农民负担的实证分析及减负对策，本文主要内容关键词为：实证论文,对策论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国农民负担主要由三部分构成：农业税、乡统筹与村提留、乱摊派和乱收费。故且称为税、规费和乱费，这与国有企业的负担形式类似。农民负担有合理的和不合理的两方面。合理负担主要为农民根据国家政策和有关法令条例，从事家庭生产经营应向国家交纳的有关税赋和农户按照联产承包责任制合同规定，向集体上交的包产任务及按规定上交的集体提留等费用；不合理负担指在政策明确规定的范围以外，利用各种名义向农民的摊派、集资、罚款等损害农民利益的负担。
一、我国农民负担的主要特点及问题
目前，我国农民负担总的特点是：农业税＜规费＜乱费。“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”基本反映了农民收益的分配格局，也概括了农民负担的基本特征。
农业税。确定的依据是1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》。农业税采取的是征实制，根据作物产量征实一部分作为国家财政收入，是国家公务人员基本生活消费资料和部分战略物资的主要来源。随着农作物单产水平的提高，农业税率呈现下降趋势。“二五”、“三五”时期为11%，三年调整时期为7%，“四五”时期为6%，“五五”时期为5%，“七五”以来，基本稳定在4%。在农业结构调整过程中，由于经济作物的种植范围越来越广，地方政府为了增加其财政收入，扩大农业特产税的征收范围和力度。农业特产税占农业税的比重逐步上升。
农业税征收是以占有土地生产资料为依据的，而农业生产受自然风险和市场风险的双重作用，农产品产量不同年份波动幅度较大。税收数量和比例基本是固定的，没有根据不同年份的收益对税收比例作出调整，不能完全体现税收以收入为税基原则。农民在不同年份会感到负担不均衡。如陕西省某地，近年来苹果发展迅速，地方政府征收的特产税每亩按400元征收，由于当地苹果发展太快，不少产品没有销路，价格下降，收益下降，特产税就成为农户的沉重负担，农民不得不挥泪砍树。
规费。指的是现行的乡统筹村提留款筹集制度，是伴随着家庭联产承包制的推行和人民公社的解体应运而生的。它随着农村改革的深入和农村经济的发展不断得以完善，在一定程度上规范和约束国家、集体、农民的三者利益关系，对探索和完善改革开放时期农村分配制度，促进农村公益福利事业的发展，维护农村经济正常运行，保持农村社会稳定等方面起到了积极作用，但在运行中也存在诸多问题，是农民负担不断加重的根源。许多乱费也正是由于搭上规费的车来收取的。主要表现为：一、收费行为不规范，项目繁多，总量不容易控制。尽管国家对农民的规费负担多次发文作出明确规定，然而由于这种筹集办法直接向农民收钱，在缺乏缜密的制度约束下，收钱频率加大，搭车现象严重，各种摊派不断增加，数额层层加码，给乱摊派提供了可乘之机；二、收费方式不合理，负赋畸重畸轻，不公平。目前乡统筹村提留，以乡村为单位，按人均纯收入收取统筹提留款，然而农户间收入差距较大，产生负赋不均现象。三、管理手段不科学，管理行为不规范。规费游离于财政管理，易造成流失和使用不合理。据调查，全国农村统筹提留款总额每年都在800亿元以上，相当于国家年度财政收入的10%以上。这么大的资金数量，实际上是国民收入再分配的范畴，却游离于国家财政管理，缺乏法律上的监督约束，助长了农村基层的各项不正之风和腐败行为。
乱费。由于规费的收支、管理、使用基本上由乡村两级进行，缺乏必要的监督，这必然使自身收支行为不规范，基层组织利用手中权力，乘机搭乘收费，滋生乱费行为。另外，规费中许多不合理成份已成为农民的一项重要负担。如我国已颁布了义务教育法，9年制义务教育的开支应由国家财政来承担，农村的教育经费完全由农民承担是不合理的。计划生育是一项基本国策，其开支应纳入国家财政预算，从农民手中收取计划生育经费是不合理的。对民兵进行军事训练和技术培训经费应列入国防预算，摊给农民没有依据。还有各种搭车收费，如农村电网改造费，本来是商业行为，却要摊派。农村电信建设，应体现出谁建设谁出钱、谁使用谁付费的原则，而且电信发展应是企业行为。对于一家连吃饭都成问题的农户，让其承担电信建设集资是不公平的。还有各种部门摊派的保险（只有收钱的权力，没有赔付的责任），试想对于一个连上学都有经济困难的孩子来说，养老保险在其心目中的效用能有多大。类似的强制保险，已使农民不堪重负。
