改革开放论坛 我国分税制深化改革和完善的理论思考，本文主要内容关键词为：分税制论文,改革开放论文,深化改革论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国分税制改革实施三年来，总的看运行良好，但还存在着与建立社会主义市场经济体制要求不适应的一些问题。本文试图对现行分税制如何深化改革和完善问题，进行一些理论思考和探讨。
一、按“公共财政模式”重塑财政职能
⒈财政职能要向“公共财政模式”转换。真正的分税制，是以适应市场经济要求的公共财政理论为基础的，要求财政职能实行“公共财政模式”。如果仍然因袭计划经济体制的财政职能范围几乎覆盖了社会和经济活动的各个领域，履行职能的方式主要依靠行政性直接预算控制，即使实行分税制也难于发挥市场经济的效应。在市场经济条件下，“公共财政模式”的财政职能主要包括以下三个方面：（1）资源配置的公共保障职能，主要是在一些公共活动领域，解决依靠市场机制解决不了的一些社会需求。这是所有国家财政所具有的共同职能。（2）收入分配调节职能，主要是实现两个目标：其一，调节个人收入分配，达到公平，避免或减少市场分配造成的个人收入过分悬殊问题；其二，协调地区间的收入分配和经济发展，使地区之间各项经济社会事业得到均衡发展。（3）经济调控职能，重点是在宏观经济运行中，对社会供求总量和经济结构进行调节，实现社会总供给与总需求的平衡，物价总水平的基本稳定，充分就业；此外，还要投资建设那些难以通过市场融资建设的基础设施和基础产业项目，调整和优化产业结构和地区生产力布局，推进国民经济健康发展。
实现公共财政职能的出路，应根据“效率原则”和“受益范围原则”重新审视税种收入的划分，进一步明确各级政府间拥有分税额度和承担财政支出的多少；同时，还应该把现行财政支出统包的各部门、各事业单位等，进行分门别类，凡是能够引进市场机制、实行有偿转让（资源信息、决策咨询等）或有偿服务的，要实行商品化营运。否则，“效率原则”不突出，“受益范围原则”不清楚，公共财政职能也就没有了基础；财政包揽过大，资源浪费、效率低下的情况也无法改变。
⒉财政职能转换要与市场经济发展进程相适应。财政职能要转换为“公共财政模式”，必须使财政运行机制，即其结构、功能和运行方式都切实地转换到和市场机制相衔接方面来，按照市场经济轨道运行。因为建立与市场经济相适应的财政运行机制和分税制是财政运行主体和客体、内容和形式的统一。
转换财政职能与市场经济发展进程相适应的关键是切实转变政府管理职能。否则，要实现公共财政是困难的。转变政府职能就目前看，一是要实行政企分开，使政府真正与企业生产经营分离；二是要建立起宏观调控体系，更多地利用经济政策和法规来调节企业生产经营，减少用财力来直接引导企业的习惯作法。
其次，财政职能转换还要转变财政行为出发点，确立收税和财政资金运用有利于优化配置资源的观念。在市场经济条件下，财政收税的目的是优化社会资金的使用结构，创造市场配置资源的基础条件，为社会提供各类必要的公共产（物）品或劳务。这些目的的实现过程本身就是资金的使用，并不是简单的社会财富再分配。从这一观念出发，财政活动的决策才会把立足点放在如何推动社会进步、调控宏观经济、完善市场化进程上来。
⒊当前转换财政职能与深化分税制改革相适应，要尽快解决好四个问题。
第一，在深化分税制的改革中，尽快改变以隶属关系划分企业所得税收入归属的做法。这是政府转变职能退出一般赢利性投资领域的要求。因为按隶属关系划分企业所得税收入归属，使各级政府必然关心和介入其所属企业的生产经营，难以做到政企分开；而相应的财政职能也必然随政府职能作用的发挥而介入企业的生产经营活动。这样，不仅产业结构优化和资源的有效配置受到影响，而且财政职能与“公共财政模式”要求偏差较大，不可能适应市场经济发展的要求。
第二，财政要积极支持社会保障制度的建立和发展。社会生活保障制度改革直接影响到国民收入的分配和再分配，制约着国民经济积累与消费的结构和财政收支平衡。财政在深化分税制改革过程中，必须把社会保障收支考虑进来，统筹安排。这样，财政职能才能真正向“公共财政模式”靠拢。
