湖北财源建设：新挑战#183;新机遇#183;新思路，本文主要内容关键词为：湖北论文,财源论文,新思路论文,新机遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：以明确划分税种、中央集中大部分增量为主要特征的分税制改革，导致中央与地方、地方与地方之间的财权、财力分配关系发生深刻变化，从而使湖北的财源建设面临新的挑战和机遇。本文提出了适应分税制改革的湖北财源建设新思路：建立立足经济的广义财源、着眼于全局的整体财源、适时调节的动态财源、集约经营的效益财源、重在调控的内生财源和增收节支的双向财源。
一、湖北财源建设的新挑战
湖北作为改革开放链条末端的内陆省份和武汉市财政单列后财源不能自给的财政补助省份，在财源建设上原已存在许多困难，1994年的分税制改革又使湖北的财源建设面临一系列新的严峻挑战。
1.主体财源大部分上划中央
工商税制改革前的老流转三税（增值税、产品税、营业税）收入占国家税收收入的大头，是国家财政的主体财源。在包干体制下，这三税属于中央与地方的共享收入，因而也是地方财政的主体财源。税制改革后，老流转三税改为新流转三税（增值税、消费税、营业税），流转税的主体财源地位未变，但流转税内部的税种结构及其比重发生了变化，其中增值税的地位进一步提高，成为主体财源的主体财源：一是增值税的履盖面很宽，从工业生产领域扩展到批发零售商业环节；二是增值税收入的比重很高，占到工商税收的70%，全部税收收入的63%；三是增值税的增长潜力很大，随着生产的发展和流通的扩大，增值税必将稳定增长。然而，分税制改革把这个主体财源的大部分上划了中央。增值税虽然名义上作为中央与地方的共享税，但其存量的75%和增量的70%都划归中央，地方只能得小头。在主体财源的大部分上划中央后，如何巩固自己的主体财源，拓宽群体财源，是湖北财源建设面临的第一个挑战。
2.体制性收入转移
由于这次分税制改革的指导思想是逐步提高中央财政收入占全部财政收入的比重，以增强中央财政的宏观调控能力，所以分税制改革及与之配套的工商税制改革引起的体制性收入转移主要是财政收入由地方财政向中央财政的转移：第一，改革前对一部分高税率产品如烟、酒等征收的产品税，属于中央与地方的共享收入；改革后改为先征一道较低税率的增值税（增值税税率最高只有17%），再征一道较高税率的消费税，而消费税全部上划中央，成为中央的固定收入，这样通过产品税向消费税的转化，实现一部分收入由地方向中央的转移。第二，改革前营业税作为中央与地方的共享收入，改革后虽然作为地方的固定收入，但其征税范围缩小，原征收营业税的批发零售商业改征增值税，其收入大头被中央拿走，这样通过营业税向增值税的转化实现一部分收入由地方向中央的转移。第三，划给地方的营业税扣除了铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分。这部分作为中央的固定收入，其中一部分也属于地方预算收入向中央预算的转移。此外，银行利率的提高，邮电、铁路运输等价格的提高以及国债的发行等，都会引起地方预算收入向中央的转移。地方预算收入向中央转移，实际上是一部分地方财源建设成果被转移到中央。因为在分税前许多地方作了大量工作，投入了大量资金，因地制宜地扶持了一大批企业，促进了地方经济的发展，培植了财源，但稳定增长的税收大部分上划中央，而为财源建设背上的债务包袱却压在地方身上。如何在体制性收入转移和财源转移的情况下，寻求新的财源生长点，并解决历史包袱，是湖北财源建设面临的第二个挑战。
3.政策性减收
