政府能力初论，本文主要内容关键词为：能力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代社会的一个重要特点，是政府行政的空前发展。几乎在任何国家，自上而下的政府机构体系，无所不包的政府管理领域，使政府行政的功能统率着社会生活的方方面面。那么，如何使政府的行政效率得到迅速地提高，使之能适应社会发展的需要？根据当代世界各国以及我国政府行政活动的具体实践，笔者认为，有必要研究作为行政主体——政府自身的能力问题。
一、政府能力的概念界定及其产生的社会历史条件
在界定政府能力概念时，我们有必要首先说明政府的含义。作为一个政治概念，政府可以从两个角度加以理解：广义的政府是指一个国家的所有公共权力机构；狭义的政府是指一个国家除立法、司法部门以外的行政部门。笔者在这里所探讨的政府能力问题，使用的是狭义上的政府概念。因此，所谓政府能力，也就是政府的行政能力，是指政府为实现自己的职能，推动和促进社会经济、政治、文化的发展而进行各种行政活动所需要的行政本领。作为一种行政活动的本领，它表现为政府面对日益丰富化、复杂化的社会生活，有意识地随着自身职能的确立和转变，在行政的依靠力量上发生的转变。这种转变，反映了当代行政发展的一种必然趋势。
众所周知，在近代社会，经济的发展和社会进步，主要靠两大车轮的带动：一个是科学技术，一个是社会管理。因而，世界各国大都竭尽全力地推动着这两大车轮的加速运转，以期为自己的国家带来政治稳定、经济繁荣和社会发展。在社会管理这个车轮的动作中，政府的行政管理是主旋律，它是政府对社会公共事务的管理。这个管理的好坏、成败，不仅关系到政府的声望和命运，甚至关系到国家的生存和社会的兴衰。战后半个多世纪各国的发展表明，一个国家发展的快与慢、优与劣，不仅取决于资源、交通等方面的条件，而且更加取决于政府行政管理能力的强与弱。随着时代的发展，政府能力在行政管理中的这种地位，也必将日益突出。
政府行政是伴随着人类社会国家和政权的产生而产生的，是国家上层建筑的重要组成部分。自它产生之日起，就担负起政治统治和社会管理的双重职能。但从历史的角度讲，最初的政府行政，由于受整个社会历史条件的限制，所依靠的主要力量并不是政府能力（在一定意义上说，也不需要政府能力），而主要是政府自身的强力。建立在农业（畜牧业）一手工业生产力基础之上的奴隶制和封建制国家政府的行政就是如此。在这样的社会形态中，技术落后，效率低下，生产方式十分保守，社会关系比较单一，社会分工很不发达，因此，社会进步也十分缓慢。这种经济技术状况，决定了当时只有为数不多的社会公共事务。政府的社会管理内容较少，甚至可以“无为而治”，“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力何有于我哉！”这种带有无政府情调的民间歌谣，正是其生动的写照。与政府的社会管理职能极为软弱形成鲜明对比的是，它们的政治统治职能的强化。私人占有制度的独特性决定了当时政府的主要职责和作用，是通过对内阶级镇压、对外军事扩张或防卫，维护奴隶主阶级和封建统治阶级特殊利益。这说明，在奴隶制和封建制国家占统治地位的社会里，当政府社会管理的职能还处在次要位置，而政府政治统治职能不得不占主导地位的历史条件下，政府能力还只能以一种潜在的需要而存在，还不可能也无必要作为一种现实的要求提出来。因此，当时政府的主要职能，决定了实现其职能的主要力量完全是政府自身的强力。即恩格斯所说的：“构成公共权力的，武装的人及其监狱和各种强制机关等物质的附属物”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，1995年版，第171页。），以此来实现其政治统治的主要职能。
