预算管理改革与部门间财政关系，本文主要内容关键词为：预算管理论文,财政论文,部门论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来的预算管理改革较多地侧重于财政收入的管理，主要是为了规范中央政府与地方政府之间以及政府与企业之间的财政关系，对政府内部各部门间的财政关系触动并不大。此次以部门预算制度为切入点，零基预算、综合预算、国库单一帐户和政府采购等同步推进的改革措施把预算管理改革的重点转移到财政支出的管理上来。虽然这次改革的初衷将并不在于规范政府部门间的财政关系，但它却实实在在地触及到了部门间财政关系的内核。
一、部门间财政关系的一般理论分析
社会分工原则不仅体现在社会经济生活中，而且也适用于政治生活（注：寇铁军：《中央与地方财政关系研究》，东北财经大学出版社1996年，第11页。），政府各职能部门的设立就是这一分工原则在政治领域里的具体运用。一定的分工必然要求一定程度的分权，随着政府部门间进行分工与分权所形成的部门间财政关系指的是政府内部财政部门与其它各职能部门间财权财力的划分和与之相关的制衡关系以及财政资源在政府各部门间的具体配置所形成的对比关系。与政府间财政关系的核心是集权分权问题一样，政府内部各职能部门间的财政关系主要也是围绕着集权与分权这一主线展开的。集权与分权的背后就是经济利益的分配，所以部门间财政关系的实质就是政府各职能部门在分工与分权的过程中所形成的利益合作与冲突关系（注：尽管部门间的利益合作是主要和基本的，但部门间的利益冲突亦是一种不可否认的客观存在。）。
从经济学意义上讲，任何行为主体都具有一定的利益需求和追求自身利益最大化的动机。国家作为社会公共权力组织，它的利益是以集中的形式对社会全体成员共同利益的综合反映。国家利益的实现要通过一定的传导机制，这一传导机制就是中央政府和地方政府（注：寇铁军：《中央与地方财政关系研究》，东北财经大学出版社1996年，第14页。），更具体一点说，国家利益是由中央和地方政府的各职能部门通过对社会公共事务进行分工和协作来实现的。在一级政府中，通常是财政部门代表着这一级政府的整体利益，而政府其它职能部门分别代表着这一整体利益中的部分利益。政府各职能部门作为一个相对独立的行为主体，它不仅是社会整体利益中部分利益的代表者，而且它自身也具有相对独立的部门利益，一般来说，政府部门的自身利益与它所代表的整体利益有相一致的基本方面，也存在不一致的另一面。正因为这种利益的双重性，所以当为了实现社会整体利益而赋予各政府部门以相应的权力时，这一权力就有可能被各部门用来谋求部门利益，有时这种行为甚至是在维护社会整体利益的幌子下进行的。
在计划经济体制下，除国家利益外的其它所有行为主体的利益都被否定，政府各职能部门大体上都不具有独立的自身利益。在这种背景下，政府各职能部门基本上都能依照国民经济计划履行其职能，极少有为了自身利益而偏离正常运作轨道的行为发生；此时的财政部门也只是国民经济计划的出纳，并不是真正的财政资源管理者。改革开放以后，随着市场取向改革的不断深化，在计划经济体制下长期被压抑的利益动机一下子被释放出来。在新的历史条件下，利益导向再次成为各行为主体活动的基本驱动力。无论是作为经济人还是作为政治人的政治部门也不例外地会在部门自身利益冲动的驱使下采取种种措施来谋求本部门利益的最大化。部门间的权力之争在我国政治生活中广泛存在，有时甚至影响到了政府部门的正常运作。毫无疑问，在现阶段体制变迁的过渡时期，我国政府部门间的财政关系日趋复杂化和无序化。而在西方发达的市场经济国家，法律不仅划分清了各级政府间的事权与财权，而且也明确界定了政府各职能部门间的事权与财权。这些国家主要通过规范的税收形式取得财政收入，各职能部门的少量收费也依照法律纳入了政府预算；财政部门按照经议会批准的预算对财政支出进行严格的控制与管理。这种体制下的部门间的财政关系在很大程度上消除了盲目性和随意性，而具有了较强的规范性和稳定性。
过去，我们往往忽略了部门间财政关系的存在和它所发挥的重要作用。部门间财政关系实际上也是社会经济关系中的一个重要组成部分，它在我国政府主导的制度变迁过程中发挥着不容忽视的作用。
二、预算管理改革对部门间财政关系的影响
预算管理体制不仅是政府间财政关系的具体体现，而且也是部门间财政关系的承载体。预算管理改革必然影响到部门间的财政关系，而部门间财政关系在一定程度上也会影响预算管理改革的进程和成败，两者实际上是相互作用、相互影响的。
