民族地区的社会保障及其立法，本文主要内容关键词为：社会保障论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是当社会生产力发展到一定程度，在社会结构的演变中形成的一种社会功能体系，它通过建立以社会化为标志的生活安全网，弱化在市场竞争机制运行中产生的社会不安定因素的影响及避免由此引起的社会震荡。在改革的基础上建立和完善社会保障制度，是我国一项重要的跨世纪工程。
民族地区由于它自身的特点和背景，在今后较长一段时期、不可能与东部发达地区建立整齐划一的社会保障制度。那么，在民族地区应建立什么模式的社会保险体系，使之既有利于和发达地区在不远的将来接轨，又能适应民族地区当前的特殊情况，这是本文探讨的问题。
一、民族地区社会保障的现状与难题
目前民族地区社会保障的现状，可以用两句话来概括：一是城乡社会保障失衡；二是保障体系脆弱，与东部地区的差距日益拉大。
民族地区城乡社会保障失衡表现为，享受社会保障的主要是城镇在职职工和部分离退休职工，而占民族地区人口绝大多数的农、牧民，除了极有限的低标准、小范围社会救济外，从未享受其他任何社会保障。原来在“六十条”即1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》基础上建立的、依托集体经济的五保供养制度，在农村实行家庭联产承包责任制以后，已失去了赖以生存和发展的基础。据统计，1984年广西占五保总数26.6%的31564人应保未保； 统计报表中落实各种供养形式的94094个五保对象， 人均每月得到集体供养的费用不足2元；有幸进入农村敬老院的老人每月只从集体统筹中获得7元生活费。（《社会工作研究》1995年第3期载：《广西农村社会保障研究》）其它民族地区也大体如此。由此可见，绝大多数农、牧民实际上被遗忘在社会保障网络之外。
民族地区社会保障体系极其脆弱，与东部地区的差距日益拉大，也是一个引人注目的现象。中国社会科学院社会学所有关研究人员从社会保障指标中选择出24个重要的有代表性的指标组成指标体系，共分7 个子系统，即社会保障水平、安全面、覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工和残疾人保障，然后用综合评分法计算出各地区的分类分和综合分，对全国30个省、市、自治区1992年的社会保障水平作出了比较和评估。其结果显示，经济发达的东部沿海地区社会保障水平远远高于西部边远地区（西部边远地区主要是民族地区）。根据24个主要指标计算的综合得分，居前列的是：上海、北京、天津、辽宁、江苏、山东、河北7省市，居最后3位的是广西、贵州、西藏。全国平均综合分是53.5分，8个民族地区除宁夏外，都低于平均线。 它们是：宁夏54.5分、新疆53.6分、内蒙古49.4分、云南48.7分、青海47.2分、广西37.5分、贵州37.2分、西藏35.2分。最高是上海72分，高出西藏1 倍多。按每个劳动者的社会保障费比较，上海为1326元，贵州为100元， 相差12倍。（朱庆芳：《1992年各省、市、自治区社会保障水平比较与评价》，《社会工作研究1994年第3期》）社会保障的地区差别， 更加剧了经济与生活质量的地区差别。
民族地区社会保障的现状表明，建立和健全民族地区社会保障制度是一项极为艰巨的工作，面临着许多目前难以克服难题。
首先，社会保障制度是一项十分复杂的社会系统工程。纵观全球，经济发展与社会保障呈明显的因果关系，发达的工业化国家和地区的社会保障水平高，覆盖面大；而发展中国家和地区的社会保障水平低，覆盖面小。世界上最贫困的国家和地区，则根本谈不上任何社会保障，大多数人面临着失业、疾病、饥饿和死亡的威胁，大批人被迫流离失所，背井离乡，成为国际难民。
我国民族地区的经济，在改革开放以来，虽然取得了长足的发展，然而与东部发达地区的差距，不但没有缩小，反而日益扩大。这种扩大的趋势至今还看不出有任何回落的迹象。国家民委提供的资料表明，民族地区（5个自治区和青海、云南、贵州三省）人均GNP与沿海地区人均GNP的差距，1980年为201.6元；1992年扩大为1646.3元。1995 年10 月10日新华社披露，中国农村评价中心根据国家统计局 1994 年资料对全国2000多个县（市）进行综合评价，排出了第三届中国综合实力百强县，8个民族地区没有一个县入选。 经济落后意味着地方财政吸取能力低，社会集资能力低，个人支付能力低，从而社会保障基金缺口大，筹集资源贫乏。与发达地区相比，民族地区社会保障的物质基础薄弱；同时，经济落后却使社会保障的对象不断增多，保障覆盖面扩大。这就使得民族地区建立和健全社会保障制度“心有余而力不足”。