进入近代社会以来，随着工业文明的发展以及伴随着经济和社会的进步，社会公共事务相对于奴隶制、封建制国家，有了量的飞跃，新兴的资本主义国家的政府，为了稳定其业已确立的统治地位，社会管理、尤其是经济管理的职能，有所强化。从政府不干预经济的“守夜警察”，推行自由放任的经济政策，到主张政府积极干预经济的“罗斯福新政”，都说明了这一点。但就是在这一时期，也还没有将政府能力作为其主要的职能来确立。出于对外占领市场、掠夺发展资源，对内镇压被统治阶级可能起来反抗的需要，它还是把政治统治的职能放在首位，即继续以政府的强力行政为主。在这样的社会历史条件下，决定了政府能力也只能以一种行政的内在要求而存在，而不可能作为一种现实的需要而产生。
第二次世界大战的结束，标志着人类社会进入到一个相对稳定、相对安宁的阶段。战争因素的逐渐减弱，和平力量的不断增长，一批社会主义国家的兴起及其与资本主义国家在同一时期的共处，现代生产力的发展，商品流通空间范围的扩大等，构成了这一历史阶段主要的时代特征。这一特征说明了各国行政的国际环境已发生重大变化。在这一变化面前，资本主义国家出于自身利益的考虑，开始转变其政府职能的重心，即弱化政治统治职能，强化社会管理职能。所谓强化社会管理职能，就是政府强化对全社会政治、经济、文化管理的职能，尤其是经济管理的职能。从企图摆脱经济“滞胀”困境的“里根革命”，到克林顿提出“振兴美国经济”口号，加强政府对经济的宏观调控，都说明了资本主义国家政府强化经济管理职能的一个侧面。资本主义国家政府职能重心的这种转变，客观上必然要求政府行政在主要依靠力量上的转变，即由其初期、中期的以依靠强力为主转变为以依靠能力、尤其是管理经济的能力为主。否则，它在社会管理的过程中，就会显得无所作为。政府能力问题正是在这样的社会历史条件下产生的。它的产生以及在战后西方一些主要资本主义国家在行政实践中的具体运用，给它们带来了社会的相对稳定和经济的腾飞，也进一步促进了生产力、科学技术、文教卫生事业等方面在更高层次上的迅速发展，综合国力也明显增强。当然，西方一些主要国家战后所取得的以上这些成就，原因是多方面的，但政府能力所起的作用，显然是一个不容忽视的原因之一。
在以私有制为基础的资本主义国家的政府中，无论是其初期、中期的以强力行政为主，还是其战后的以能力行政为主，都是为了巩固它所代表的那个统治阶级的利益。在特定的时期内，资本主义国家政府的能力还是要服从于其强力行政的需要的，即用能力去进一步巩固它的强力，只不过在形式上较之它的过去显得更加隐蔽、更加巧妙、更加灵活而已，这是由资本主义国家政府的本质决定的。战后以及当代西方某些资本主义国家的所作所为，都充分说明了这一点。
通过上面我们对政府能力产生的社会历史条件的分析，可以得出这样两点结论：其一，依靠政府的强力行政，从马克思主义的历史唯物主义观点来看，在以政治统治职能为主的社会历史阶段，是必要的，因而，有其不可否认的历史进步性。但这种历史的进步性是极其有限的，伴随着经济的发展和社会的进步，政府职能必将是政治统治职能的逐渐减弱和社会管理职能、尤其是政府管理经济职能的强化。因此，政府也必然要以强力行政为主让位于以能力行政为主。
其二，在以私有制为基础的资本主义国家，进入近、现代以后，面对社会公共事务的不断增多，社会管理任务的日趋繁重，尤其是面对经济关系发生的变化、经济萧条、经济危机的到来，它们总是用比较高超的行政本领来促进经济的发展和整个社会的正常运作。这在一定程度上不但缓解了当时国内存在的各种社会矛盾，而且也延缓了资本主义走向衰落的趋势。这充分显示了政府在行政职能重心转移的历史条件下，较强的政府能力对社会经济发展所起的积极作用。政府能力在资本主义国家的政府行政实践中所起的这种作用，其意义并不仅仅在于资本主义政府行政的本身，而在于它提出了这样一个令人深思的问题，即在以社会管理、尤其是经济管理职能为主的国家里，政府究竟依靠什么力量来进行有效的行政活动从而来促进本国社会政治、经济、文化的协调发展？而这一问题，正是当代各国政府，尤其是担负着现代化建设重任的后起国家的政府，亟待解决而又尚未解决的问题，中国当然也不例外。