伴随着分税制改革和工商税制改革，国家的收入分配政策也进行了相应调整，其中有些政策调整既减轻了企业负担，有利于企业的发展，但又同时减少了地方财政收入，增加了地方财源建设的难度。例如，分税后地方企业所得税和地方企业上交利润划归地方固定收入，而国有企业利润分配政策的调整却使这种收入减少：国有大中型企业的所得税税率由55%降为33%，并作为过渡办法，对部分企业增设17%和16%两档照顾税率；企业固定资产贷款利息列入成本，成本增加，利润减少；作为过渡措施，近期可对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，等等。此外，取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金，也减少了地方的基金分成收入。如何在降低企业税负的同时，努力保护税本，拓宽税基，拓深财源，以尽量弥补政策性减收的影响，是湖北财源建设面临的第三个挑战。
4.税收减免权集中于中央
分税制改革和工商税制改革前，一些地方靠不恰当地运用税收减免权，挤占中央收入，来扶持地方企业，建设地方财源。改革后，取消了临时性、困难性减免税，除了税法上明文规定的减免税之外，不再实行报批减免税的制度，从而把减免税权高度集中于中央。这一方面固然有利于公平企业税负，减少税收流失，加强中央宏观调控，但另一方面也会对那些过去依靠减免税过日子的地方企业，特别是一些生产高税率产品的企业产生较大的冲击，从而影响地方财源建设。在税收减免权集中于中央的情况下，如何促使企业练好内功以提高效益，从而为地方增收，是湖北财源建设面临的第四个挑战。
5.增收潜力受到抑制
分税前，湖北省实行补助包干体制，增收全留，财源建设后劲大。分税后，以划分税种取代了包干，中央与地方共享税如增值税虽然增长很快，但其增量的70%集中于中央，使地方增收受到限制。地方固定税种的增收部分虽然全归地方，但一则地方固定收入所占比重小；二则一些地方固定收入难以增长，如农业税实行定额征收而无法增长，遇到灾年还要减免；三则可增长的地方固定收入如城市维护建设税、营业税、土地增值税等零星分散，征收难度大，所以地方固定收入的增收潜力有限。如何消化地方增收的抑制性因素，将其转化为促进性因素，促进地方收入较快增长，是湖北财源建设面临的第五个挑战。
6.政策性增支
由于原财政体制的不合理因素，湖北省财政支出的历史基数一直偏低。特别是近几年来，武汉市实行计划单列，湖北省的主体财源被划归中央，收支矛盾更为突出，赤字增加，1992年支大于收4.83亿元，较之1991年赤字增加8.8%，1993年在收入大幅增长（比1992年增长21.8%）的情况下，仍有赤字3.5亿元。这次分税制改革中央对地方只承认既得财力，不重新核定支出基数，使湖北省原支出基数偏低的问题依然存在，支出的增长受到很大限制。但是，国家出台的一些重大政策如行政事业单位工资改革等措施却使湖北省的财政支出呈刚性增长。如何既满足政策性增支的需要，又努力缩小财政赤字，逐步实现稳定的有后劲的财政平衡，是湖北财源建设面临的第六个挑战。
二、湖北财源建设的新机遇
分税制改革在使湖北的财源建设面临新的严峻挑战的同时，也使湖北的财源建设面临新的历史机遇。
1.转换财源建设思路的机遇
改革开放以来，湖北的广大财税干部大胆实践，不断探索，逐步形成和发展了具有自己地方特色的财源建设思路，诸如梯级财源、结构财源、综合财源等等，在财源建设上取得了可喜成绩，对此应该予以肯定。但是，如果从广义财源的角度考察，湖北的财源建设至今并未取得根本性的突破，近年来湖北的财政经济实力和人民生活水平与先进地区的差距在逐步扩大，在全国的位次不是前移而是后移。究其原因，虽然有种种客观因素的制约，但起决定作用的还是主观因素，其中不排除财源建设思路在某种程度上的僵化。湖北的财源建设思路是在一定的体制（包括财政的包干制）条件下形成的，受到原有体制的严重束缚，不改革体制，就难以有新的突破。1994年的分税制改革和工商税制改革等使中央与地方之间以及其他各方面之间的分配关系发生深刻变化，从而对湖北财源建设的目标、条件和前景等产生重大影响。这就迫使我们不得不重新审视和反思自己原有的财源建设思路，主动适应体制转轨而调整、转换财源建设思路；同时，新体制也为我们提供了更为广阔的体制背景，有利于我们拓宽视野，拓深思路，以实现财源建设的新突破。