第三，进一步理顺财政对企业的补贴关系，规范国家与企业的分配。按市场经济的要求来衡量，有的补贴是应该的，但由于目前国有企业经营性亏损和政策性亏损还一时难以界定清楚，有的补贴就不应该了。这表明财政职能还存在错位，不利于市场经济的公平竞争，会扰乱经济秩序，影响资源的有效配置。因此，财政补贴应该给谁？该补贴多少？它是财政职能范围的一个重要内容。必须以严格区分经营性亏损和政策性亏损作为理顺财政对企业补贴关系的前提条件，逐一清理界定，以便使财政职能正确发挥。
第四，尽快实现财政职能与国有资产所有者职能分离。我国目前国有资产的价值运行，包括形态变化和收益的处置，基本由国家财政控制。尽管各级政府成立了国有资产管理机构，但表现在财政职能与国有资产所有者职能上，还是搅合在一起的。建立集中统一的国有资产管理体系，使国有资产形成、运营和管理，排除政府行政干预，是财政职能转换到“公共财政模式”上的一种必然选择。因此，深化分税制改革，加快财政职能与国有资产所有者管理职能的分离，是全面转换财政职能的客观要求。
二、以财权与事权对称性完善分税制内容
按照建立社会主义市场经济体制和规范分税制的内在要求，实现财权与事权的对称是完善分税制的核心。
⒈以事权与财权对称为准则，处理各级政府间的分配关系。
所谓事权与财权对称，是指各级政府职能作用发挥所必需的财力和管理权限，也就是说有一定的事权必须有相应的财权，即支出责任。
第一，要根据事权的变化，调整财权。按照我国分税制渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立相一致的要求，要再一次理清各级政府所负担的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步明确各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相对称的分税制。我国正处在体制转型的进程中，各级政府经济建设、经济调节和经济管理这部分经济事权也必然处在不断交叉、不断清晰的变化过程。因而，深化分税制改革也要相伴而行，视政府职能转变、企业机制转换、市场机制建立的状况，相应地明确各级政府经济事务的事权范围，并同时调整这部分财政收支范围，一步一步地向责权明晰、完善规范的分税制迈进。
第二，重视地方的积极性，必须赋予相应的财力。应该说，我国中央政府的职能和事权，以及完成国家政策目标的宏观调控能力界定，经过改革都是非常明确的。实行分税制的改革过程，应该是理顺中央和地方财政关系的一个过程。因此，地方积极性在这一过程中摆到什么位置，相应的财力和管理权限是不是需要不断调整，是一个重大问题，也是一个事权与财权是否能够实现对称的问题。重视地方的积极性，有利于提高经济效率。这是由受益面和地域性公共产（物）品受益与成本（即受益者支付的税收）需要相对称而决定的。按照我国分税制，中央政府与地方政府之间的分享收入，即共有税基，其主导部分是75∶25分配比例。中央得大头无论从哪一个角度看，都是非常必要的。但在目前执行中，地方政府干预不愿多收，只是完成任务即可的现象，不能不说明这一分配比例关系是有问题的。我认为，深化分税制的改革，需要着手研究和解决这一问题。能否考虑调整为7∶3比例分配共享收入，作为改革的一种选择。因为对于地方来说，共享收入所得比例，低了可能让渡或流失收入，比例适当可足额征收，中央可以通过增收来解决收入控制问题。从事权与财权对称的要求上看，地方政府目前的支出责任也非常庞大，没有相应的财力难以履行事权职责，或者财力选择上容易落脚到地方利益上。这一点，深化分税制的改革和完善其内容时，是不能忽视的。
第三，要进一步划分中央与地方的管理权限。财权的管理权限，应走相对集中，适度分散的路子。目前的分税制规定，地方政府没有税收减免权力。完善的分税制管理权限是与事权对称的。所以，处理好各级政府间的分配关系，还必须赋予地方一定的管理权限。不要怕权力有限的分散，也不要怕收入上不来，地方有了更大的积极性，会合理使用权力，能使收入足额完成的。当然，深化分税制改革，调整一些管理权限，可逐步实施。
