略论国际法实施机制与程序法制度的发展，本文主要内容关键词为：国际法论文,法制论文,机制论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
传统国际法上一般没有实体法和程序法的区分。但在当代国际法中，有些学者将国际法规则分为三个不同的等级，即“初级规则”、“次级规则”和“三级规则”。初级规则(the primary rules)或称一级规则，指的是确定主体行为的合法性或非法性以及责任内容的规则；次级规则(the secondary rules)或称二级规则，指的是确定不法行为的存在及其法律后果的规则；三级规则(the third category rules)是有关责任的履行及其所产生的其他法律后果的规则。从内容上而言，初级规则属于实体法规则，例如“主权平等原则”、“不干涉内政原则”、“外交使团不可侵犯原则”等等。当代国际法中的实体法已经是相当发达的。次级规则构成国际责任法(the law of international responsibility)，一般适用于不管任何渊源的国际不法行为。三级规则是有关履行责任的规则，包括有关处理国际求偿的规则与惯例、争端解决程序、国际性法庭和其他机构的管辖权问题以及执行与制裁，基本上属于程序性规则。（注：Oscar Schachter,International Law in Theory and Practice,1991,p.202；而另有些学者（如哈特）将国际法规则分为初级规则和次级规则两类：初级规则为确定权利和义务的规则，次级规则指实施规则。See also H·L·A·Hart,The Concept of Law,1961,PP.89-96．）
徒法不足以自行。长期以来，人们对于国际法责难最多的就是国际法并没有一套像国内法那样完整而权威的实施机制。传统国际法的实施及争端解决方法虽然偶尔也包括仲裁这种由第三方介入解决的法律方法，但更多、更经常的则是由争端当事方直接采取措施，包括诉诸战争等一些强制性的非和平方法，可以说基本上是没有什么程序法支持的。有人认为，这种凭借“私力救济”或使用武力以解决国际争端的方法在很大程度上类似于原始社会的血亲复仇。原始社会既没有法院，更没有任何集权的执行机关。同样，国际社会直到1922年常设国际法院成立以前，也是连一个国际司法机构也不存在。这里无论是不法行为的确认或者是制裁的执行，一般也都不授予争端当事国或有利害关系当事国以外的机关处理。每个国家都将法律握在自己的手中。由于国际法这种实施机制或程序上的缺陷，历史上一直有人质疑国际法的法律性质，或认为国际法只是一种“原始的法律”(primitive law)或“萌芽状态”(statu nascendi)的法律。（注：参见凯尔森(Kelsen)著：《国家与法的理论》（中译本），第339-341、372-375页。）这一情况直到19世纪末和20世纪初才开始有所变化。
二
国际法比较正式和系统地从实体法向程序法方面的发展开始于19世纪末和20世纪初期，至今大体经历了以下三个不同的发展阶段。第一个阶段是以19世纪末和20世纪初召开的两次海牙和会为标志的。1899年和1907年的两次海牙和会分别对斡旋与调停、国际调查委员会和国际仲裁等由第三方介入的和平解决国际争端的程序和方法进行了正式系统的编纂工作。作为这两次会议的成果之一而先后签订和修订的《和平解决国际争端公约》特别就当时的仲裁规则及程序进行具体规定，并在此基础上于1900年成立了国际上第一个常设仲裁法院(Permanent Court of International Arbitration)。这是仲裁制度在以往双边条约基础上的一个新发展。
第二个阶段是在20世纪的上半期，以两次世界大战后分别成立的两个国际性法院为标志，这一阶段可以说是国际司法制度的初步形成阶段。20世纪上半期的两次世界大战是人类历史上两次空前劫难。残酷的战争给人类带来了惨不堪言的痛苦和灾难，但同时也给人类以深刻的教训，从而促进了国际社会和平解决国际争端方法的进一步发展。在这两次世界大战之后，国际社会分别制定了一系列重要的国际法文件，如1920年的《国际联盟盟约》，1925年的《洛迦诺公约》，1928年的《巴黎非战公约》和《和平解决国际争端总议定书》，以及1945年的《联合国宪章》等，基本上都是围绕着如何维护世界和平以及和平解决国际争端的基本目标的。这些重要的国际法文件不但从实体法上对于国家诉诸战争或“使用威胁或武力”的权利予以不同程度的限制，而且形成了一套比较系统的解决国际争端和保证国际法实施的司法程序机制。