智能化：现代行政管理的方向，本文主要内容关键词为：行政管理论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交，信息技术迅猛发展，由此引发的生产和组织方式的变革、全球市场的融合与重构，带动起一场与工业革命深度相当的信息革命，它改变着整个社会的根基，把人类带入一个“后工业社会”、“知识经济社会”或“信息社会”。这个社会与以往的社会形态有着截然不同的特点。
政府组织结构和行政管理方式是随着生产方式的变革而变革的。农业经济时代政府适应自然经济的需要，实行家长制、家族式管理，特征是高度集权，属于“权威行政”。工业经济时代政府适应大机器生产的需要，实行规制化管理，组织结构是金字塔式的科层制，行政管理的运行主要依靠技术官僚的专业知识，官员个人的写作、沟通、协调技巧和政府机关执行公务的效能是重要的资源，“腿勤、嘴勤、笔勤”成为机关工作的基本功。这属于“技能行政”。正如工业革命导致权威行政向技能行政全方位转变一样，随着知识经济时代的到来，当前政府管理正面临着深刻转变。在信息社会、知识经济的浪潮下，作为上层建筑的政府行政不可避免地受到全方位的冲击和深层次的震荡。一方面，为了回应经济社会的变革，行政范式被动地发生变迁；另一方面，社会结构、管理模式、价值观念的嬗变和科学技术的进步又为政府行政提供了发展的手段和契机。“智能化”就是这场革新中行政发展的趋势。政府管理正在从“技能行政”转变为“智能行政”。国内学者也有“网络化”等提法。[2]
表1 后工业社会的主要特征[1]
比较项
农业社会工业社会后工业社会
生产模式
采摘、选取
制造
处理、循环
服务
主体经济部门农业
制造与建筑
现代服务业
被转化的资源自然力 人造能源信息、计算
机网络
战略资源
自然资源金融资本知识
技术技能基础工匠、农夫
技术工程师
创新型人才
体力工人半熟练工人
一、智能行政“智能”何在？
在新城市发展理论中，有学者提出智能社区的概念(Smart Community)，并指出智能社区必须要“智能”(SMART)，分解开来是：S代表学习与策略(studying and strategizing)，如何将远程通信和信息技术用于自己的区域；M代表城市与区域对信息技术和经济、居民需求的趋势与变化的快速反应(monitoring)；A代表城市和区域的主体对如何利用信息技术改善区域达到共识(arriving)；R代表城市与周边区域的合作与协调(reaching out)；T(trotting)代表快速行动。[3]
可以把这个思路引伸到智能行政的表述上来。对行政而言，智能化表现在：S，学习和策略的能力，解决如何将远程通信和信息技术用于行政领域；M，行政机关对信息技术和经济、社会各界需求的趋势与变化的快速反应的能力；A，行政机关内部、政府与社会各界之间对如何应用信息技术来改善行政现状达到共识的程度；R，行政机关与外界的合作与协调的能力；T，能够在瞬息变化的文化中快速决策和实施。由此可见，智能行政是行政管理整个系统的智能化，应当包括行政管理体制、流程、方式、人员的动态和开放式的智能化，以及行政文化、特别是行政伦理、行政观念、行政制度与行政智能化的有机融合。目前，智能行政主要以电子政务的形式在一些发达国家得到部分体现。但是不能把现代行政就简单地归结为电子政务。智能化是一个复杂的系统工程。
表2 智能行政的主要特征比较
比较项
权威行政技能行政智能行政
经济基础
农业经济工业经济知识经济
组织结构
家族式 金字塔式的
扁平化
科层制
管理方式
家长制 行政主导民主化
管理手段
依靠皇权至高
依靠专司管理
信息技术
无上的权威
的技术官僚的
知识管理
高度分工
二、智能行政的主要载体是知识管理和电子政务
智能行政是以现代知识管理和电子政务为载体，以学习型复合型创新型管理人才为主体，主动适应知识经济生产方式的一种人本主义行政管理。如同生产方式的识别标志是生产工具一样，智能行政的识别标志也是现代行政管理赖以施行的“工具”——知识管理和电子政务。
