美国电力市场化改革及对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,启示论文,电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，世界各国掀起了电力市场改革的浪潮，对原有垂直一体化经营的 电力系统，不同程度地放松或解除管制、引入竞争、提高效率；对电力产业组织结构进 行改革与重组，发、输、配、送环节相互分离。美国是电力市场的重要开拓者，通过多 年电力市场化改革积累了丰富的经验和教训。而中国电力改革相对滞后，但与美国一样 ，中国幅员辽阔，同属世界电力生产和消费大国。因此，美国电力改革的成功经验和挫 折教训对我国电力市场改革具有重要的借鉴和指导意义。
一、美国电力改革历程
美国的电力改革是一个渐近的过程，主要可以分为四个阶段：供电环节引入竞争；电 力传输系统的开放接入和传输服务的非歧视性；推动发展独立系统运营商(ISO)；推动 建立电力区域传输组织(RTO)。
1、供电环节引入竞争
美国电力管制始于1907年的威斯康星州，之前对电力行业没有任何价格管制。初始电 力管制是电力开放竞争下厂商为保护自己利益积极游说政府的结果，由于开放进入所引 致的竞争大大消减了电力行业的利润。
1978年通过的《公用事业管制政策法》是美国在电力供应环节引入竞争的开始。该法 规定满足联邦能源管制委员会制定的特定所有权、运营和效率标准的非公用事业电力生 产商为合格电力生产商，如果合格电力生产商的发电成本低于公用事业自己发电的成本 (称作避免成本或边际成本)，公用事业单位就要以等于避免成本的价格购买独立电厂的 电力。当初美国政府制定该法的初衷并非是促进电力行业的竞争，而是为了通过发展矿 物燃料的替代能源，提高能源效率和实现电能多元化以应对当时矿物燃料价格上涨、环 保、通货膨胀等因素所导致的电力价格上涨。
1991年的海湾战争再次提出了美国过渡依赖进口石油问题，这直接导致了1992年《能 源政策法》产生。其目的是通过鼓励电力行业内的竞争使发电手段更加多元化和减少对 一种发电手段的依赖，特别是鼓励可再生发电资源的开发利用。该法大幅修改了公众公 用事业持股公司法，使非公用事业免于公众公用事业持股公司法关于治理和区域的限制 ，从而使非公用事业更容易进入电力批发市场。
在放松电力生产环节进入的同时，《能源政策法》在电力传输网络开放接入上也迈出 了重要一步。《能源政策法》扩大了联邦能源管制委员会在电力输送上的权力，联邦管 制委员会可命令公共和私有公用事业在电力批发生产商支付传输成本条件下向电力批发 生产商开放电力传输系统。
2、电力传输系统的开放接入和传输服务的非歧视性
在供电环节引入了竞争，并启动了处于垄断环节的电力传输网络的开放接入，但由于 基于个案审批的程序和电力传输网络的垄断者兼营发电业务，其它公用事业和独立的电 力批发生产商在获取网络接入和网络使用服务上程序繁琐，而且面临歧视，因此在1994 年联邦能源管制委员会制定了“可比性标准”。“可比性标准”要求拥有电力传输设备 的公用事业必须向其它电力传输设备使用者提供与自己使用电力传输系统时同等原则和 条件的接入服务。但此可比性标准仍然采用个案处理的方法。
基于个案实施的可比性标准限制了非歧视电力传输接入原则适用的广泛性。为此联邦 能源管制委员会1996发布了旨在通过采用普遍适用的开放接入传输服务收费表来消除不 合理电力传输服务的order888。它要求联邦能源管制委员会管辖之内的所有拥有传输设 备的公用事业制定出使用其传输系统的条件和收费价格表进行备案。制定传输服务价格 表必须遵循“可比性标准”。还要求电力传输设备拥有者根据职能对其服务行为分别进 行定价，而且电力传输设备所有者必须与其电力传输客户通过同一电子信息网络获取传 输系统的容量和服务价格信息。
只有当所有电力传输系统的使用者都能及时、精确、无限制和公开地获取有关传输系 统的有关信息时，才能保证传输服务的非歧视性。为此，联邦能源管制委员会在1996年 颁布了order889，要求所有投资者所有的公用事业都要加入开放接入即时信息系统。加 入开放接入即时信息系统的电力传输设备所有者向这个互动网络数据库提供关于可使用 传输容量、储备容量、传输辅助服务和传输服务价格信息。所有合格使用者都可以通过 获取传输相关产品和服务的信息，并通过这个系统进行交易。