2.稳定财源发展战略的机遇
原包干制是包而不干，体制不定，中央政策多变，中央与地方的分配关系不稳，地方的主要精力集中于“上有政策，下有对策”，难以制定和实施稳定的财源发展战略，因而地方的财源建设也难以持续、快速、健康发展。分税后，中央与地方的事权及收入来源划分明确，分配关系相对规范和稳定，取消了原实行的预算调节基金等具有平调性质的收入，加快了向分级财政的过渡，增强了地方财源建设的动力和压力，使地方既有必要又有可能克服短期行为，从长计议，制定并实施稳定的财源发展战略，提高财源建设的综合效益。
3.优化财源结构的机遇
近年来，湖北的财源建设之所以未能取得根本性突破，其中一个重要原因是历史形成的产业结构和财源结构不合理。例如，1990年湖北产业结构与全国相比，三次产业在国民生产总值中的比重，第一产业比全国高出8.11个百分点；第二产业低4.73个百分点；第三产业低3.49个百分点。这就使得财政补贴负担过重，财政收入增长乏力，财源发展后劲不足。原财政包干体制强化了地方利益，助长了地方本位主义和盲目建设、重复建设，更加剧了结构的不合理，致使我省一些县市产业结构单一，有些基本上属于“烟财政、酒财政”。这次分税制改革和工商税制改革不仅是中央与地方以及其他各方面之间利益关系的调节，而且也是通过利益关系调节对产业结构和财源结构的一次再调整。这就为湖北调整产业结构、优化财源结构提供了政策依据、动力机制和约束机制。税制改革使基础产业中的许多行业和产品的税负都有不同程度的降低，在我省的反映尤为明显。如电力、热力产品在税改前实行产品税，我省企业实际税负率为7.16%，税改后实行增值税税负率为4.33%，比税改前实际税负率下降2.83%；在原材料行业中，成品油的税负率由改革前的22.72%，下降到3.77%，下降了18.9%；化工产品的税负率由改革前的5.81%，下降到3.31%，下降了2.5%；冶金行业的增值税税负率由老税制的10.47%，下降到5.56%，下降了4.91%。此外，建材、橡胶、铁合金、铅等产品的税负都呈下降趋势。这无疑为我省加快发展能源、原材料等基础产业提供了契机。又例如，分税制把增值税的75%和消费税的100%划归中央，这种釜底抽薪的办法会迫使我省一些县市摒弃重复建设，盲目生产的做法，改造“烟财政”、“酒财政”的畸形财源，按照国家产业政策，结合本地优势，重组和优化地方的产业结构和财源结构。
4.提高财源效益的机遇
分税制把速度型税种（增值税）的大部分划归中央，而把效益型税种（地方企业所得税）和零星分散税种划为地方固定收入，促使地方必须从对经济发展速度的追求转向对企业经济效益的追求，从窄税基、高税负、松管理转向宽税基、低税负、严管理。另一方面，中央与地方之间税种分开，事权分明，预算分离，税务机构分设，也有利于地方从频繁的体制内耗中解脱出来，集中精力促进地方企业经济效益的提高，并加强地方税收的征管，减少“跑、冒、滴、漏”，从而提高地方财源效益。尤其是湖北作为一个老工业基地，大中型骨干企业甚多，提高财源效益的潜力更大。
5.拓宽拓深财源的机遇
新税制新开征了土地增值税、证券交易税、遗产和赠与税等新税种，将地方税税种增加为18项，将资源税的大部分划归地方，并将其征税范围扩大到所有的矿产资源，这些都有利于地方财源的扩大。
分税制在规定全国统一实行的地方税立法权集中于全国人大的同时，也赋予省级立法机构新开征地方税的立法权限，并确定按照收入归属划分税收管理权限的原则，把地方税的管理权基本下放给地方。这就便于地方根据当地税源实际，建立健全具有地方特色的地方税体系，并灵活运用地方税的管理权，开发新的财源生长点。
6.财税协调、统筹财源建设的机遇
分税前，财政系统实行分级管理，而税务系统则实行垂直管理，造成地方财政与地方税务职能分割，在财源建设上互相掣肘。分税后，中央与地方税务机构分设，而地方财政与地方税务则统一于地方政府，职能联系密切，利益联系密切，这就有助于地方财税协调，统筹地方财源建设，提高其综合效益。