二、研究我国政府能力问题的重要性和紧迫性
从以上政府能力产生的社会历史条件的分析中，我们可以看出，它的产生，是社会发展到一定阶段政府行政的一种现实需要和内在要求。正因为如此，这就向我们提出了如何联系本国政府行政实际，从理论和实践的结合上来认识研究政府能力的重要性和紧迫性问题。
众所周知，我国是在社会主义经济基础尚未形成，通过无产阶级革命夺取国家政权的。社会主义国家的建立，标志着社会主义国家政府行政管理的开始。在新中国中央人民政府正式成立的初期，尽管国内有大量的社会公共事务需要管理，但国际国内极其复杂的阶段斗争形势，决定了我国政府必须把政治统治的职能放在首位，社会管理职能以及与此相应的政府能力暂时放在次要位置。否则，就不可能巩固社会主义国家的政权，甚至有可能得而复失。这样的行政环境，决定了我国政府当时在行政的主要依靠力量上，只能是借助自身所能利用的政治上层建筑，即以强力行政为主，来粉碎国内外敌对分子企图颠覆和破坏的阴谋，巩固新生的无产阶级政权，保护绝大多数人的利益，从而达到巩固社会主义国家政治统治的目的。历史的事实证明，社会主义国家建立初期，政府坚持以强力行政为主，完全符合当时的具体国情，因而是十分正确的。我国从1949年至1956年的七年中所取得的巨大成就，就充分说明了这一点。
但是，我们应该客观地看到，社会主义国家政府以强力作为其行政的主要依靠力量，只是在以政治统治职能为主，社会管理职能暂时为辅的特定历史条件下所作的选择，它并不意味着在其发展的每一个历史阶段，政府行政只能依靠这种力量。如果作这样的理解，在理论上是错误的，在实践上则是有害的。我国政府行政管理的实践证明，社会主义国家政府行政的主要依靠力量，也同样必须随着政府行政环境的改变和行政职能重心的转移而不断改变。只有这样，才能充分显示出政府行政的勃勃生机。然而，令人遗憾的是，在1956年至1978年的20多年时间里，我们并没有充分认识到这一点。而在进入社会主义初级阶段以后，在行政环境已经改变，社会管理职能客观上已成为政府主要职能，即政府应从以强力行政为主向以能力行政为主转变的情况下，我们既未能从理论上给予充分的肯定，也没有在实践上完成这种转变。伴随着以阶级斗争为中心的“左”的政治路线的出现，理论界在认识政府行政职能以及行政的主要依靠力量上，受其影响，继续特别强调政府的所谓专政职能，认为政府的职能始终就是镇压敌对阶级的反抗，防止外来的侵略，即政治统治职能。因此，作为政府的主要依靠力量，也只能是政府的强力。在这种表面上看来似乎正确，但实际上并非完全正确的理论指导下，政府在这一阶段的行政实践中，有意无意地颠倒了政治统治职能与社会管理职能的主次关系。即片面注重其政治统治职能的强化，而忽视社会管理、尤其是经济管理职能在政府职能体系中所处的主要地位。这样，作为与实现上述职能所必需的政府能力，就一直未能引起我们的高度重视。正因为政府管理经济的职能在其职能体系中的地位未能得到充分的肯定，所以，其对自身管理经济的能力也就不会得到重视；随着高度集中的计划经济体制以及与此相适应的行政体制的形成和建立，更加淡化了政府自身行政的能力意识。因为在这种经济和行政体制下，政府对经济的管理，从一定的意义上说，都是通过行政权力实现的。我国几十年来搞的计划经济，实际上是一种权力经济：政府以高度集中的计划安排经济活动，用行政手段调控经济，实行指令性计划管理，管理的范围也由宏观经济领域延伸到微观领域。在这种行政权力几乎决定一切的体制中，政府有什么能力可言呢？正是由于上述原因，使得政府在当时中国的社会管理尤其是在经济发展的过程中，其作用的发挥受到了很大的限制。