不合理收费越来越多，各种收费名目数不胜数。据某省的一项调查显示：农民全年负担达到100多项，其中，(1)统筹收费20多项，如农村办学费、村干部报酬及保险金、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；(2)服务费用17项，如猪禽检疫防疫费、水利工程供水费、人身农房保险费等；(3)管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理经费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；(4)用工及其他费用11项，如植树、兴修水利、公路建设用工折款等；(5)罚没款15项，如违反土地管理条例罚款、超生罚款、不按规定品种或技术程序种植罚款等；(6)集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等。
农民合理缴费和乱费支撑了农村基层政权和农村各项事业的巨大开支，使部分欠发达地区和低收入农户不堪重负，农民怨声载道。据对安徽某地的调查显示，1996年一户四口之家的27项负担加总已经达到2709.9元。其中，只有4项是明确应该收取的。这个农户的人均负担占收入的49.5%，是国家规定标准(5%)的10倍。农户沉重的负担必然减少农民收入，农民收入不增，购买力不旺，农民积累不多，农村经济得不到快速发展，城乡差距不断拉大，农村中不稳定的因素增长。
随着农村各项事业的发展，农村管理机构的日益膨胀以及基层政府行为还不能完全纳入法治化轨道。国民经济发展，某些公务人员收入与福利的增长快于农民收入增长，如90年代以来，农民纯收入年均增长5%，而城镇居民收入增长达到7%。靠农民负担支撑的基层公务人员的人头开支越来越高，农民负担越来越重。
二、农民合理负担不断加重的理论分析
由于经济发展的区域不均衡和农户间收入差距的存在与扩大，导致了经济落后地区和低收入农户的合理负担越来越重，而部分富裕地区和富裕农户却分享贫困地区和贫困农户负担建立起来的公共设施，具有廉价搭乘行为。从合理负担来看，农民负担不均呈现收入分层特点。由于收费行为、收费方式的不合理和使用手段的不科学导致了发达地区农户和富裕农户负担越来越轻，而落后地区和低收入农户负担越来越重的不合理格局。合理负担问题，除了总量上不断增长外，更重要的是表现为结构差异，即采用数量均负而忽略负担能力的差异，从而在经济上表现为低效率。
1.地区经济发展不平衡使落后区域农民负担变重
我国国民经济持续增长，但区域发展不均衡。例如改革开放的18年来，东部沿海地区，GNP年均增长12%，而中西部地区仅增长8%，全国平均水平为10%。广东省年均增长15%，而甘肃省仅增长7%。农村经济发展差距不断拉大，上海市与贵州省农民收入差距由1980年的1:2.46扩大到1996年1:3.8。农村社会各项事业的发展是以全国GNP和农民收入的增长规模作计划的，比如普及9年制义务教育、小康村建设和农民基础设施达标等。这些计划的实施，必然使落后区域农民负担变重。
假如两个发展水平不同的地区A和B。A区发展水平较高，B区发展水平较低。A、B区农民收入年均增长率分别为T[,1]、T[,2]，(T[,1]>T[,2])。为简化起见，两地平均增长率以T=(T[,1]+T[,2])/2表示。现以乡村公路建设为例，不考虑富裕地区可能采取部分财政补贴方式，鼓励农民集资修路，仅考虑乡村公路建设完全依靠农民集资解决。为保持乡村公路建设与经济发展同步，政府有关部门依照GNP的年均增长速度，制定乡村公路建设占农民纯收入比重为P。经过若干年后，用于乡村公路建设的费用占农民收入比重A地区显然要低于B地区。久而久之，B地区公路集资负担就不断变重，这一推论可用于乡村干部工资、民师工资等负担项目。乡村干部工资是根据GNP的增长，每年都相应增长，而对于经济成长差的区域来说，工资也跟着涨，而农民收入增长却低于两地区平均水平，必然要从农民纯收入上增加提成比例，从而导致负担不断加重。现实中，经济成长慢的地区基层公务人员的收入增长可能要低于经济成长快的地区，但其收入增长具有内在动力。