3、推动发展独立系统运营商(ISO)
由于电力传输技术的限制，原来公用事业的经营范围大都以城市为单位，而且孤立地 运行。但随着电力传输技术的进步和发电动力资源空间的分布不均衡，公用事业的传输 系统实现了互联而形成了电力传输网络。美国形成了东部、西部和德可萨斯三大互联系 统，三大互联系统内部又由一些规模相对小的电力库组成。由公用事业单位在互联基础 上组建的电力库是旨在提高供电可靠性和降低总体成本。PJM是美国最早成立的电力库 ，在1997年前后，PJM由8家电力公用事业单位组成，是北美最大的电力库系统。根据PJ M成员达成的协议，电力库成员仍然保持独立，并对所属的电力传输系统拥有所有和控 制权，但共同让出部分权力给由各成员单位代表组成的管理机构及管理机构的下属机构 ，由管理机构及其下属机构负责电力库覆盖区域的电力传输设备使用、维护、电力传输 的可靠性和稳定性，并统一制定各成员的装机容量计划和储备容量计划，但各成员拥有 对自己所有设备的第一使用权。
电力传输系统的区域化能提供系统稳定性和运行效率，为此联邦能源管制委员会促使 电力传输系统的区域化和独立化，Order888积极推动和鼓励在自愿原则的基础上建立独 立系统运营商。
独立系统运营商要通过其治理结构来保证独立于电力市场的所有参与者，包括传输系 统的所有者、电力生产商和电力用户，保证服务的非歧视性和接入的开放性。
独立系统运营商必须控制传输设备运营和在一定规则下一定程度上控制发电设备保证 短时系统运行的可靠性。
4、推动建立电力区域传输组织(RTO)
联邦能源管制委员会(FERC)推动传输组织区域合作的努力可以追溯到1993年，在当年 的7月30日FERC发布了关于电力传输集团的政策声明。在政策声明中鼓励电力传输所有 者、电力传输客户以及其它相关利益方组成区域传输集团(RTG)，以更有效率解决电力 传输服务中的争端，向潜在客户提供电力传输服务，同时也协调区域和跨区域电力传输 的规划和扩张。之后虽然建立了一些RTG，但是功能有限，在涉及区域电力传输问题上 缺乏相应的决策权力。为一步推动Order888所倡导的电力传输网络区域化和独立化，联 邦能源管制委员会在1999年12月颁布了Order2000，呼吁在全美本着自愿原则组建区域 传输组织。Order2000自在使电力传输系统置于区域传输组织的控制之下，或由直接占 有传输电力设备，以从根本上消除电力传输服务中的歧视性行为，满足不断增加的对传 输系统服务需求和建立充分竞争性电力批发市场的要求。
根据Order2000，RTO要具有以下最基本的特点：独立性，RTO要独立于所有市场参与者 ；区域范围和地理轮廓，RTO要具有足够的区域和合理的轮廓以执行其必要功能；运营 权力，RTO必须拥有所控制下的传输设施的运营权力，而且它必须是区域的安全协调机 构，安全协调机构保证电力系统实时运行的可靠性。
Order2000规定的RTO所要执行的最基本功能：收费管理和设计；阻塞管理；平行线潮 流；电力传输辅助服务；开放接入实时接入信息系统和容量计算；市场监控；计划和发 展；跨区域协调等。
5、小结
正如其最初对电力行业管制的动机并非是基于社会福利最大化一样，美国电力改革的 目的并非是为了引入竞争提高效率，而是能源短缺压力和相关利益集团博弈的结果。但 美国的改革一旦引入竞争，就培养了支持竞争的利益集团，这些利益集团包括环保组织 、合格电力生产商和高效率的公用事业、电能资源相对丰富区域的电力公用事业，他们 是政府实施公平竞争政策的积极推动者。综观美国电力改革历史，可以发现美国旨在引 入竞争的电力改革的核心始终围绕电网独立性以及电力系统运行的安全可靠性进行。
二、美国电力改革实践模式
美国各州电力市场的改革实践与运营模式相差很大，最有代表性的是加州电力市场模 式和PJM电力市场模式。
1、加州电力市场模式
加州是美国电力市场改革的先锋，市场化改革较为彻底的一种模式，其特点是分别设 立电力交易中心(PX)和独立系统运营商(ISO)两个独立的非盈利机构实体。1998年加州 电力市场正式运营，率先同时开放电力批发和零售市场，成为美国第一个允许电力用户 选择发电商的州，电力用户可以直接与发电商签定购电合同，电网向发电商开放并为用 户提供输电服务。
