深圳和香港“行政三分制”改革的比较和启示，本文主要内容关键词为：香港论文,深圳论文,启示论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年，深圳市雄心勃勃地提出“行政三分制”改革方案，最后不了了之。党的十七大报告中明确指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年，深圳再次提出“行政三分制”改革。据说深圳的“行政三分制”改革方案是参照了英国、美国、新加坡特别是香港的成熟经验和做法并加上自己的创新，在我国率先进行的。深圳再次充当了我国改革的排头兵。本文试图从比较深圳和香港“行政三分制”改革出发，对建立适合我国国情的政府组织结构及运行机制进行理论探讨与分析。
一、香港“行政三分制”的来源及改革方案
香港的“行政三分制”深受英国的影响。1988年，英国将政策制定职能与执行职能分开，设立专门的执行局，再加上其他一系列改革措施，精简了机构和人员，减轻了财政压力，还调动了政府事务官的积极性，提高了行政效率。英国这次成功的改革实践为澳大利亚、新西兰、韩国、新加坡等国家和香港地区所效仿。
香港“行政三分制”改革的内容包括：①明确政府角色，重新分析和定位政府职能，政府集中精力在政策的制定上，通过建立自治或半自治的机构，让其承担执行职能，即政府的责任是“掌舵”而不是“划桨”；②主管司长与执行机构签订准契约性质的绩效合同，司长们主要关注最终预算和结果，各执行局享有预算、人事管理事务上的自主权；③各执行机构实行首长负责制，从社会上公开招聘首长，通过竞争机制，择优录用，且首长任职有一定期限；④执行局实行政务公开，方便新闻媒体和社会公众监督；⑤进行其他配套改革，如制定公共服务承诺制度，推行财政改革，引入私营企业的竞争机制和管理方法等；⑥香港的监督机构有廉政公署、审计署、申诉专员公署、公务员叙用委员会等，监督机构直接向特首负责，确保自身的独立性和权威性。
图1 香港的政府架构
二、深圳“行政三分制”改革提出的背景及改革方案
中国改革开放30多年，已经实现了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，但是政治体制改革相对滞后。我国传统的行政管理体制是政府部门集决策、执行、监督为一体，这种权力集中的模式弊端越来越多。第一，部门利益化。政府部门垄断了决策权、执行权和监督权，政府具有“经济人”特性，在政府工作中，政府人员不可避免地会考虑自己的利益需要，其在政策制定和执行过程中倾向于实现自身利益最大化，而忽视和损害公众利益。第二，政府权力部门化。政府下放权力给部门，部门商议、起草方案，政府盖章发文，部门再照章执行，这样一来往往形成“弱政府，强部门”的格局。第三，部门职能交叉。我国政府职能分工很细，同一社会事务授予不同部门共同管辖，往往造成政出多门、相互扯皮和推诿的局面。第四，监督虚化。根据“自己不能做自己的法官”的原则，传统的监督体制导致监督不力，这是产生权力寻租和腐败的重要原因。“行政三分制”就是创新政府组织结构和运行方式，打破政府权力垄断，重新定位政府职能，变“传统利益型政府”为“公共服务型政府”。
深圳“行政三分制”的改革内容包括：①决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽，负责制定政府的法规、政策、办法，再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行部门。②每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构，设在政府内部；二是制约决策局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定，由非政府官员组成。③决策局下面设有不同的执行局，它们之间签订绩效合同。决策部门制定重大决策，执行局依照法规和政策办事，履行合同，负责完成任务和目标。④监督部门包括行政监察和审计机构，它们的职责是法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督等，属于相对独立的监察机构。
图2 深圳改革前与改革后组织结构对比
三、深圳与香港“行政三分制”方案比较
(一)深圳和香港“行政三分制”方案相同之处
1.政府职能和权力划分方面。政府的职能被划分为决策、执行和监督三大块，相应的政府权力被划为决策权、执行权和监督权三部分，分别由不同的机构来行使。
2.绩效管理。两个方案都树立了绩效观念，摒弃了过去重投入轻产出的旧观念，注重结果的输出。
3.社会公众的参与。政府不再垄断权力，扩大民主，鼓励公民参与行政管理，增强了政策的民主化和科学性以及公众对政府的信任感。