1978年党的十一届三中全会的召开，标志着我们的国家进入到一个以经济建设为中心的新的历史时期。党的工作重心的转变，必然要求政府行政职能重心的转移，即由政府统治职能为主向以社会管理、尤其是经济管理职能为主的转变。在这样的历史背景下，行政学界的理论工作者，紧紧围绕这一根本问题，结合我国行政改革的实际，从历史和现实的角度，对行政职能转变的重大意义、主要内容以及根本途径，作了深入的探讨，为政府的行政管理能适应改革开放的需要，提供了充分的理论根据。但深感不足的是对政府能力问题，仍没有作为一个专门的问题提出来加以研究，致使处在改革开放进程中的中国政府，在复杂繁多的社会公共事务面前，尤其是在由经济体制向市场经济体制转轨过程中的经济管理方面，无论是方针、政策的制定、利益分配的调整，还是社会矛盾的协调、宏观调控的把握，有时显得有些力不从心，甚至是被动应付。实践证明，在以社会管理、尤其是经济管理成为政府主要职能的社会里，一个国家的政府如果能充分认识自身能力的重要性，并在实践中不断提高行政的本领，那么，在一般的情况下，这个国家就能保持相对的稳定，经济也能得到较快的发展，反之则是社会秩序的混乱和经济发展的缓慢。
我们知道，美国之所以能成为世界经济头号强国，除了其他的因素之外，很重要的一点就是政府的作用发挥得好，政府行政的能力强。日本战后经济腾飞，亚洲“四小龙”的发展也均是如此。而我国，由于对提高政府行政能力问题研究的长期忽视，使得政府在社会管理、尤其是在经济管理的能力方面，远远落后于这些国家。
对任何一个国家来说，在行政环境已经改变，政府职能已由政治统治职能为主转移到以社会管理、尤其是经济管理职能为主的现实条件下，政府只有处处强调以能力行政为主的重要性，才能使它在一个国家的社会发展和经济腾飞中，发挥出积极的领导作用。从理论上充分认识这一点，在行政中努力做到这一点，对处于世纪之交的我国政府来说，其意义是绝对不能低估的。这是因为：一方面，中国政府面临着发达国家在经济与科技上占优势的压力；另一方面，也面临着从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大变革。我国政府要想在这一激烈的国际竞争和综合国力的较量中站稳脚跟，并取得胜利；要想在今后15年内顺利地完成建立和完善社会主义市场经济体制的战略任务，全面实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈出重大步伐，为下世纪中叶基本实现现代化奠定现实基础，在政府行政的主要依靠力量上，必须实现由新中国成立初期的以强力行政为主、在高度集中的计划经济和行政体制以权力行政为主，向在市场经济条件下以能力行政为主的转变。唯其如此，政府才能成为一个有为的政府，它的行政的方方面面，也才能适应改革和社会主义现代化建设的需要。这正是我们为什么要研究政府能力问题的重要性和紧迫性之所在。
三、当代我国政府能力的具体表现及培养途径
如上所述，政府能力是指为实现自己的职能，推动和促进社会经济、政治、文化的发展而进行各种行政活动所需要的本领。那么，这种本领，主要表现在哪些方面？在当代政府具体的行政实践中，又如何提高这些能力呢？
在当代政府中，政府能力一般表现为政府能不能制定一个切合实际的现代化政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的标准：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众的支持和拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。这种政府能力，在行政的过程中具体地则又表现为以下几种：
第一，政府的指导能力。它主要体现为政府依据本国国情和社会现代化的目标，制订社会经济文化的发展战略与步骤、中长期发展规划，并能在不同的时期和阶段，制订切实可行的方针政策，以指导社会经济文化稳定地发展。
第二，政府的动员能力。它要求政府具有权威性，要能够将政府所追求的目标与人民群众的相关利益紧密地结合起来，形成鲜明的、固定的、共同的目标，然后去动员所有可以利用的人力和物力资源，为实现共同目标而奋斗。