⒉以合理界定事权为前提，真正实现事权与财权对称统一。我国分税制在事权划分方面作了一定的界定。但由于建立社会主义市场经济体制刚刚开始，没有成熟经验，因而各级政府的经济方面的事权还不够清晰，相应的财权也就与事权不够对称。所以，推进分税制的进一步改革，在事权的合理界定上，要特别注意解决好以下问题。
第一，要合理界定政府在经济方面的事权。政府经济事权的界定必须建立在政企分开、企业机制转换、政府职能转变的基础上，随着这些改革的逐步深入，不断明晰各级政府的经济事权。在社会主义市场经济条件下，中央政府统一领导全国的经济建设，制定有关的方针、政策、法规、决议，掌握宏观经济的决策权、规划权、调控权、干预权和重点项目的投资权。地方政府在实施中央方针、政策、法规、决议的前提下，掌握中观经济的决策权、规划权、调控权的投资权。各级政府要消除对现有企业生产经营活动的不必要干预，真正引导企业进入市场，实现平等竞争，优胜劣汰，使企业成为名副其实的法人实体和市场竞争主体，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，具有自我改造、自我发展的能力。政府要从对企业直接管理为主转变到间接管理为主，面向社会进行行业管理和社会服务；转变到培育和规范市场发展，依靠有关经济参数等调节市场；从分钱分物、批项目、定指标，转变为宏观统筹规划、掌握政策、组织协调、检查监督。
第二，要进一步划清中央和地方财政和投资权。中央财政侧重承担全国性关系国民经济发展的全局的投资。地方财政侧重承担区域性基础设施和基础工业建设的投资。按照调整产业结构的要求，在发达地区或欠发达地区，地方财政应基本上退出一般性加工工业投资领域。在不发达地区，地方财政可适当对本地区经济有重大影响的加工工业项目进行投资。
第三，要在确立中央政府宏观调控权的基础上，建立至上而下的调控体系。我国中央政府宏观调控经济发展的权力，已确立起来了，并在不断地完善。但由于我国的国情所决定，地方政府管辖的区域多数都比较大，地方政府中观调节与国家宏观调控的贯彻和衔接，显得特别重要。这种必要的内在的客观联系，要求地方政府应具有一定的经济调控权。应该说，它既是中央政府决策贯彻实施的保证，也是地方政府积极发展本地经济应具有的经济权力。国家宏观调控体系除了政策、手段以外，不能仅限于中央政府的作为，也应该包括地方政府的作为。这才能真正扎实地在纵向上构成体系。因此，晌化分税制改革，要相应考虑这一点。
⒊以改变基数法为重点，为事权与财权对称创造条件。分税制要想完善，在各级政府之间的财力分配上，必须以比较科学、公平的因数法取代过时的基数法。虽然，近期内以因素法代替基数法，会引发各种矛盾，尤其是发达地区会强烈反对。但对现存的财力分配格局调整，既要不触动一些地方的利益，又要完善分税制，是根本不可能的。
一是可进行渐进式逐步调整。首先在分税制深入改革的指导思想上必须明确，改变既定利益的基数法为因素法，对不合理的分配格局进行调整。其次，在具体改革的操作上，要采取逐步调整方式，以减轻一些阻力。
二是根据各级政府负责的政治、社会以及公共事务的事权范围，调整财力分配。在这部分事权范围内按照比较科学的因素法，重新划分政府间的财政收支范围。
三是对各级政府负责的经济事务部分的财力分配，可暂时采取基数法划分，先维持现状，然后视各级政府之间事权的变动情况，逐步调整，最后形成比较科学、公平的财力分配方法，真正实现各级政府事权与财权的对称。
三、遵循促进效率兼顾公平原则完善转移支付制度
实行分税制下的转移支付主要是指为平衡政府间的财政能力，提高财政活动效益而建立的政府间财政资金转移支付制度。我国目前的转移支付，虽然也确定为分税制中的重要一环，但由于体制等原因，还只能说是一种初级形态。完善现行的转移支付制度，应该确立一条基本原则，那就是促进效率，兼顾公平。
⒈转移支付制度的完善，必须与促进效率兼顾公平相统一。存在“差异”是转移支付的前提，解决差异似乎解决了公平。但这种解决，还需要考虑财政调节资金的有效配置，以其实现效率。