当前预算管理改革的总体方向已经确定，即实行部门预算制度。中央财政已于2000年开始了部门预算的试编工作，并将在教育、农业、科技、劳动和社会保障四个部门试点的基础上总结经验，逐步扩大部门预算编制的范围；地方财政也拟陆续推行部门预算改革、零基预算制度、综合预算制度以及政府采购制度等将作为部门预算制度的配套改革措施同时出台，现行分散的国库支付制度亦将被国库集中收付制度所取代。
部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算形式，它实际上是一个部门的综合预算。部门预算制度的实行将一改过去预算对各部门实际占有的财政资源反映不清楚和不全面的局面，使得政府部门各自拥有的财政资源总量的对比关系一清二楚，从而大大增加了部门间财政关系的透明度，也为规范部门间的财政关系奠定了良好的基础。细化预算的编制也是部门预算制度的一个基本要点，即每一笔财政资金在预算编制时都要落实到各个具体的项目。这实际上取消了各职能部门对本部门以及下属单位财政资金的再分配权，而将财政资金的分配权基本都集中到财政部门手中。财政资金分配权在财政部门和各职能部门间的这种调整极大地改变了各部门间的既得利益格局，给部门间财政关系带来一些新的变化和不确定因素。
由于过去预算编制采用的是“基数法”以及其它方面的一些原因，部门间的经费水平存在着较大差异。由于各自的具体职能不同，各部门间的经费水平存在一些差异是正常的。但现阶段部门间经费水平的差异似乎已超出了正常范围值，“苦乐不均”的现象十分严重。各部门为改变这种非均衡的利益分配格局，纷纷相互攀比并采取各种手段争基数、要预算追加，进而导致部门间财政关系进一步陷入严重的失衡状态。零基预算是基本上不考虑过去的支出水平而根据预算年度支出项目的实际需要和财力的可能，分别轻重缓急来安排支出的一种预算分配方法，它的实行将在一定程度上缓解“基数法”带来的部门间经费水平存在较大差异的状况。在旧体制下，部门间经费水平的差异还因为各部门的预算外和制度外收入能力的不同而进一步扩大。此次预算管理改革所推行的综合预算制度的要义就在于取消原由各部门自收自支、自行管理的预算外和制度外财政资金，将所有的财政资源纳入统一的预算进行配置和管理，完全有理由预期综合预算制度的实施必将有助于消除预算外和制度外收入的存在对部门间经费水平所造成的影响。部门预算制度实施后，各部门的经费将按照统一的人员经费和公用经费定员定额标准来确定。标准化的定员定额管理实际上起到了平衡部门间经费水平差异的作用，从而进一步解决了财政资金在各部门之间配置的公平问题。随着零基预算制度、综合预算制度和财政支出定员定额标准的综合配套实施，部门间经费水平“苦乐不均”的状况将从根本上得到改善，财政资源配置在各部门间的以比关系将变得相对合理。
这10多年来，我国预算管理工作常常是“一年预算，预算一年”，各部门不按预算办事、随意调整预算的现象经常发生，预算的约束力大为弱化。预算作为部门间财政关系的具体承载体，它所存在的这些问题使得部门间财政关系缺乏必要的稳定性。部门预算制度实施后，预算编制的时间将大为提前和延长，预算编制也会细化到各个具体的项目，这将大大提高预算的准确性和科学性；而且部门预算一经核准后在执行过程中一般不得进行调整，必须严格执行。这些举措无疑将有利于提高我国部门间财政关系的稳定性。
过去，财政资金拨付到各部门的帐户后即由各部门自行管理，财政部门难以再实施有效地控制和监督。这一管理方式形成了部门间财政关系制衡因素的一个空白。在这次预算管理改革中，政府采购制度和国库集中支付制度将作为部门预算制度的配套措施而出台。这两项制度的实施几乎使得政府各职能部门的每一笔大额支出都被纳入到财政的监督之下，从而有效地防止了将社会整体利益转化为部门利益和利用整体利益为部门利益服务等行为的发生，更重要的是强化了社会整体利益对部门利益的约束，起到了规范部门间财政关系的作用。
三、进一步深化预算管理改革，理顺和规范部门间的财政关系