第三，政府的分配能力。社会分配公正与否，关系到人民大众对政府的态度，关系到社会稳定的程度。在社会现代化的过程中，政府必须具有对社会价值实行权威性分配的能力，按照劳动和能力实行公平合理的分配。
第四，政府的适应能力。在社会现代化的过程中，社会千变万化，而且有些变化是突如其来、难以预料的，其变化的广度和深度、规模和速度，都可能是前所未有的。这就要求政府克服组织和程序的僵化，对每一种变化及时作出灵活的反应，及时驾驭矛盾，以适应国际国内环境的发展和变化，能够对新问题和新挑战应付自如。
第五，政府的整合能力。社会现代化打破了原有的“供求”平衡，每个团体、组织、阶层、个人，可能形成不同的期望和期望值。这些期望可能是清楚的，也可能是模糊的。强有力的政府就在于将这些不同的期望和期望值加以综合，形成社会发展和短、中、长期规划，并通过一定的形式表达出来。
政府能力除了上面这些以外，还有其内部的管理能力、协调能力、监督能力和保卫能力等。那么，如何提高政府的以上这些能力？笔者认为，可以通过以下几种途径：
(1)认真学习邓小平理论，全面认识我国政府职能重心转移后，政府在市场经济条件下，以能力行政为主的重要性。
政府能力是为适应政府社会管理、尤其是经济管理职能为主的需要而产生的。在我国政府工作新的指导思想的确立，政府职能重心的转移，都是在邓小平理论指导下进行的。就历史的教训而言，我国自进入社会主义初级阶段至十一届三中全会以前，政府能力之所以长期以来一直未能引起我们高度重视的原因之一，从根本上来说，就是因为对政府职能在理论认识上的失误。这正是我们提出要从理论上对政府能力有一个正确认识，首先必须学习、理解和全面把握邓小平理论的原因所在。
(2)结合本国实际，大胆地借鉴不同国家的政府依靠自身能力提高社会管理、尤其是经济管理水平的某些成功经验。
任何国家的政府管理，作为一种极其复杂的社会活动，在其历史发展的过程中，都积累了为人类所共同需要的成功经验。而政府以能力行政，作为这种成功经验的一个重要组成部分，尽管它的运用体现着一定阶级、社会集团的意志，与社会制度、生产关系有一定的联系，但就政府能力本身而言，并不存在姓“资”姓“社”问题。
如在社会主义市场经济的条件下，怎样充分发挥政府的作用问题，就可以学习和借鉴日本和韩国政府如何运用自身的指导能力来管理经济的某些成功经验。这些经验归结到一点，就是发展中国家在经济发展的初级阶段，不能过分依靠不健全的市场机制，政府强有力的指导是十分必要的，尤其在发展对外贸易和开拓国际市场方面，必须发挥国家整体协调的作用。所有这些，对我国政府在经济管理中，如何从我国的国情出发，建立既能克服计划经济条件下政府管理经济中的弊端、又能体现在市场经济条件下政府有力指导作用的模式，无疑具有借鉴作用。
(3)重视政府外脑、思想库的建设，充分发挥咨询机构在提高政府能力过程中的作用。
在现代社会，政府制定重大的路线、方针、政策所需要的能力，是传统社会所无法比拟的。政府管理活动的对象，一般都是多目标、多因素、多变量的综合性系统。因此，当代政府所要解决的重大问题，所承担的责任、所行使的权力与政府本身的能力之间的差距也越来越大。要缩短这一差距，就必须借用现代智囊团的力量。所谓现代智囊团，就是由一批各个行业的专家、学者所组成，运用集体的智慧，为社会、经济、军事、科学技术的组织管理提供科学依据，提供最优化的理论、策略和方法，以帮助政府提高管理社会公共事务，尤其是管理经济的能力。通过政府外脑、思想库的建设来提高政府的行政能力，这是现代政府弥补自身能力不足的有效途径。因此，在发达国家有各种各样的政策研究组织。有官方的、非官方的，综合性的、非综合性的，为政府政策的制订提供直接的和间接的服务。二次大战以后，西方一些主要的资本主义国家，相继出现了智囊机构，运用各种现代化的技术手段从事工作。