根据《国际联盟盟约》的有关规定，国际上于1922年2月15日成立了第一个国际性司法机构——常设国际法院(the Permanent Court of International Justice)。第二次世界大战后，国际联盟虽然解体，但1945年联合国成立时，又设立了国际法院(the Court of International Justice)。国际法院作为联合国的主要司法机关，实际上是取代了国联时代的常设国际法院的地位和职能。上述两个存在于不同时期的国际法院是在已有的国际仲裁制度的基础上演变和发展而来的。但它们并不是代替或取消了常设仲裁法院，而是两者同时并存，在和平解决国际争端和加强国际法的实施方面尽可能发挥互补作用。
国际程序法律制度的第三个发展阶段是在第二次世界大战之后至今半个多世纪的时间。这一阶段是国际程序法律制度逐渐发展和多样化的阶段，（注：See Gerhard Hafner,"Should One Fear the Proliferation of Mechanisms for the Peaceful Settlement of Disputes?",in Règlement Pacifique des Diffèrends entre Etats:Perspectives Universelle et Européenne,Sous la direction de Lucius Caflish,Kluwer Law Internatioal,1998,pp.25-41.）但具体又可分为冷战前后的两种不同情况。一般地讲，冷战期间，由于东西方两种对立的意识形态和军事集团的影响，普遍性的国际司法与仲裁机制都没有很好地发挥其应有的作用。国际法院自1946年正式成立至1989年苏联解体的40多年时间里，总共只审理了27个案件。与此同时，将国家间争端提交国际仲裁解决的则更少。普遍性的国际司法机制一度陷入所谓的“信任危机”。但另一方面，一些区域性的和专门性的国际司法和仲裁机制却建立和发展起来了。如1948年的《美洲和平解决国际争端公约》，1952年的欧洲法院(the European Court of Justice)，1958年的《关于和平解决争端的欧洲公约》，1959年的欧洲人权法院(the European Court of Human Right)和1969年的美洲国家人权法院(the Inter-American Court of Human Right)等。
1989年冷战结束以来，国际司法与仲裁制度取得了前所未有的重大发展。首先，在20世纪90年代初期，联合国安理会为行使其维护国际和平与安全的主要职责，先后通过决议建立了三个具有司法职权的机构。这三个机构分别是1991年安理会通过其687号和692号决议建立的确定伊拉克由于其非法入侵和占领科威特赔偿责任的联合国赔偿委员会(the United Nations Compensation Commission)；1993安理会通过其827号决议建立的“关于起诉应对1991年以来前南斯拉夫境内所犯的严重违反国际人道主义法行为负责的人的国际法庭”（前南斯拉夫国际法庭）；以及1994年安理会通过其958号决议成立的一个类似于前南斯拉夫国际法庭的关于起诉1994年1月1日至12月31日在卢旺达及其邻国境内所犯种族灭绝和严重违反国际人道主义法行为应负责任的人的国际法庭（卢旺达国际法庭）。
联合国成立50多年来，一直在致力于建立一个常设的国际刑事法院以便起诉有关犯罪行为。1946年联合国大会即通过一个决议，确认了纽伦堡宪章和纽伦堡判决所承认的国际法原则，并成立了有关专家委员会起草“危害人类和平与安全治罪法”及“国际刑事法院规约草案”，但后来由于冷战的原因，这一议题也一直搁置起来。随着冷战结束后国际政治气候的变化，1992年联合国第47届会议要求国际法委员会作为一个优先计划着手制定一项国际刑事法院规约草案。国际法委员会于1994年完成了该规约草案并提交大会审议。1998年7月，联合国在意大利罗马召开外交大会，以无记名表决的方式通过了《国际刑事法院规约》。根据有关规定，该规约于2002年7月1日生效，人类历史上第一个常设性的国际刑事司法机构正式成立。这意味着人类向长期以来的崇高理想——通过实现司法正义维护永久和平——又迈出了坚实的一步。（注：曲文胜：《国际刑事法院的历程》，载《人权》2002年第4期，第28页。）