过去我国财政理论界大多用“计划性”来概括政府预算的基本特征，其实计划只是政府预算直观的表现形式，市场经济条件下政府预算的灵魂在于其法治性。（注：张馨：《论政府预算的法治性》，《财经问题研究》1998年第11期，第19页。）但多年来我国政府预算一直徒有法治的形式，而无法治的实质。这可能就是造成我国预算约束乏力乃至财政分配关系混乱的一个重要原因以及理论偏差必然导致实践上的偏差的具体体现。在观念上充分认识到政府预算法治性的本质特性是我们成功进行预算管理改革和规范财政分配关系的基本前提，但问题的关键却在于如何使这种观念变为现实。我国的政府预算体系距法治化的要求还有很大的差距，为此在此次改革中应注意强化政府预算的法律性、归一性、公开性、计划性和政治程序性。（注：张馨：《论政府预算的法治性》，《财经问题研究》1998年第11期，第20-22页。）只有向建立一个在根本上具有法治性内核的政府预算体系的方向迈出实质性的步伐，改革才有可能取得真正的成功；也只有在具备法治性的预算约束下的部门间财政关系才是真正规范和稳定的。但预算的法治化和部门间财政关系的规范化是不可能孤立实现的，它有赖于整个社会的法治化。
尽管部门间财政关系只是关系预算管理改革成败诸多因素中的一个，但它却是其中的一个重要变数。因为当前我国采用的是一种政府主导的制度变迁模式，而且这次预算管理改革又是针对政府自身进行的，涉及到政府各职能部门方方面面的利益。预算管理改革不单是改革预算管理的形式，更重要的是对各职能部门既得利益格局的调整和财政资源管理权限的再分配。但中央2000年部门预算实际上是以汇总各项资金渠道的方式归并而成的，而且是在不改变原来有预算分配权的部门的预算职能的前提下进行的。可见这次改革不仅在实质上而且即使是形式上也与改革目标存在较大的差距。不触动各部门既得利益的改革只会流于形式。但一旦改革触动了部门间财政关系的实质，它就有可能对改革产生反作用。所以既要防止部门间财政关系成为预算管理改革顺利进行的障碍，但又不能因为顾及部门间的财政关系而使改革流于形式。必须努力处理好理顺部门间财政关系与预算改革之间的关系。
预算管理改革在很大程度上就是财权与事权的重新分配。“一级事权一级财权，财权与事权相统一”是处理政府间财政关系的一条基本原则。但我们认为这一原则并不适用于处理部门间的财政关系。对于主要涉及的是政府内部各部门间财政关系的预算管理体制来说，财权与事权应是适当分离的，财权基本应集中到财政部门手中。过去我国政府各部门的财权与事权大致是统一的，但在实施过程中却造成财政分配关系的混乱。此次预算管理改革虽未明确提出财权与事权分离的问题，但其中的国库集中收付、政府采购等措施实际上却能起到分离各部门财权与事权的作用。在一级政府内部，财权的适当集中不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为可能，而且也强化了财政部门对各职能部门预算收支活动的监督机制，这无疑将裨益于部门间财政关系的规范。因此，明确把“财权与事权相分离”确定为此次部门预算改革的指导思想是很有必要的。在旧体制下，国家计委、国家经贸委、科技部和国务院机关事务管理局等部门都有一定的预算分配权。作为财权与事权相分离的一个重要环节，当前突出的一个问题就是如何对财政管理权限尤其是预算分配权的归属按照部门预算的原则在各职能部门间重新进行配置。一级政府内部预算分配权的分散是预算职能配置混乱的具体体现，同时它也是形成不规范部门间财政关系的重要原因。预算分配权集中到财政部门不仅是部门间合理分工的根本要求，而且也只有这样才能适应部门预算作为综合预算“统一报送、统一批复”的运作方式，这也是对预算管理进行实质性改革的重要环节。
预算管理改革以前，各个部门的经费都是由财政部门内的多个机构分别管理的，各部门内部也不只一个机构管理本部门的财政性资金。部门经费的这种双向多头、多环节管理极不利于理顺部门间的财政关系。作为这次预算管理改革的一项重要内容，财政部已经按照部门预算的原则改革了其内部的机构设置，对各部门的经费也改为归口单一管理。但财政部门的机构改革仅是问题的一个方面，政府各职能部门也应尽快改革其内部机构设置，并相应地调整其职能，只有这样才能为顺利推行部门预算制度和理顺部门间财政关系打下良好的组织基础。支出预算管理是部门间财政关系的中心环节，此次预算管理改革的侧重点也已转移到财政支出的管理上，但我们也不能忽视收入分配机制对部门间财政关系的影响。现阶段尤其是要把“税费分流”改革和行政事业性收费的清理整顿彻底进行下去，同时尽可能地将收入管理与支出管理的改革联系起来，以期从收入和支出两个方面入手从根本上建立起一个规范的部门间财政关系格局。
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