到发挥和体现，若在这些地区过分强调发展小城镇和乡镇企业，实为拔苗助长，效果不佳也在情理之中。我们认为，在广大的内地，应该重点发展中等城市，充分发挥非国有经济在推动城镇发展中的重要作用，通过中等城市的发展，吸收劳动力，这样才有可能最大限度地实现规模效应，有效地发挥其作为劳动力“蓄水池”的作用。
（三）应建立现代人口管理制度，以保证劳动力的健康流动
劳动力的有序流动，并非是简单的限制或分流。应该看到，人口流动，特别是农村劳动力向城市的流动不仅是社会经济发展的必然趋势，也是我国建设社会主义市场经济的客观要求，因此，应建立与其相适应的现代人口管理制度，以保证劳动力的健康流动。
在现行人口管理制度下，户口登记既是社会管理网络的基础，又是社会经济管理的重要行政手段。这需要在封闭的人口条件下才能有效运行。现代人口管理制度的主要目标，就是根据社会主义市场经济的要求，为市场经济体制的运行创造一个有利、有效的人口管理体系。它所涉及的范围相应广泛，不仅与户口制度的改革有关，而且与社会参与中的平等竞争原则、个人在社会中的权力保障等多方面有关。作为人口管理的基础，是改革现行户口管理制度，其中的关键又是户口迁移管理，它是现阶段对人口实施静态管理的核心。目前对户籍制度改革的讨论和尝试，较多地集中在户口的形式上，如设立某种过渡性的户口形态；还有的人主张取消户口制度，实施身份证管理。应该看到，这种形式上的差异并非问题的症结所在，户籍制度作为一种静态的人口登记制度，有着一定的合理性和社会控制意义，我们要做的，是逐步取消不同户口形态之间在权责关系上的内在差别，如在享受社会保障、劳动权利、居住权利等多方面的差别待遇。解决问题的关键不在于是否取消户籍登记制度，而在于消除户口之间的歧视性待遇，一旦不同户口性质之间存在的差别待遇逐渐消除、户口回归成为一种表明公民居住状况的证件时，人们也就不会对某些地区的户口趋之若鹜，政府也不用费心去限制户口的迁移了。保持户口作为常住居民的一种登记手段，在此基础上与实施以身份证为主的动态管理结合起来，无疑会形成一种符合中国国情的、既有利于劳动力自由流动、又能维护公民权益、促进社会稳定的人口登记制度。作为过渡措施，目前在农业户口和非农业户口之间设立某种中间形态，一方面逐步满足经济发展的需要，另一方面为进一步的改革创造条件，为最终实现户口的自由迁移，改户口迁移的审批制为登记制打下基础。
（四）建立开放的完善的劳动力市场
开放的完善的劳动力市场在市场经济条件下是调节劳动力供求关系、实现劳动力在产业、部门以及地区之间合理配置的重要手段。前提条件就是劳动力必须能够自由地在各个专业部门、地区和企业之间流动，不存在任何行政的规定和人身依附性而阻碍这种自由流动。但是，目前我国劳动力离自由流动还有很长的距离。劳动力在城乡之间、城市之间、不同所有制的单位之间、干部与工人之间，自由流动都是极其困难的。这种困难，一方面有现行户口管理制度的制约，另一方面有劳动人事制度的影响。为了保障劳动力市场的正常运行，在改革现行户口管理制度的基础上，有必要对劳动人事制度进行全面改革。首先，要突破城市和农村劳动力、干部和工人等各种人为分割的制度，创造一个统一的、平等竞争的劳动力市场。其次，要改革劳动力单位所有制的局面，就必须打破现行的由企业来管理职员档案材料的做法，由一个统一的机构来进行保管，这一机构只有保管的权力。而职员供职的单位只有查阅材料和提供材料的权力，没有控制材料的权力。统一的管理机构应是一种完全的服务性机构，它对所保管的材料的接收和转移应是在法规许可范围内无其他附加条件的。目前的人才交流中心为科技人员提供的保留户口、档案等服务，对促进科技人员的合理流动起到了很重要的作用，但其覆盖面还很小，与建立一个统一的平等竞争的劳动力市场的差距还很远。再次，职员和用人单位的合法权益，都应通过有关劳动用工的法律法规来加以保护，而不应通过现行的行政手段来干预。最后，建立健全的劳动力市场，需要改变现行劳动工资体系，除国家公务员外，其他就业部门的工资水平应该由企业在国家法规框架内（如最低工资法）自行制定，让工资这只“看不见的手”来调节劳动力资源的地区和行业配置。
实现劳动力的合理流动，还要逐步消除那些阻碍劳动力合理流动的差别福利、隐形福利待遇，逐步建立开放的、平等的社会保障体系。要改革现行福利补贴制度，使差别福利、隐形福利公开化、工资化，使城市生活资料商品化。目前，在不同性质的单位之间，甚至同类单位之间，在福利待遇上都有较大差别，这种差别具体表现在以福利形式提供的住房（包括水电、煤气等）、社区服务（如生活服务、子女入托、上学、就业等）。这种差别福利、隐形福利的存在不利于劳动力的合理流动。
统一社会保障应该是今后改革的方向，如失业保险、养老保险、健康保险等；使差别福利、隐形福利公开化、工资化，通过工资的差异，调节劳动力配置，充分发挥工资作为“看不见的手”所起到的调节作用。其中应特别加快住房制度改革，使这笔最大的“福利”早日归依其本来的商品特性。