其次，人口压力大，贫困人口多。由于长期以来的片面宣传，一提起民族地区，似乎总是给人们“地广人稀，资源丰富”的感觉。其实这是一个错觉。8个少数民族地区的面积确实占全国总面积的62.7%， 但从人口密度分析，超过全国平均人口密度118人的省区有广西、 贵州。其他省区虽然人口密度看起来很低，但所处自然环境极其恶劣，土地的人口容量有限。而且人口又多集中于仅有的绿州与宜农宜牧区，这里的人口密度远高于全国平均水平。同时，社会经济落后导致人们的生育观仍停留在自然经济基础上，多胎和早生育突出，全国一孩率在60%以下的十个省区中，民族地区就占了7个。 民族地区承受着比内地更为沉重的人口压力。同时，民族地区近年来人均耕地占有量逐年下降，而且草原、耕地的退化、沙化、盐碱化面积正以每年2000万亩的速度扩大；沙漠以每年1公里的速度在进逼。 按照国际上公认的人口密度临界指标：干旱地区不得超过7人/km[2]，半干旱地区不得超过20人/km[2]，而新疆在面积狭小的绿洲和平原农耕区，人口密度已达110人/km[2]。由于自然环境恶劣，青海牧区供养一个人需要210亩草原。我国低于人均350公斤粮食的缺粮省区中，就有西藏、青海、贵州、云南、内蒙古、广西6 个民族省区。
另外，民族地区至今仍有几百万人口没有解决温饱问题。全国共有551个贫困县，7个民族地区（西藏除外）就占215个， 其中国家重点扶贫县119个（全国有331个）。民族地区要完成中央提出的在2000年全部脱贫解困的战略任务，尚感困难，更无余力来扩大和提高社会保障水平。
第三，民族地区生态环境脆弱，抵御自然灾害的能力低。8 个民族省区基本上处于我国四大生态脆弱带：西南石山溶岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土地区、西北荒漠地区。上述地区又是自然灾害的多发区，北方、西北是干旱、风沙、冰雪灾区，南方又是洪涝、地震、泥石流灾区，几乎年年有小灾，几年一大灾。一旦灾害发生，农田冲毁，房屋倒塌，许多家庭倾刻荡然，几年辛苦和积蓄毁于一旦。救灾、减灾是民族地区社会保障的一个特殊项目。保障行为具有灾害面积大，救助对象多，社会负担重的特点。每年大量社会保障资金投入救灾、抗灾中，势必影响其它社会保障项目的实施。
第四，城市化程度低，现有的社会保障网络小。民族地区城市化发展水平严重滞后于社会发展，城乡二元结构十分典型。从人口行业结构看，非农业人口占社会总劳动力的比例，西藏是166.88%，贵州是9.02%，云南是13.37%，广西是16.25%，内蒙古是30.7%，宁夏是33.47%，新疆是34.9%。现有的社会保障制度主要在党政机关、全民所有制的企事业单位，以及部分县以上集体所有制企业中建立实行。对于广大农、牧区来说，社会保障或者范围很小，或者根本没有。这样，民族地区只靠自身的力量，是无论无何也无法建立起覆盖全社会的社会保障网络。
二、民族地区社会保障立法的依据
“合理调节社会分配关系，建立健全社会保障体系，是维护社会稳定的一个重要方面，也是经济体制改革的一项重要任务。”（李鹏：《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议的说明》，1995年9月25 日）民族地区建立和健全社会保障制度首先应从立法入手，制订有关社会保障的法律、法规。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”然而，我国目前社会保障的运行，主要是依靠行政手段，颁布大量的文件、通知和暂行规定等来实现的，实行的是政策的调控和管理。尤其是在社会救济、社会福利和优抚工作中表现得最典型、最突出。
从世界各国的情况看，完备的社会保障制度的建立，都是立法在前，有关法律完备了，社会保障制度才可能建立和完善。最早建立社会保障制度的德国，从1881年到1889年间，议会相继通过了一系列有关社会保障的法律、法规，包括疾病保险法、工伤保险法、老年残障保险法等。随后议会依法批准由国家建立健康保险计划、工伤事故保险计划、退休金保险计划。完备的法律体系支撑起德国一个完备的社会保障制度。从此，现代意义上的社会保障在世界各国纷纷兴起。英国于1908年、法国于1910年、瑞典于1913年实行了社会保障。美国1935年颁布了《社会保障法》后，各州先后建立了现代社会救济制度、保险制度和福利制度。社会保障制度通过立法来明确赋予公民参加社会保障的义务，以及公民在年老、疾病或者丧失劳动能力、失业等情况下，从国家获得生活保障的权力。在操作中如何具体体现和调整这一权力和义务的关系，也是通过专门的法律来加以规范，并针对具体的纲目分别予以立法。