4.引入市场机制和企业管理方法。引入市场机制和企业管理方法来增强公务员的服务意识、竞争意识，提高工作效率等。决策部门和执行机构之间用合同的契约关系代替过去的命令与服从关系。
(二)深圳和香港“行政三分制”方案不同之处
1.分权的内涵不同。深圳的方案是行政系统内部的“小三权”分立，所分的是“事权”而非“法权”；而香港的“行政三分”是政治制度的“三权分立”原则在行政管理中的应用。
2.方案内容差异。香港的方案主要涉及政策制定和执行机构的分开，它的改革不把监督与此相提并论；深圳的方案涉及了决策、执行和监督三个部分，并且监督是重要的组成部分。
3.价值取向不同。香港改革方案的价值取向主要在于提高行政效率，优化公共服务质量；深圳的改革方案侧重于权力的制约平衡，增进决策的民主化、科学性，提高执行的公正性、透明度，以及加大监督的力度。
四、深圳推行“行政三分制”面临的困境及香港“行政三分制”带来的启示
(一)环境制约问题
根据里格斯的行政生态理论，任何一个行政组织都不是自我封闭、绝对孤立的系统，它不断地与社会环境相互影响、相互作用。深圳推行“行政三分制”改革，首先要突破制度环境的制约。虽然传统的行政管理体制有很多弊病，即不具备“合理性”，但是它却有很多法律制度支撑着，即具有“合法性”。我国政府的机构设置和职能划分在法律上已有明文规定，改革必须打破这些条条框框，重新调整组织结构，组合政府职能和配置行政职权。反观香港，没有具体的法律、法规限制政府机构设置，再加上渐进式的改革方式以及相关配套制度的建设，如财务制度改革、人事制度改革等，为改革的顺利进行提供了良好的制度支撑。因此，深圳的改革也应该以渐进方式推进行政体制创新，改革内容不仅仅是单纯地合并、精简机构，还要完善相关法律制度，建立两者之间的弹性互动关系。对于深圳，改革要想获得成功，必须完善组织结构制度、公共财政管理制度、公务员制度、执行监控制度、行政问责制度等相关制度建设。
(二)设立执行局的现实复杂性
香港在设立执行局的时候，根据部门的特点，具体问题具体分析，所有的部门并没有整齐划一地全部设立执行局。香港在设立执行局的时候遵循了以下原则：①这一部门提供的公共服务比较独特，与其他部门提供的公共服务相比差异度比较高。②这一部门具有明确的服务目标群体、清晰的服务目标以及健全的法律法规，适合运用绩效合同的管理模式。③这一部门的规模足够大，有能力设立执行局。④这一部门所管辖的事务适合政策制定与执行分开。所以，香港的行政组织具有多样性，既有设立执行局的组织结构，即司长—政策核心司—执行局模式，也有不设执行局的组织结构，即只有政策核心局模式。因此，深圳的改革要做到“有的放矢”，根据部门特点来确定是否设立执行局。对于具有公共服务性质、适合契约式管理的部门，像国土局、交通局、机关事务管理部门、农业渔业局，适合决策与执行相分离的管理模式，但对于一些功能区分比较模糊、管理目标不太明确的部门，像人事局、公安局、地税局等不适合合同制管理。总之，设立执行局要注意现实的复杂性，不能“一刀切”。
(三)部门利益调整问题
深圳的“行政三分制”改革重新调整和分配权力与资源，改变了原有的利益格局，利益受损者抵制和阻挠变革再正常不过了。比如，“行政三分制”必将大量裁减政府部门和工作人员。香港政府将分流的官员安置到“第三部门”，与改革前相比，官员的利益受损较小，他们的抵触情绪也较小。而我国内地传统的“官本位”观念在人们脑海中根深蒂固，人们对进入仕途梦寐以求，谁愿意被裁下来？所以说我国内地官员的“含金量”非常高，不容易被裁掉，行政改革过程中的阻力也会很大，其实深圳2003年的改革胎死腹中就是这个原因。我们可以借鉴香港安置富余人员的办法，既充实“第三部门”的人力资源，也减少改革的阻力。
(四)监督机制是否有效的问题
香港“行政三分制”中的监督是有法律支撑的，而不是行政权力的授予，这一点与深圳存在着本质上的不同。深圳的监督机构位于行政系统内部，还是一种内部监督机制，是对行政权力的负责而不像香港一样是对法律的负责。没有法律保障的监督机构的工作更容易受到内部行政权力的影响，这就极大地影响了行政监督的有效性和权威性。从民主政治的发展过程可知，对政府的有效约束不是靠内部监督实现得了的。因此，要通过法律来规定决策和执行机关必须接受监督机关的监督，规范三者之间的法律关系。同时，加强外部监督机制建设，弥补行政系统内部监督的不足。要以舆论来监督和鞭策决策部门、执行部门、监督部门的公务员，迫使他们及时回应并满足社会公众的需求，依法公正、积极高效地办事。有效的监督机制是深圳“行政三分制”改革成功的关键。
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