（一）知识管理是适应行政管理内部组织结构、功能发生变化以后产生的一种新的管理理念和管理工具。
在知识经济时代，知识管理这一全新的管理理念和管理方式应运而生。“它的理论基础是学习和知识的理论，实质是通过知识的转化和联合来提升能力。”[4]也可以说，知识管理就是用知识管理知识。这样，这一管理就与经验管理区别开来：经验管理是用经验管理知识。同样，也与技术管理区别开来：技术管理是用技能管理知识。对企业而言，知识管理有助于提升核心竞争力；对政府而言，知识管理有助于提升应对新经济浪潮进行行政改革的创新能力。
与经验管理和技能管理相比，知识管理进一步加强行政管理的交互关系。因此，它对行政管理的影响更加深入：行政组织必须运用知识管理的理念和方法来进行自身的内部改造，提高效率和效能以适应知识经济的要求；另一方面，行政管理必须以知识管理所需要的理念和方式为创造有利于知识管理发展的环境而服务。这个努力的方向就是智能行政。
知识管理强调的知识转移、对客户实施知识管理、专利、商标、基础建设等，多涉及政府行为，尤其是与政策、法规、法律有关。知识更新的主要方法是建立国家创新体系，培养适应知识管理的优秀人才需要发展新型教育事业，对高新技术含量较高的基础设施进行巨额投资需要全方位进行激励和协调，这些只有国家能够做到，也要求国家必须做到，否则提升竞争能力无从谈起。而要科学合理有效地解决这些只有知识经济时代才能产生的问题，靠传统的技能行政是难以做到的。另外，在管理文化方面，知识管理与行政管理的结合处更多，比如都强调人的作用、强调精神文化等非物质的一面、强调宏观性和整体性，这就意味着知识管理容易为行政管理所兼容，从技能行政到智能行政的转变也就具有现实性和易操作性。
（二）电子政务是新发展起来的行政管理工具。
在电子政务发展较为迅速的美国、新加坡、英国、德国、日本、法国等国家，启动了政府的“电子化工程”，把公民网站、商业和部门网站与政府的办公室系统等安全地连接在一起，提供每年365天和每天24小时的“全天候”“无缝”服务。[5]
知识管理和电子政务，作为现代政府管理的两个工具，在智能行政体系中发挥着重要的作用。两者既有共同点，又有不同点。其共同点在于都是知识经济的产物，都是由计算机和因特网支撑的全新管理手段，都是构筑智能行政大厦的基础。其不同点在于知识管理侧重解决的是行政机关内部管理问题，电子政务侧重解决的则是行政机关与社会、公民的关系问题。电子政务离不开知识管理，知识管理也离不开电子政务，两者统一于运用这些管理手段的行政管理人员。
三、智能行政的根本目标是实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能转变
从技能化到智能化，行政的客观形态正在发生着深刻的变异，从而促使行政管理的主体也正在发生着积极的应变——更新观念、精简机构、转换结构、调整功能。
（一）智能行政带来的组织结构扁平化有助于政府加快行政组织结构改革的步伐。
智能行政所依托的信息技术将扩大管理的幅度，削减“金字塔”结构的中间层次，压平立体化的组织结构。由于智能行政选择知识管理，强调信息共享，重视管理组织中的横向交流，支持目标管理、自我管理和互动管理，一些传统的技能性工作将不复存在，一些中间管理机构将被撤除，从而大大加快政府机构改革的步伐，走出政府机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。而政府在精简机构的同时，将需要大量新型行政管理人才。这些人才应该具备年轻化、知识化、世界化的特点，具有强烈的创新意识和良好的合作精神，是学习型、复合型、智能型人才，而不是单一型、技能型人才。他们能适应知识管理的要求，有终身学习的能力和参与学习型组织的能力。这样的人才能为行政管理体制创新作出有益的努力。
（二）智能行政带来的行政权力分散化有助于实现政治民主化。