政府任何一项与农村发展有关的事业建设，只要是取自农民头上，都会成为农民负担。近年来反映负担过重的地方大多是经济实力薄弱和农村经济发展缓慢的地区。有关部门开展的各项活动，如精神文明建设达标村、小康示范村、小城镇建设试点、模式化种植示范乡等等，这些活动本来是经济发展到一定水平后的必然产物，但经过有关部门出主意，农民出钱、出力，向全国推广，必然加重落后地区农民负担。
区域经济发展不均衡成为影响部分欠发达地区农民负担过重的一个原因。这就要求农村各项事业发展应以区情为基础，同时基层工作人员的工资福利与当地农民的纯收入保持在一定比例上，而不是与全国平均水平上涨同步。实际上，近年来，落后地区行政人员数量膨胀比发达地区要快，与其工资福利与当地农民纯收入差距较大不无关系。
2.农户间收入差异的存在和扩大加剧了贫困农户的负担压力
现行的农民负担征收（规费）是以村或乡为单位，按不高于当年农民纯收入的5%，制定一个征收比例的。在同一村或乡里，不论农户间贫富差距如何，按相同的数量征收（人头征收）的，如教育附加费、乡村公路建设集资等。然而农户间贫富差距正在逐步扩大，收入分层日益明显。不同收入农户对差距的感受是不相同的。这里分三个层次以公路集资为例来讨论这一问题。
然而，农村各项集资往往采取的是第一种的最低效率负担方式。如（1996年12月10日，经济日报，王郁昭）江苏省灌南县某村，1993年该村人均收入700元，其中富裕户人均收入6500元，贫困户人均收入200元。按农民负担的5%计算，人均负担35元，而这只占富裕户人均收入的0.5%，占贫困户人均收入的17.5%。如果按实际收入5%计算，富裕户少负担290元，贫困户却多负担了25元。这对贫困户来说，却是极沉重的负担。
3.落后地区和低收入农户为富裕地区和高收入者提供了廉价基础设施
社会基础设施主要是依靠纳税人的税额修建的。纳税人缴税越多，对基础设施建设的贡献越大，同时使用和需要基础设施的机会也就越多，贡献和使用频率是成正比的。然而，受国家财力限制，农村各项基础设施是靠农民均摊方式修建的，基础设施最大的受益主体则是高收入者。可以说，经济发展落后地区和低收入农户为富裕地区和高收入者提供了廉价基础设施。低收入农户，尤其是贫困农户在自身温饱未得到解决的情况下，贡献了农村各项公益事业的同额费用，感到负担日益沉重就不足为奇了。
上述几个方面讨论还没有涉及基层组织不断膨胀对加重全国农民负担方面，也没有涉及对征收农民乱费的不合理隐形负担，而这种负担比显形负担增长得更快。隐形本身就不是一种理性的经济行为，这里不予以阐述。
三、减轻农民负担的对策措施
九届人大一次会议后，朱镕基总理上任伊始的答记者招待会指出，目前的各项乱收费已到了“民怨沸腾”的时候了。虽然主要是针对国有企业而言的，但也真实地反映了当前农民的呼声。不对农民减负，会激化干群关系，不利于农村社会稳定。同时过重的农民负担影响了农民的修养生息机会，延缓贫困地区、贫困农户脱贫的步伐，不利于农村经济健康发展。因此，减轻农民负担是多年来社会各界的共同呼声。农民减负的主要措施是：正税、费改税、规费和精简基层组织，实行依据收入累进负担原则，重点减轻低收入农户负担。
1.正税：改革农业税
农业税制严重滞后于农村经济形势的变化。目前提出较多的有两种办法：一是让农业税改革与粮食征购制度的改革联动。现行的农业税赋偏低，但税负不低。因为农产品定购价与市场价差距较大，带有明显“征”的性质，粮食定购具有强制性特征。调整农业税率，通过国家农业税征实来掌握粮食调控主动权，粮食只征不购。二是把农业税改为“农业收入所得税”。农业税从性质上看是收益税，借鉴国外的经验，农业税改革不应与耕地及其产量挂钩，而将农业收入作为计税依据，即征收农业收入所得税。这有利于调节农户收入差别。存在的比较突出问题是，前者取消粮食定购，必然要增加征收税率，而粮食市场价则是根据粮食年度的丰歉波动，有时会低于定购价，一定的定购粮是农民收回粮食生产成本的最基本保障，这一方案农民不易接受。后者问题在于收税的成本比较昂贵，而且国家不易控制粮源，也不利于稳定主要农产品生产。