第一，建立转移支付制度要以促进效率兼顾公平为必要前提。首先，社会经济条件不一，地区间客观地存在着由资源、税基、人口等方面的不同造成的财政活动能力上的差异。这样，就需要中央对地方实行有区别的财力规划，以保证任何地方政府都具有市场经济下所需求的基本社会服务水平。这种财力上的转移，兼顾了公平。但也必然要求财政活动要有效地运行。其次，由于经济活动的广泛性和不可分割性，地方经济活动无法按区域原则进行，必然会产生“利益外溢”和“损害外侵”的问题，需要中央政府进行财力上的协调。这是一种保证效率实现公平的协调。最后，由于能力和受益的限制，一些具有战略意义的全国性或区域重点工程，地方政府或者没有能力、或者受益不能明确等原因，无法或不愿投资的，必须由中央政府来投入部分或全部的资金。但考虑到项目实施的有效性，往往委托或与地方合作来进行，因此，中央政府必须把资金转移到地方去，这种转移支付不能不说是效率和公平的最好统一。
第二，转移支付的目标必须与促进效率兼顾公平相一致。转移支付的目标主要应与区域平衡和社会平等等宏观政府目标的确立相一致。它的总体目标应包括：一是中央政府把各级政府都视为一个整体，并依据不同层次政府担负事权所需要支出与其财政能力的差额，对不同层次政府进行补助，以消除不同层次政府间存在的不平衡。二是合理解决居住在不同地区的居民支付不同的税收而享受同等水平的服务或支付同样的税收而享受不同水平的服务问题，力求保证各地区间社会公共劳务水平的基本一致性。三是对地方政府所提供的受益而超出其行政管辖范围的某些特定意义的公共产（物）品或劳务进行补助，以合理地解决受益外溢性问题，促进地区间利益的均等化。
第三，转移支付资金的流向，也要体现效率和公平。中央政府对地方政府转移拨付的资金流向是自上而下的，不论什么形式，最终都是靠地方来实现资金运营效果。所以，转移支付的资金流向，要符合财政活动的有效性和公平性，通过资金运行来实现资金使用效果。
⒉转移支付制度基本形式的确立和执行，要以促进效率与兼顾公平为依据。根据我国国情，转移支付制度基本形式的完善必须体现效率性和公平性。
第一，解决纵向和横向不均衡，需要采取一般性转移支付形式。中央政府运用消除不同层次政府间的财政能力与基本财政需求之间的纵向不平衡和各地区间的公共服务水平的不均衡的补助形式，在分配方法上，主要应采用因素计算方法。这种形式，对于解决我国目前中西部与东部的发展不平衡性有着重要意义。
第二，解决效率问题，应确立分类补助和专项补助形式。所谓分类补助是指上级政府对某些特定领域进行的补助，下级政府对于这类补助的使用拥有相对的自主权。由于它具有既能贯彻中央政府基本意图、体现国家产业政策，又能发挥地方政府的主观能动性的特点，因此，中央政府可以根据宏观调控的要求，对于地方政府特定行业的社会公共服务和经济建设给予补助。专项补助是中央政府对地方政府经济发展和社会事业特定项目进行的补助。专项补助在履行政府的资源配置和支持利益外溢性项目等发挥着重要作用。无论是分类补助形式，还是专项补助形式，着眼点要考虑效率问题，既考虑局部效率，更要考虑国家整体经济社会运行效率。当然，补助达到效果的同时，也会随之实现公平。
第三，特别补助，解决地方政府无力承担、不可预见的客观需求，从国家整体上看，自然促进了效率，兼顾了公平。
⒊转移支付制度的完善，以促进效率和兼顾公平为衡量标志，需要进一步解决好三个问题。
第一，实现效率的深度和公平的广度，要求转移支付的体系层次应逐步延伸。目前，我国转移支付主要体现在中央政府财政对省一级财政上，省以下财政还基本谈不上转移支付。因此，转移支付应具有两个层次。其一是中央与省级政府间财政转移支付；其二是省以下政府间财政转移支付。分税制完善要坚持“一级政府、一级事权、一级预算”的原则。所以，进一步完善转移支付制度，需要解决省以下各级政府财政转移支付制度建立和执行，最终做到各级政府均有比较规范的转移支付制度。
第二，转移支付是否具有效率和体现公平，需要合理地确定转移支付总量及结构比例关系。在总量上，财政转移支付应主要根据中央与地方政府的事权范围、财政承受能力和恰当的补助标准等因素加以确定，使之保持在一个适度的规模和水平上。在结构上，一般性转移支付有利于调动地方政府的积极性，但如果比重过大很容易形成吃“大锅饭”的局面，也不利于中央政府调控目标的实现；特殊性转移支付有利于贯彻中央政府的意图，使补助专款专用，提高使用效益，但比重过大也会影响地方政府的积极性。对此，今后应该：一要适当多考虑采用分类补助方式，对地方进行补助；二是根据各种制约因素的变化情况，合理确定不同年度各类补助的具体比例关系；三是综合运用各种补助方式，实现财政转移支付的多重目标。