1996年10月，总部设在德国汉堡的国际海洋法法庭宣告成立。该法庭是根据《联合国海洋法公约》第十五部分“争端的解决”和附件6的有关规定设立的四种“导致有拘束力裁判的强制程序”之一。（注：《联合国海洋法公约》第二八七条。）此外，该公约还规定了国际法院及按照附件7组成的仲裁法庭和按照附件8组成的特别仲裁法庭作为供缔约国解决有关争端的选择程序。缔约国可在任何时间以书面方式选择上述一个或一个以上的方法，以解决有关公约的解释或适用的争端。目前，已有阿根廷、德国、乌拉圭等十多个国家选择国际海洋法法庭作为其解决有关联合国海洋法公约争端的程序。
世界贸易组织的争端解决机构是1995年1月1日随着世界贸易组织同时建立的一种专门用来解决国际贸易争端的机制。世界贸易组织的争端解决机制，把传统的协商、谈判、调停、斡旋、调解、仲裁与普遍性国际经济组织所奉行的政治决策机构处理争端的方法有机地结合起来，既有争端解决的外交方法特征，又有很强的司法裁判色彩。从1995年1月1日开始至今，WTO的争端解决机制已正式运作8年了。8年来，该机制受理并解决了大量的成员间争端，进一步明确了机制本身的许多程序和规则问题并发展了WTO的实体法，起到了为多边贸易体制提供保障和可预见性的作用。可以说，世界贸易组织的争端解决机制是目前国际上所有多边争端解决程序中最成功的例子。（注：余敏友等著：《WTO争端解决机制概论》，上海人民出版社2001年版，第281-282页。）
三
在当代国际程序法律制度的发展中，除了上述各种国际司法与仲裁制度外，还有一类条约的监督机制。为了保证缔约国能有效地履行其条约义务和遵守条约规则，晚近缔结的一些多边国际条约，一般都规定有较为严格的监督执行程序，包括报告、申诉、评审、核查、违约制裁等制度。当代国际法中的监督实施机制尽管具有不同的形式和内容，但它们也有一些共同的特征：首先，国际监督机制通常是由多边条约建立起来，并以常设机构或例会形式开展的机构性和连续性活动，这种机制通常称为条约的“自含机制”(self-eontained regimes)；（注：Junji Nakagawa,Securing Compliance in Traditional and Contemporary International Law:A Theoretical Analysis,in Trilateral Perspectives on International Legal Issues:from Theory into Practice,Thomas J.Schoen baum,Junji Nakagawa&Linda C.Reif Edifors,1998,pp.53-54.）第二，这些活动的核心是监督缔约国遵守条约义务或规则。为达此目的，通常采取的监督程序包括定期或不定期的缔约国报告制度；缔约国或个人的申诉制度；独立机构的核查制度以及提出改进遵守的建议和指导等；第三，监督机制也是一种第三方介入的形式。但它们不同于国际仲裁与诉讼的形式，主要属于一种调解性质而非司法性质的争端解决模式或条约实施机制；第四，条约监督机制的目的主要是鼓励和维持对条约义务和规则的遵守，通常也允许国家以外的其他实体和个人参与该程序。目前，这种条约的监督机制在有关人权、军备控制、环境保护等领域规定的尤为普遍。（注：Paul C.Szasz(ed),Administrative and Expert Monitoring of International Treaties,1998,pp.10-20.）
如在人权领域，第一个规定国际监督制度的条约是1963年12月21日联合国大会第2106A号决议通过的《消除一切种族歧视国际公约》。该公约第8条第1款规定，设立消除种族岐视委员会(CERD)。公约第9、11、12、13以及14条规定了消除种族歧视委员会监督公约在国内实施的程序。在联合国系统内，设立条约监督机构的人权条约还有1966年第21届联大通过的《经济、社会、文化权利国际公约》，该公约授权经社理事会监督公约在缔约国内的实施。1985年经社理事会通过1985/17号决议，设立经济、社会和文化权利委员会(CESCR)，取代经社理事会属下的关于执行《经济、社会、文化权利国际公约》会期工作组，成为公约的实施监督机构。此外，与《经济、社会、文化权利国际公约》同时通过的《公民权利与政治权利国际公约》第28条规定设立人权事务委员会(HRC)，监督缔约国实施公约规定的义务；1979年联大第34/180号决议通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》第17条规定设立一个旨在实施其规定的监督机构——消除对妇女岐视委员会(CEDW)；1984年联大第39/46号决议通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人权的待遇或处罚公约》第7条规定设立禁止酷刑委员会(CAT)；1983年，联大第44125号决议通过《儿童权利公约》，该公约第43条规定一个由10名成员组成的儿童权利专家委员会(CRC)，旨在检查各成员国在达成公约目的的方面所取得的进步。