目前较为可行的正税措施是：将现行农业税、农林土特产税、生猪屠宰税等以农户实际拥有的土地规模、生产的产品为税基，实行实有实征原则，有则征之，无则免之，改变这种税中人头税现象，以农业土地税、农业产品税、农业养殖税分别立法征收，形成有利于调节农业内部产业结构、主要以农业收入为征税依据。全国每年都有一些地方遭受自然灾害，各地税务部门在减免税收时更易操作，亦可减轻低收入农户税赋。
农业土地税具体操作：对农业土地普遍纳税和轻税政策；根据土地质量和气候条件实行等级纳税，有利于调节级差收入；对自然条件差和产量低的农用土地，实现减免政策。而我国绝对贫困人口，大都是位于自然资源条件恶劣地区，这样可降低这一部分农户负担。农业产品税是对农业产品中的商品部分征收，对农产品自用的部分不征税。其征税对象为所有粮食作物、经济作物、农特产品以及副业产品的销售收入。排除了减产年份农业依然足额纳税的原则。农业养殖税是对农业养殖专业户饲养的家禽、家畜所取得的农业收入而征收的一种税，改变目前养殖税摊派行为。如生猪屠宰税不少地区按户头征收，不论是否养猪都要交纳，一位多年在外打工的农民，每年竟然要上交老家的生猪屠宰税。
2.名费：费改税和规费
对于村提留、乡统筹名费实税，因为每年都要固定上交，且是定向用途。这部分可以纳入税制管理范围，列入乡级预算管理，杜绝层层加码行为。对于一些临时必须要收取的费用，可规范收费行为，实行农民自愿原则，专款专用。如教育附加费、村级公路集资等需要经过村民讨论，实行财务公开，加强监督管理。
对统筹和提留实行“费改税”，可采用收取农业税附加的办法来筹集农村公益事业费和集体提留资金，规范乡村两级的政府行为。这项改革与农业税制改革配合起来，可切实减轻低收入农户负担，从而达到经济有效。具体办法是以乡为单位，以当年农业税总额和上几个年度统筹提留款总额为基数，计算出统筹提留款与农业税的相关比例，按比例附加在农业税上，在收缴农业税时一并收缴，农业附加税年均增长率应低于当地经济发展速度原则，才能逐步达到为农民减负的原目的。农业税附加部分全部返还乡镇，用于统筹和提留开支。乡村两级根据所得款项，作出使用预算，量入为出地安排开支和兴办各项公益福利事业。农业交完附加税后，有权拒绝其它收费的摊缴。实行“费改税”后，使农村公益事业费和集体提留同税收一样具有强制性和范围性，有利于缓解干群关系，降低收费成本。对所返还的资金，要实行规范化、制度化管理，有计划使用。健全预算、决算、审计和财务公开、民主管理、决策等各项制度，提高透明度，加强监督，真正做到取之于民、用之于民。
3.收费：收入累进原则
上面两点的农业税改革和费改税的措施基本上已体现出按收入征收原则。对于农村有的公益事业确实需要发展，比如修路，而且大多数农户又有自愿负担的要求。可采取类似目前个人所得税的征收措施，采用累进缴费原则。福利性事业，如敬老院提倡募捐制度，这也有利于加强农村精神文明建设。从经济学分析看，往往是高收入户除满足自身的基本需求外，货币剩余的比例和数量都要高于低收入户，因此对改善农村生活居住环境的要求要强于低收入户（第二部分已论证），对某些高收入户实行高征收比率，对于低收入户和困难户实行少征和免征。并实行谁使用谁付费原则，如乡村公路建设，对家中有机动车的农户道路需求要明显高于无机动车的农户，但现实中的养路费基本由交通部门收取，少有返还乡村公路建设，乡村公路的建设和养护则依靠农户集资加以解决。乡村公路的建设和养护应有一部分机动车的养路费支持。
4.精简基层政权机构：取消完全依靠收费生存的部门
我国的政权体制形成中央、省、县、乡条块格局。乡镇一级政府，麻雀虽小，五脏俱全。实际上，好多部门业务量非常小，没有必要独立设部门。不仅如此，在体制外又衍生出庞大部门，如乡联防队、计划生育小分队等。靠乱收费支撑的乡村干部结构，冗员越来越多，而且这些冗员的工资收入和补贴标准不断上调，一切开销都要从农民头上巧取收费名目。不少工作应由在编干部去办或企业行为，却由农民摊钱去干。如乡镇设电管站，村设治安联防员、抽人搞人口普查、办身份证等。据调查，村干部的定额补贴和误工补贴标准越来越高。有承包田的村干部的收入，一般是当地农村人均纯收入的1.5倍到2倍，有的甚至高达3倍以上。改革思路是精简农村基层政府，减少乡村开支，严禁乡村干部收入和福利的过快增长，取消一些有名无实的乱收费（集资、摊派、罚款）和靠收费生存的部门。对一些完全依赖收费而兴办的事业，应体现农民自愿原则。
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