在工业经济社会，政府行政一般采用控制型的权力模式，从而使高税收、低效率、贪污和浪费成为政府的通病。智能行政采取分散化的权力结构，行政权力的分散和下移，决策权与执行权、咨询权分离，有利于应付复杂多变的行政环境和行政需求。行政决策权减少后，政府工作人员主要负责提供咨询、维护信息交换系统和整理信息资料等服务性工作，有利于行政管理科学化。智能行政可以切实做到政务公开，任何超越职责范围的行为或专制行为将有迹可寻，并在开放的实时交换的系统中及时暴露，无处躲藏，有利于廉政建设。一个互动的开放的行政管理体系，与公众及其他社会体系处于一种平等的地位进行信息交换，任何个人、团体或组织都可以进入政府网站查询政策或发表意见、参与反馈、表达意愿，满足公民的知情权、参与权，尤其是关于立法、决策的民意调查和信息反馈可以广泛地征求公众的意见。因《大趋势——改变我们生活的十个新方向》一书闻名于世的约翰·奈斯比特就认为：在全新的信息时代悄然来临时，美国社会的变化趋势中很重要的一点就是代议民主制向共同参与民主制(Participatory Democracy)的转变。它的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人就应该参与那些决策的制订过程。”[6]所有这些都是对行政职能的重新定位和对权力结构的重构。
（三）智能行政带来的决策科学化、透明化有助于建立多重规则以规范政府行为。
为防止权力滥用，人们早期普遍诉求于道德来规范政府，近现代则普遍采用民主与法律等制度性手段规范政府。无论道德规范还是制度规范，都难以对政府行为尤其是政策行为进行科学的规范。智能行政采用网络手段搜索相关信息，收集公众上网直接发表的意见甚至表决，形成第一手信息，采用信息决策系统分析数据，归纳处理数据，然后作出决策方案供决策层选择或者供公众表决，整个过程有着科学化、客观性、定量化的特点，形成政府行为必须遵守的第三个规则：智能规则，或“e规则”。它弥补了道德规则和制度规则的弱点，有利于进一步规范政府行为。[7]
四、智能行政是真正意义上的人本主义行政
如果说，权威行政的主体是“朝廷”和“衙门”，强化的是“皇权本位”、“官本位”文化；技能行政的主体是“行政首长”和“技术官僚”，强化的是“部门本位”、“利益本位”文化；那么，智能行政的主体是公民，强化的是“服务本位”、“人本位”文化。因为，计算机和因特网给政府、公务员与公民、社会提供了行政管理的全新平台。原先由政府单方面实施的行政管理，现在变成可以由管理的主体、客体双方同时参与、联合操作、同步运行、互动双赢的过程。在这个过程中，人的因素变得更加重要，人的智慧和价值观变得更加重要，尤其是，管理者的思想和道德变得更加重要。[8]
现在研究行政管理现代化，实施电子政务工程，比较注重信息技术应用和行政管理改革。[9]这是完全必要的，但是，与此同样重要的是电子政务中的伦理问题。[10]电子政务实践中的文化建设，好比计算机的软件，与硬件有着同样的重要性。再好的机器和网络，如果没有高素质专业化的国家工作人员来操作，同样出不来规范、高效、务实的行政管理，甚至照样可以用它来搞腐败。加强电子政务伦理建设，是对以德行政理念的具体化，[11]是对行政管理优良传统文化积淀的激活，是物质文明和精神文明“两手抓”的现实需要。
我国是一个发展中国家，行政管理既要积极与国际先进管理体制和管理方式接轨，更必须立足国情。在推进行政管理现代化时，要清醒客观地分析我们现有的管理水平和现实的管理对象。切不可超越发展阶段，盲目照搬发达国家经验。即使是发达国家，在行政管理现代化进程中也要随时解决出现的问题，如美国在前些年着重强调政府的服务功能后，针对“9·11”事件，最近又进一步重提加强政府的管理职能，以提高政府处理突发事件的能力。我国在发挥政府作用方面的研究还处于初始阶段，面对当前的复杂形势，行政管理现代化的路子该怎么走，要精心论证，反复权衡，审慎决策。
在转型期，要注意两种形态的衔接和过渡，同时要发挥技能行政和智能行政各自的优势，用符合现阶段国情的现代行政管理，保证我国经济和社会实现跨越式发展。