上述七项国际人权条约，均采取由独立专家组成的常设机构来监督缔约国履行人权条约规定的各项义务。各公约普遍采取的国际监督程序主要有：(1)缔约国报告程序(the state parties reporting procedure)。这种国际监督程序要求缔约国定期向条约监督机构报告条约实施情况，这是国际人权条约使用最广泛的一种国际监督程序。(2)缔约国间指控来文程序，系指人权条约一缔约国有权向条约机构指控另一缔约国违反条约规定的义务。(3)个人申诉来文程序(the individual communication procedure)。根据这一程序，人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者来文。对于个人申诉来文程序，有关人权公约一般都采取了任择性条款和任择议定书的形式。采取这种规定形式表明，个人享有的向国际监督机构提出来文指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。（注：参见彭锡华、谷盛开：《论国际人权条约实施的国际监督制度》，载《现代国际关系》2001年第12期。）
核查机制(verification)是裁军和军控领域中的一种常用程序。1993年1月13日在巴黎开放签署的《关于禁止研制、生产、储存和使用化学武器以及销毁此种武器的公约》（简称《化学武器公约》）规定了比较严格的核查制度。该公约于1997年4月29日正式生效，至1997年12月，共有165个国家签署了该公约，106个国家批准了该公约，其中包括安理会5个常任理事国。《化学武器公约》的基本目标是全面禁止并彻底销毁所有化学武器。该公约第1条要求每个缔约国不但应销毁其所拥有或在其控制之下的化学武器和生产设施，而且也应销毁其以前遗留在另一缔约国领土内的化学武器和生产设施。为了达到公约的目标，《化学武器公约》专门建立了一个新的国际组织—禁止化学武器组织(the Organization for the Prohibition of Chemical Weapons,OPCW)。该组织总部设在荷兰海牙，由缔约方大会、执行理事会和技术秘书处组成，主要负责《化学武器公约》的履行和核查工作。公约并要求每个缔约国建立或指定一个履行本条约的国家主管当局作为政府和有关私人企业与禁止化学武器组织的联系机关。国家主管当局应负责向禁止化学武器组织收集和提供有关信息并协调现场核查工作。《化学武器公约》第9条和有关核查制度的附件2对该条约的核查机制和程序作了具体规定，主要包括以下几个方面：(1)对缔约国所宣布和销毁的化学武器和设施的核查；(2)对缔约国所宣布和销毁的化学生产设施的核查；(3)通过核查防止“两用化学物质”(dual use chemicals)用于化学武器；(4)临时质疑检查；(5)对使用化学武器指控的调查；(6)有关违反条约义务的制裁和救济措施，等。一般认为，《化学武器公约》中的核查制度，是现行裁军和军控条约中一种最为典型和有效的核查制度。（注：See Masahiko Asada,"Effectiveness and Limitations of Challenge Inspection:A Comparative Study of the Chemical Weapons Convention and Other Arms Control Agreements",in:Thomas J.Schoenbaum,Junji Nakagawa & Linda C.Reif(Editors),Trilateral Perspectives on International Legal Issues:From Theory to Practice,Transnational Publishers,Inc.,1998,pp.227-257．其他规定有类似核查机制的裁军和军控条约还有国际原子能机构的监督机制；1967年的《拉美禁止核武器条约》；1985年《南太平洋无核区条约》；1990年《欧洲常规武装力量条约》；1991年《战略军备裁减条约》；1996年《非洲无核区条约》和1996年《全面禁止核试验条约》等。）