加州电力市场模式中各实体的职能。1)电力公司与发电公司：加州三大电力公司PG&E 、SCE和SDG&E拥有全州75%的电力，其余25%由地方公共事业部门提供。发电公司可直接 售电给用户、经销商或电力联营公司，但所有交易必须通过计划协调者(SC)或PX进行协 调。2)电网公司：其任务是输电计划、电网运行和收取过网费。3)计划协调员：发电调 度、输电通道预留、负荷预测、辅助服务支持以及负责支付ISO的费用等。4)电力交易 中心(PX)：进行次日短期及超短期负荷预测、根据成员报价确定市场清算价、制定可行 提前交易计划、提交减轻或消除网络拥塞的电能调整量报价、负责双边市场和期货交易 、市场结算或清算、市场信息管理。5)独立系统运营商(ISO)：系统调度保持发供电实 时平衡和系统安全、执行PX制定的现货市场(日前市场、当日市场和1小时提前市场)交 易计划、负责拥堵管理、根据SC或PX提交的预测计划对辅助服务实行单一竞价拍卖。6) 配电公司：通过SC或PX批发电量、提供本地输配电服务并向用户供电、负责电能计量和 电费收取。
加州电力市场的交易通道与机构间的协调。就ISO、PX和SC而言，SC起着中间协调员的 作用。PX制定的交易计划呈交ISO，如通不过ISO的安全验证，则将ISO的建议方案递交S C，由SC协调员重新报价和计划，将约束内部化，再交由PX处理，反复数次，终可达成 协议，并完成次日的基本交易计划。PX和ISO既要独立工作，又要保证业务和财务分开 ，又要保持密切合作协调，从而保证系统调度、电力平衡和各种交易的顺利完成。
2、PJM电力市场模式
美国最大的东部PJM电网根据自身情况选择了纵向整合模式，其特点是将PX和ISO整合 为一个实体，提供优化的日前中央调度，并采用著名的区域边际定价法，是美国第一家 区域传输组织(RTO)。
作为区域传输组织的PJM，是其所覆盖各州电力公司将发、输、配、供各环节进行功能 性分离，把输电系统分离交给独立系统运营商(ISO)管理，产权仍归公司。PJM为输电系 统运营者，不拥有输电资产，对输电线路和相关资产进行职能性管理；负责协调控制区 域的电力传输和保证电力系统运行的可靠性；经营电力交易所；安排和调度控制电网内 发电，提出区域输电计划；公平为市场参与者提供输电服务和竞争性电力市场；并担负 清算职能。电力公司对地区内不选择其他供电商的用户的供电负责，电力公司和供电商 对负责供电的用户负荷，任何时候都要有容量保证。为反映PJM内部能力限制和潜在输 电拥堵可能，在现货和一天期货市场都实行了分区边际定价机制，电网内任何节点的电 能价格反映了为解决输电拥堵而重新调度发电的成本。通过活跃的固定输电权交易市场 ，可对因输电拥堵而产生的成本进行对冲保值。
PJM实行会员制，其会员主要为：电力传输设备所有者、发电设施所有者、其它电力供 应商、电力配送商、电力最终用户。并每年要对会员和参与者进行严格信用评估。
PJM实行双层治理结构，分别是完全由外部人员组成的董事会和由PJM会员组成的会员 委员会。PJM治理结构设计的核心原则是确保运营独立和中立于所有市场主体的利益。
PJM电力市场运营。PJM运营两个电力市场——隔天市场和实时市场。凡是PJM的会员都 可以在两个电力市场进行电力买卖。根据隔天电力市场规则，电力供应商和购买商应提 前一天向市场上报其下一天每一小时在特定产量区间愿意售电和购电的价格，买卖双方 所报价格都是各自输入电和接入点的价格。PJM根据优化原则对接受点和输入点进行匹 配，并计算出出清价格。如果输电网络不发生阻塞，输入点的价格与接受点的价格相同 。而在传输线路发生阻塞时，接入点的报价就会高于输入点的报价，二者之间就会存在 价差。此价差会形成PJM的收入，根据运营协议的规定，由于传输阻塞而形成的收入要 全部根据固定输电权进行分配。实时电力市场又成平衡市场。PJM依据隔于报价信息和 实际电力供求每5分钟计算出实时电力市场的出清价格。隔天市场被拒绝的电力供给方 和需求方都可以参与到实时电力市场。PJM承担对双方的结算义务。
3、小结
加州电力危机使市场趋向的电力改革遭到质疑，认为市场化趋向的改革无法解决电力 系统运营的可靠性问题。但PJM的模式成功运营为市场趋向的改革提供了有力支持。与 加州电力市场相比，PJM有下述不同：一是PJM覆盖区域大，有效避免市场势力的产生： 二是允许在电力双边交易的存在，而且以长期双边协议为基础的电力交易是PJM电力市 场的主要组成部分。这两点是PJM成功的重要因素。