从我国具体情况看，民族地区是55个少数民族主要的聚居区，分布面积占全国三分之二以上的国土。我国各少数民族在历史上无论是在祖国边疆地区的开发与建设中，还是在反对外来入侵与分裂祖国的斗争中，以及在社会主义革命和社会主义建设中，都做出了不可磨灭的贡献。即使在东部沿海地区的腾飞发展中，也浸透着民族地区牺牲局部利益作出的无私支援。发达地区的产品结构，以加工深度的、附加价值高的制成品为主，精加工产品占有较高的比重；而民族地区的产品结构，则是以原材料、一次能源、半成品、初级产品为主，精加工产品比重极低。在不合理的价格体系下，民族地区创造的部分经济效益以潜在效益、潜在价值的形式转移到了发达地区。民族地区人口因年老、疾病、丧失劳动能力或遭受重大自然灾害的袭击，生活失去基本保障的时候，从国家获得生活保障是其最基本的权利之一。对此，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》都有明确的规定。这是民族地区社会保障立法最基本的依据。
中国政府在联合国社会发展世界首脑会议高官会议上宣布：“消除贫困是维护人的生存权的要求”，“消除贫困需要政府的组织和帮助。政府要给予必要的财务、物力、人力和信息的帮助，并按照统一的计划，协调行动。”（新华社3月7日电：中国政府代表团副团长郝建秀在联合国社会发展世界首脑会议高官会议上的发言）此外，中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中也指出：“国家要采取有力的措施，支持中西部不发达地区的开发，支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济发展。”目前我们处于经济体制、政治体制转轨的重要时期，各阶层、各方面、各地区的利益关系变动较大，各种社会矛盾可能会突出，如果处理不好，随时可能出现不安定的因素。尤其是东西部贫富差距扩大，已引起了社会各界的关注。缩小这个差距将是我国21世纪的重要战略目标。要实现这一目标，必需要有一个稳定的政治和社会环境。对此，社会保障的作用和地位日益显得重要。但是，在民族地区建立健全社会保障制度既要从实际出发，多渠道筹集资金，社会保障水平也应是多层次的、因地制宜的、城乡有所区别的；同时，又要体现普遍性和选择性相结合的原则，即公平与效率相结合的原则。效率主要是由市场机制来实现，公平则主要由政府政策来实现。中央政府是承担调节地区间利益分配的唯一角色。要真正做到“合理调节社会分配关系”，只能由国家和各级政府通过立法，通过法律的保证来实现。因此，民族地区社会保障的立法是21世纪发展的需要和市场经济的要求。
三、民族地区社会保障法规体系的建构
社会保障法规是社会保障制度的法律形式，是建立和健全社会保障制度的法律依据。民族地区社会保障的法规体系应由三个层面来建构。
一是国家应尽快制定《中华人民共和国社会保障法》。这是一部基本法，它应对社会保障的对象、范围，公民享受社会保障的基本权利和义务，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，国家与各级政府及法人组织应承担的责任和义务，紧急状态下的社会保障，分割公民社会保障权利的行为及应负的法律责任，以及社会保障实施的监督等内容，作出明确的法律规定。在此基础上，国家还应制定《民族自治地方保障法》，作为《社会保障法》的延伸，着重规定国家对民族地区社会保障应承担的责任，以及民族地区应享受的特殊待遇，民族自治机关在制定和实施社会保障制度过程中应享有的自治权等。就民族地区而言，《民族自治地方社会保障法》也具有基本法的法律地位。
二是民族地区制定社会保障的具体法规。制定的法律依据是《中华人民共和国社会保障法》和《民族自治地方社会保障法》，制定的实践依据是民族地区具体的社会、经济情况。如：《社会保障条例》、《社会福利条例》、《农、牧区社会救助条例》、《优抚安置条例》、《社会保障基金筹集条例》、《民族地区接受国际、国内社会保障捐赠条例》、《农、牧区少数民族医疗保障条例》、《民族地区自然灾害救援条例》等。这些条例应由省级自治机关人民代表大会制定，做为民族地区社会保障的地方法规。
三是社会保障制度具体实施的细则应具有规范性和可操作性的特点。如《社会保障基金管理的授权条例》、《社会救济实施细则》、《农、牧区社会保障条例》、《社会保障实施监督细则》、《民族地区资源开发性企业缴纳社会保障基金条例》、《社区自愿服务团体规则》等等。
总之，民族地区社会保障法规建立之日，才是民族地区建立和健全社会保障制度之始，任重而道远。