又如，在国际环境保护方面，1987年的《蒙特利尔议定书》在1985年《保护臭氧层维也纳公约》的基础上，首次对消耗臭氧层物质的消费和生产作出限制，从而对臭氧层的保护规定了具体的义务和措施。除了在第7条规定了一种消费和生产有关控制物质的数据报告制度外，该议定书第8条又规定了一项用来断定对议定书的不遵守情形及关于如何对待不遵守的缔约方的程序和机制。这项程序被称为“不遵守程序”(non-compliance procedure)。这一不遵守程序对于后来其他环境条约的有关实施机制有一定影响。1990年6月27日在伦敦举行的议定书第二次缔约方会议决定暂时采纳这项程序。在1992年的议定书第四次缔约方会议上，这项不遵守程序被正式采纳。蒙特利尔议定书的不遵守程序属于一种非司法性质的内部实施机制，具体由议定书秘书处和实施委员会负责执行。根据蒙特利尔议定书的不遵守程序规定，如果一个或多个缔约方对另一缔约方的履约情况不满意，它或它们可以书面形式向秘书处提出“表示保留”意见。该书面意见须有佐证资料支持。秘书处应在收到书面意见两周内将该书面意见副本呈交被质疑的缔约方。任何回复及其佐证资料均应在秘书处发出意见副本之日起3个月内或有关具体案件的特殊情况所要求的更长期限内呈报秘书处。秘书处须将意见书、对意见书的答复和所有的佐证资料提交给议定书的实施委员会。实施委员会由10个缔约方的代表组成，任期两年，是一个咨询性质的监督机构。实施委员会的职责包括接受、考虑和报告其从秘书处收到的任何资料；应缔约方邀请在该国收集有关履行的资料；保持与蒙特利尔多边基金的联系；向缔约方大会报告履约情况并就不遵守情势提出建议。实施委员会有权针对不遵守情势提出下列建议：(1)提供适当援助（如帮助收集和报告数据、技术援助、技术转让和资金援助、资料转让和培训）；(2)发布警告；(3)根据国际法关于中止条约的有关规则，终止缔约方依议定书所享有的权利和特权。（注：王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第180-181页；See also Paul C.Szasz(ed.),Administrative and Expert Monitoring of International Treaties,1998,pp.119-120; 124-127.）
四
综上可见，当代国际法中的程序法律制度已有较大的发展。但与国内法不一样，这种国际程序规则并不是一套单一或统一的规章制度。（注：Ram Prakash Anand,"Enhancing the Acceptability of Compulsory Procedures of International Dispute Settlement"in Max Planck Yearbook of United Nations Law,Volume 5,2001,Edited by Jochen A.Frowein and Riidiger Wolfrum,Kluwer Law International,pp.2-4.Arthur Watts,Enhancing the Effectiveness of Procedures of International Dispute Settlement,ibid,pp.21-22.）各种国际司法仲裁和监督机制之间并没有一种结构上的联系或形成某种集权式的等级关系。国际社会也没有任何有关国际程序法律制度的全面规划。各种机制和制度都是在一种分权的和相互独立的基础上“一个裁判庭一个裁判庭地”(tribunaj by tribunal)发展起来并运作的。由于没有一种有机的结构关系，这些机制和制度在实际中的运作也并不是那么有效，有的甚至还可能导致管辖权的冲突和矛盾，因此，需要进一步协调和完善。（注：Thomas M Franck and Gregory H.Fox,"Transnational Judicial Synergy"in International Law Decisions in National Courts,Edited by Thomas M Franck and Gregory H.Fox,1996,pp.1-3.）尽管如此，当代国际法中程序法律制度的大量增加，表明国际社会比以往任何时候都更加希望利用这些机制和程序来解决国家间的争端和加强国际法的实施。这种国际程序法律制度似乎还有进一步发展的趋势。过去人们往往批评国际法是一种“不完全”的法律体系，而当代国际法似乎已经越来越注意到国际实体法与程序法之间的平衡。
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