第三，要使“税收返还”尽快摆脱旧体制的约束，提高转移资金的配置效率，实现真正的公平。目前，我国“税收返还”是进行分税制时确立的转移支付的主要形式。由于采用旧体制中惯用的“基数法”，因而形成的地区之间苦乐不均的状况仍没有改变。为此，完善转移支付制度，要不断摆脱旧体制的约束，实现财政调节资金配置的效率化和公平化。
四、加强财政法制建设以规范分税制
法制化建设必须贯穿于分税制的改革深化全过程。分税制的科学化、规范化，只有在健全的法制基础上才能实现，无法可依就谈不上规范化，分税制的完善也不可能有所保证。我国在分税制的改革实施过程中，已经建立了不少法规，但还是不够的。分税制的进一步深化改革，不仅要完善其内容、形式、结构、机制和体系以及手段和方法等，而且更重要的是需要建立健全保证其完善和规范的法律法规。因此，国家对分税制立法显得既迫切，又重要。在立法上应着重考虑以下三个方面内容：
⒈以法制化规范事权与财权，逐步实现两者对称。我国现行的分税制就其内容和形式上看，还不够规范，主要体现在仍保留着旧体制的一些痕迹，人为因素很大，客观上造成各级政府间的财权与事权有较大偏离。所以，分税制的深化改革和完善的过程中，相应的法制建设要立足于规范的符合市场经济和科学分税制要求的事权与财权关系协调上。
一是要规范各级政府职能事权。在市场经济条件下，各级政府的事权是由它们在经济和社会生活中的地位以及受益范围大小决定的。从我国现实情况看，事权明确的关键是合理界定经济管理权限。要以法律形式进一步明确中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展；明确地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展；还要明确省以下各级政府间的相应管理权限。要明确宏观调控权必须集中在中央，但应适当赋予省级（包括相当于省级）地方政府一定的经济协调权力，以提高经济管理效率。
二是要规范各级政府支出责任和财权。要以法律或法规形式，解决现在各级政府财政支出范围界定不合理，事权与支出负担不协调的现象；在法律和法规的约束下，科学地调整中央与地方的支出范围，在财政收入方面，还要以法律或法规形式约束各级政府财权范围，协调上下间、区域间的矛盾，保障其合法的权益。
⒉以法制化规范转移支付，逐步实现效率和公平的统一。用法律形式规范转移支付制度是分税制完善过程中，法制化建设需要解决好的重要内容之一。所以，法制化建设要立足于规范转移支付所联系的各种关系的协调上。
一是要规范转移支付的内容和形式。由于我国各方面的特殊情况，转移支付的内容和形式，必须符合中国国情。但要以法律或法规形式界定转移支付范围、总量、结构、内容和形式，使其体现效率与公平的统一。
二是要规范转移支付的办理程序。转移支付制度内容中的专项转移支付、分类转移支付和现行的税收返还（延用的话）等，以及转移支付如何列报预算和决算与监管，都必须逐步做到通过一定的法律程序办理，克服随意性，避免各种疏漏，以保证转移支付效应的实现。
⒊以法制规范税制，逐步实现分税制的完整体系。税制是分税制的基础。法制化的分税制要求有一个配套的法制化的税制。
一是要设立税收基本法。由于税制具有涉及社会和经济生活各领域的广泛性，以及相对独立性。为了配合分税制的深化改革和完善，设立税收基本法是非常必要的。从我国的税法建设和存在的问题看，设立税收基本法可以作为统领各税法之“母法”，立法层次高，规范性强，使税法体系更趋完整并提高其综合法律效力；也为税收执法、司法及其监督提供更为严格的法律依据，更为明确的操作规范，有助于税收执法和司法水平的提高；还有利于协调和调整税收的分配关系。
二是税收基本法设立要与分税制立法相衔接。税收基本法框架应该规范和明确其税收方面的主要内容，但必须考虑与分税制的立法相联系。只有把两者衔接和联系起来，才能使税制成为分税制的基础，并使分税制更加完善和完备。
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