三、湖北财源建设的新思路
分税制改革既给湖北的财源建设造成沉重压力，使之面临严峻挑战，又给湖北的财源建设带来巨大动力，使之面临历史机遇。如何在压力与动力、挑战与机遇的夹缝中寻求一个突破点，迅速增强湖北的财政经济实力？唯有开拓湖北财源建设的新思路。
1.立足于经济的广义财源思路
财源有广义与狭义之分。广义的财源泛指全社会物质财富的来源；狭义的财源寓于广义的财源之中。所以，我们必须从着眼于财政的狭义财源思路转换到立足于经济的广义财源思路；从财政——经济——财政的发展模式转换到经济——财政——经济的发展模式；从单纯强调直接增加财政收入的财源建设转换到全面促进增加全社会物质财富的财源建设；从财税部门单枪匹马抓财源建设转换到政府各职能部门齐心协力抓好财源建设；从以增强湖北的财政实力为首要目标转移到以加快湖北的经济发展为首要目标；从主要抓财政补贴县、亿元县建设的小战役扩展为全面优化湖北的资源配置，调整产业结构，促进技术进步，改善企业素质，提高经济效益，加快经济发展速度的大战略。总之，要通过广义财源建设全面促进湖北的经济和社会发展，促进人民生活水平的提高，从而促进湖北财政实力的增强。
2.着眼于全局的整体财源思路
实行分税制改革，基本上按税种划分各级财政收入来源，除明确划分中央固定收入和地方固定收入外，又明确规定了中央与地方的共享税种及共享比例，规定了中央对地方的税收返还办法，这就既承认了各级财源的相互独立性，又强调了各级财源的共享性，从而建立了中央与地方各级财政利益的联动机制。分税制规定：1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税—中央下划收入）全额返还地方；1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。这就决定了地方只有保住了现有财源存量，才能保住自己的既得利益；只有促进整体财源的增长，才能实现自有财源的增长。由此引申，湖北的财源建设必须牢固树立着眼于全局的整体财源思路：一是兼顾中央与地方利益，抓好中央与地方的共享财源（共享税种）；二是打破地区封锁，维护全国市场的统一性，促进中央在地方企业的财源建设，带动本地的财源建设，从而在维护国家财政整体利益和中央财政利益的前提下，培植地方财源；三是正确处理省本级和省以下各级财源建设的关系，提高全省区财源建设的整体效益；四是加强综合财政预算工作，全面抓好预算内财源和预算外财源建设，提高综合财源效益；五是正确处理本地财源与外来财源的关系，增强财源建设的聚合效应。
3.适时调节的动态财源思路
分税制改革和工商税制改革后，体制背景、政策环境以及经济结构等都发生了深刻变化，地方只有打破僵化的静态财源建设思路，树立适时调节的动态财源建设思路，才能使财源建设左右逢源，新老接替，久盛不衰。结合湖北的实际情况，主要应从如下三个方面适时调节，以建设动态财源。第一，适时调节财源的所有制结构。改革开放前，湖北是国家的重点投资地区之一，国有经济及其提供的财政收入所占比重高；改革开放以来，湖北的财源建设仍然过分依赖国有经济。例如在工业领域，湖北国有工业所占比重高达62%，而沿海省市已下降至50%—30%以下。到1992年湖北非国有工业利税只有19亿元，总量还不达江苏的15%，仅相当于上海的19%，浙江的21%，山东的1/4，广东的1/6。而在国有经济活力不足的情况下，经济发展的回旋余地小，宏观经济波动对全省国民经济发展产生的不良效应大。随着国家所有制政策的调整，国有经济在国民经济中的比重将呈适当下降趋势，而非国有经济逐步成为国民经济特别是一些沿海省市经济的新的增长点。分税制改革和工商税制改革后，国有经济税负过重和非国有经济税负过轻的状况有所改变。有鉴于此，湖北必须在保持国有经济主导地位的同时，大力发展非国有经济（包括乡镇企业、个体经济、私营企业、三资企业等），使财源的所有制结构趋向均衡、协调。