以美国的兰德公司为例：共有工作人员1000名，研究人员500名左右，兼职咨询专家60名。在各类人员中，社会科学占30%，经济学占13%，工程技术占12%，物理学占10%，数学、运筹学、统计学占17%，法律和商务占5%，其他占13%（注：杨光平：《智囊系统与管理决策》，见1997年5月8日《中华工商时报》第7版）。他们为政府制定重大的政策和应采取的策略提出了许多科学的咨询意见，从而大大提高了政府对内对外的行政能力。我们是社会主义国家的政府，且又处于由传统社会向现代社会的转型期。由于历史的原因，政府所担负的建设社会主义现代化的时代重任与政府自身目前所具的能力之间的差距，较之西方当代发达国家的政府，也许要更大一些，这是我们不能不承认的事实。因此，更须重视和切实加强咨询机构的建设，要尽快地解决我国各级政府目前咨询机构人员缺少、力量单薄，研究经费不足，以及因管理体制落后而影响科研人员合理流动和科研事业发展的问题，建立和完善适应我国社会主义市场经济体制需要的咨询机构和管理体制。国家要在逐步增加这方面投资的基础上，对科研单位的改革给以足够的重视。只有这样，政府能力才能得到较快的提高。
(4)努力提高我国政府管理人员的素质，抓紧造就大批跨世纪的行政管理人才。
人为行政之本。政府行政能力的提高，从其实质上来讲，也就是要求构成政府人员的行政能力的提高，这是由政府的构成所决定的。罗伯特·达尔曾经说过：“只要一个政治体系复杂而稳定，就会产生种种政治角色，最明显的政治角色或许就是由那些制订、解释并实施对政治体系成员有约束力的法规的人来扮演的。这些角色就是官职，而一个政治体系中官职的集合体就构成那个体系的政府。”（注：罗伯特·达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社1987年出版，第26页。）可见，政府最显著的特征就在于官职，是一个官职集合体结构，它在国家机关中对经济社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权力最大，机构最多，人员最众的一个部门。而政府结构中的任何一个官职，都是由不同职务的人来担任的。因此，构成政府的人永远是政府行政的主体。构成这一主体的人的整体能力越强，在其内部能够协调一致的情况下，那么，这个政府的能力也就越强，在它制定和推行现代化政策以及将这种政策不断引向深入的过程中，其正确的指导能力，有力的动员能力，公平的分配能力以及极强的整合能力就能得到充分的发挥。否则，政府能力也就无从谈起。根据国外的统计，在政府机关中，增加一个必要的工作人员，效率只提高1.5倍，增加一个科技人员，效率也只提高2.5倍；而增加一个优秀的有较强的行政能力的领导者，效率则可以提高11倍。正因为如此，所以世界上所有发达的国家，都十分重视培养具有一定行政能力的管理人才，并把它作为治国安邦的一项重要举错来抓。美国1969年就创办了联邦行政学院，目前已在许多大学开设行政管理课程。其他一些发达国家也相继办起了行政学院或文官学院，专门培养具有一定行政能力的高级管理人才。在这些发达国家，行政管理人员一般都有80%～90%左右的人受过专业训练。但在我国数万名行政干部中，却很少有人受过系统的行政管理专业训练，有些省市公务员培训也流于形式。因此，为提高各级政府行政的整体能力，我们必须采取有效措施，抓紧造就大批跨世纪行政管理人才，并把它纳入发展战略。要搞好规划，增加投入；进一步办好国家行政学院，完善各省、市、自治区的行政学院，在有条件的大学设立行政管理专业。通过以上这些途径，经过长期不懈的努力，才有可能培养出大批具有高超的行政本领的跨世纪人才。
标签：政府职能转变论文; 社会管理论文; 行政管理工作论文; 资本主义制度论文; 历史政治论文; 政治论文; 社会问题论文; 资本主义社会论文; 当代历史论文; 经济论文; 经济学论文;