三、美国电力改革简单评析
美国是一个幅员辽阔的联邦制国家，电力生产和消费均居世界首位，因此其电力市场 化改革中形成了与英国等其他西方国家不同的模式并具有自己特点。而且在改革中积累 了丰富的成功经验，当然同时也积累了一定的挫折教训。
1、美国电力市场化改革特点
美国电力市场化改革比较超前，在打破垄断、引入竞争上进行的较为彻底。但美国地 域辽阔，拥有世界上最庞大的电力系统，电力监管通常以州为界，所以美国电力市场化 形式复杂，综合起来大致有一下特点。
1)组织结构与运营管理。通常有一个较大的联合电网，存在若干独立的发电企业和几 个或几十个电网经营企业，这些企业联合运营规则基本相同。电网运营由独立系统运营 商(ISO)进行控制和调度，电力交易所(PX)负责制定交易计划。
2)市场结构、竞争与交易模式。发电侧和售电侧实行市场化竞争，输电领域公用化垄 断经营，产品交易竞争较为充分，交易模式复杂多样。
3)电价形成机制。在发电侧与售电侧，电价是以拍卖竞价方式由市场机制形成；在输 电领域电价由政府控制。
4)监管机构与监管方式。多以州为单位进行监管，联邦政府主要由联邦能源管理委员 会履行监管职能。一般而言，在发电侧，除环保管制外，基本无进入障碍；但在输电领 域仍实行严格政府管制；配电侧常采取许可或特许经营方式。当然，各州通常会对零售 价格进行限制性的管制措施。
2、美国电力市场化改革成效与问题
美国电力市场化改革，使市场竞争机制在配置电力资源上发挥了重要作用，有效地提 高了美国电力产业的运营效率，使得美国电力终端销售价多年维持较低水平，电力企业 服务质量也得以明显改善，对于美国电力产业发展起到了一定的促进作用。
但美国电力市场化改革的突出问题在于对市场的过分依赖和放松管制超出了电力产业 特殊性所容许的程度，因而造成了其在电力供应和安全方面存在着难以克服的缺陷。主 要体现在如下几个方面：
1)过分依赖市场通过较为充分而独特的竞争模式迟滞了市场价格信号的变化，加之较 严的环保管制以及缺乏有力的规划引导和市场调控，造成了发电市场的备用容量不足。
2)在对发电侧放松管制、关注生产的同时，忽视了输送领域和需求侧反应，对电网垄 断的管制设计未能有效激励电网投资，因而约束电力供应的同时也引发了电网安全问题 。
3)高度分散化的电网管理运行体制、多元化的市场格局和严重的技术壁垒，对电网安 全稳定运行造成巨大威胁。电网企业分散，协调成本极大，一旦发生紧急情况，极易引 起重大事故。
四、美国电力改革对中国的启示
美国电力改革，尤其是加州电力危机的深刻教训和PJM成功运作的宝贵经验给我国电力 改革带来重要启示。
1、建立一个政府有效规制下的竞争市场。电力产业要提高效率就必须打破垄断，引入 竞争，但仅靠竞争又不能解决电力市场的所有问题，如能源短缺、环境保护和电网安全 等。因此，必须建立一个政府有效规制下的电力竞争市场，同时国家应加强宏观调控， 实现煤、电良性互动，确保能源安全。
2、确保电网独立性和电力系统运行的安全可靠性。电网独立性以及电力系统运行的安 全可靠性是电力市场化改革的成败关键。电力市场化改革过程中，输、发、配、送各环 节由原来垂直一体化集中垄断逐渐分拆独立，增大了相互协调的成本和难度，而电力产 业的特殊性又要求高度协调统一的电力市场对电网安全至关重要。我国推动全国电网联 网的方向是正确的，但中国同美国一样，庞大辽阔，搞全国统一的电力市场是不实际的 ，建立跨省的区域性的电力市场应该是较好的选择。
3、形成科学合理的电力定价机制。科学合理的电价形成机制是电力市场化改革的核心 ，美国电力工业重组最主要的起因就是电价。中国电价混乱且不合理，现已成为电力改 革的焦点，但中国应吸取美国加州电力危机的教训，防止放松监管、竞争不充分、电力 供应不足并存，导致电价上涨的情况发生。因此，必须通过政府灵活有效的规制来实现 更充分的市场竞争，为此建议只对输电环节实行最高限价，对上网和售电价实行灵活的 监管制度。
4、加大电力相关法规的立法和执法力度。美国电力改革始终是依法进行的，而且为配 合电力市场改革，会根据需要适时出台相关法规。中国电力体制改革事关重大，也应依 法进行，但中国电力相关法律法规还不很完善，除了《电力法》外，也可考虑制订电力 政策法，电力监管法等，以此确保和推进中国电力的市场化改革进程。