第二，适时调节财源的产业结构。近年来，湖北财源的产业结构扭曲、调整缓慢。第一产业如农业优势明显，但增长机制脆弱，虽为“农业大省”，但农民增产不增收，财政增支不增收。第二和第三产业增长乏力。第二、第三产业是国家财政的主体财源，特别是与第三产业发展相关的营业税划为地方的固定收入后，第三产业更成为地方新的财源生长点。为此，湖北必须适时调节财源的产业结构：一是调节三次产业之间的比重，加快发展第三产业，以增加营业税收入。二是调节三次产业各自内部的结构，在第一产业内部加快资源开发，以增加资源税收入，大力发展农村的多种经营和非农产业，强化农村基础财源；在第二产业内部重点发展汽车、冶金、磷化工、建材、电力等重化工业和电子电器光纤等新兴产业；在第三产业内部大力发展商品流通、金融证券、咨询服务、经济信息等产业。三是根据国家的产业政策和新税制的奖限政策调节企业的产品结构和发展方向。第三，适时调节财源的税种结构，强化营业税、所得税、土地增值税、资源税、证券交易税等税种，建立健全地方税收体系。
4.集约经营的效益财源思路
随着财政包干体制向分税制的过渡，财源建设的焦点由“切蛋糕”转向“做蛋糕”，地方财政的状况更多地取决于财源建设的效益。尤其是湖北的工业基础比较雄厚，国有大中型企业多，固定资产存量大，挖掘企业潜力，提高经济效益，是增加财政收入的根本途径。因此，我们必须摒弃只管建设，不顾效益；只管投入，不顾产出；只热衷于外延型扩大再生产，而不注重于内涵扩大再生产的粗放经营的财源建设思路。树立以建设为手段，以提高财源效益为目的；以产出预测制约投入决策；以效益的有无、效益的正负、效益的高低为标准，正确处理企业的活与死，财源的生与灭，财源建设的进与退之间的关系，扶优限劣，扶持高效益财源，限制低效益财源，抛弃无效益乃至负效益财源。
5.重在调控的内生财源思路
传统的财源建设思路是一种强调外部条件，偏重投资的外生财源思路，地方政府财源建设的着眼点放在帮助企业上项目，铺摊子、争投资上，财源建设缺乏内在动力机制和制约机制。分税制改革伴随着企业地位的改变和政府职能的转换，企业由国家行政机关的附属物转变为独立的市场主体，由财源建设的客体转变为财源建设的主体，政府由财源建设的唯一主体转变为既是财源的建设主体之一，更是财源建设的调控主体。因此，政府应树立重在调控的内生财源建设思路，主要通过目标调控（制定财源建设规划和目标）、体制调控（建立现代企业制度等）、政策调控（实施产业政策、财税政策、货币信贷政策等）、机制调控（转换企业经营机制）、管理调控（加强对财源建设的管理与监督）等，充分调动企业进行财源建设的积极性、主动性、创造性和自我约束意识，使财源建设建立在广泛的群众基础之上，并充分发展市场机制和宏观调控的优势互补作用，从而使财源建设根深叶茂，源远流长。
6.增收节支的双向财源思路
分税制改革使财源增量的大部分集中于中央，财政收入大头在中央，而财政支出大头却在地方。所以今后地方财政收入的增势减弱，地方财政支出却呈刚性增长。这样，仅从增收入手的单向财源思路就难以缓解地方日益突出的财政收支矛盾。因此，我们必须树立增收节支的双向财源思路。一是纠正财政职能的越位，把社会职能和企业职能交还给社会和企业，以减轻财政支出负担，相应增加财源建设资金；二是结合政府职能转换，加快行政机构改革，精兵简政、精将简政，压缩非生产经营人员，节减行政经费开支，充实生产经营第一线，增加财源建设的人力、物力和财力投入；三是从政策上鼓励行政事业单位在确保完成国家事业计划和工作任务的前提下，充分利用现有设备、人力、技术、信息等方面的优势，开展创收活动，以抵顶部分财政拨款支出，建设替代财源。
标签：分税制改革论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 经济建设论文; 新挑战论文; 财政制度论文; 增值税论文; 新思路论文;