新型城镇化进程中公共住房制度及其财税政策匹配，本文主要内容关键词为：财税论文,城镇化论文,住房论文,进程论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城镇化步伐的加快，一些关系到城镇化可持续发展，进而影响到我国经济社会大局的问题开始显现，需从我国经济社会的发展战略全局出发，着眼于我国今后几十年城镇经济社会的稳定与发展，从更高的理论层次进行研究，提出有效的治理措施。其中，公共住房制度及其财税政策是重难点之一。
一、相关文献综述
在城镇化和城镇经济社会发展过程中，住房问题是重要问题之一。其中，公共住房及其财税政策发挥着重要作用，国内外众多学者从不同角度对这一主题进行了研究。
国内对于公共住房问题的研究，是随着我国住房制度的改革和公共管理学科的介绍、引进和发展而展开的，研究领域涉及公共住房性质、公共住房建设、管理和运营中存在的问题，以及相应政策建议等。易宪容认为，在我国，住房市场公共政策是建立在个人基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性及城市土地的国有性三大前提条件上的。[1]朱亚鹏回顾了我国住房保障制度的演进过程，并运用社会政策分析过程框架对其进行评述，在此基础上，对完善我国住房保障体系提出了若干设想与建议。[2]龙雯提出加强法律体系建设、引导多渠道资金投入和促进政府信息公开等主张。[3]许生(2012)通过比较美国、英国、日本、新加坡的经验认为，以财政投资和财政支出政策为主导、税收政策和必要的行政措施为辅助的公共政策体系，是世界各国公共住房制度建设的政策重心。马光红等讨论了公共住房运作模式的创新、以中间组织为枢纽的住房保障控制系统、公共住房空间区位选择、公共住房产权、内循环以及动态演化等问题。[4]姚玲珍论述了公共住房政策研究的理论基础与思路，分析各国公共住房政策，提出中国公共住房政策的理想模式。[5]高培勇提出，在中长期内，中国住房保障政策目标可以概括为保障所有在城市生活的人群拥有可支付的、合理适宜的居住空间。[6]
另外，国内学者以“保障性住房”名义发表了大量研究成果。无论从学术研究还是从政府政策选择的角度，“公共住房”比“保障性住房”含义确切。一是公共住房内涵明确。公共住房以公共经济学关于“公共物品”的界定为基础，阐明了这类住房的非排他性和非竞争性。而保障性住房含义较为模糊，如为什么保障，保障到什么程度等，有时难以准确回答。二是公共住房清晰地表明了政府与市场的关系。公共住房的边界是市场失灵，即在市场经济条件下，由于种种原因不能满足基本住房需求的居民，由政府等公共组织帮助解决。公共住房只占住房市场较小的一部分，而大多数居民住房问题主要通过市场来提供。而保障住房需要保障到什么程度，政府能够发挥什么作用，其边界并不清晰。三是公共住房有利于政府相关政策的制定和实施。由于公共住房较好地界定了政府与市场的边界，政府可根据国家和地区经济社会发展实际水平、政府财力状况、居民住房需求等因素，制定切实、可行的公共住房政策，既满足居民住房基本需要，促进城镇经济社会可持续发展，又不至于形成巨额财政负担。因此，应用公共住房的概念替代保障性住房。
国外学者对公共住房的研究，大体上也是随着各国工业化、城镇化的发展，住房成为政府关注的经济社会问题之后展开的，众多学者从不同方面对公共住房问题进行了研究。在马克思主义经典作家中，恩格斯在《论住宅问题》中分析了德国当时住宅缺乏现象的原因，认为当资本主义生产方式还存在的时候，企图单独解决住宅问题或者其他任何同工人命运攸关的社会问题都是愚蠢的。真正的解决办法在于消灭资本主义生产方式，由工人阶级自己占有全部生活资料和劳动资料。菲利普·克雷主要从事美国公共住房政策、社区发展方面的研究工作，参与了多个国家级的相关研究。1987年，他在社区再开发集团委托的研究中，发现市场传统制度因素对低收入廉租房的侵蚀，并提出相应的国家保护政策，随后他担任了国家提供住房政策专门委员会委员，并参与制定了《公共住房政策法案》；保罗·诺克斯(2005)等认为，在美国城市，公共住房明显缺乏，主要原因包括：一是一个异常强烈的自由企业的伦理，在这样的伦理下，公共住房引起“缓慢的社会主义运动”的猜疑。二是种族偏见和歧视造成了一半公众不愿意支持收益者可能为非裔黑人和西班牙人的这样的计划。三是来自全国房地产协会、全国住房建造协会、美国储蓄和借贷联盟、美国商会、美国抵押银行协会和美国银行协会这些有较严密组织和好的贷款机构的反对。四是过度限制性条款和条约，管制公共住房的建设和管理。阿瑟·奥沙利文(2000)、大卫·N.海曼(2005)分析了公共住房供给政策和需求管理政策的不同效应。哈维·S.罗森(1985)研究了住房补贴对住房决策、效率和公平的影响。
近年来，学者们对公共住房的诸多难题进行了探讨。现有的研究存在一些不足：一是对现阶段我国公共住房制度发展总体目标论述思路不够清晰，影响到政府政策制定。二是对公共住房与住房公共政策体系的衔接研究不够，政策之间难以有效衔接。三是对现阶段公共住房建设、管理、运营的政府财政承受能力估计不足。四是基础理论研究不够扎实。“中低收入”、“保障性住房”等概念含义模糊，研究成果难以转化为政府公共政策。
二、公共住房制度及财税政策对城镇可持续发展的长远影响
公共住房具有准公共物品性质。现阶段，公共住房制度及其财税政策在满足中低收入群体基本住房需求、调节居民收入差距、调节房地产价格方面发挥了重要作用。
(一)公共住房的准公共物品性质
从性质分析，居民住房消费接近于纯私人物品，完全具备消费的竞争性和排他性。应由私人企业通过市场机制供给，居民个人或家庭在住房市场上自由认购所需住房，政府不应干预住房市场。但是，在市场经济条件下，某些特定人群的住房问题往往通过自身难以解决，如残疾人、低收入人群等生活困难群体等，出于社会公平的考虑，政府需要帮助他们解决住房问题，建设和管理一些公共住房；同时，在进入高度城镇化发展阶段后，由于城镇土地资源的稀缺性，政府需要制定一些基本住房政策，引导房地产市场健康发展，满足居民基本住房需要。因而，在一定范围内，公共住房消费具有准公共物品性质，可从非竞争性、非排他性两方面来分析。
公共住房的非竞争性，是指在一定条件下，某一居民享受政府提供的公共住房服务，并不影响其他符合条件的居民也享受政府的公共住房服务，居民交纳的房租不是市场竞争价格；房租既可低于、等于市场价格。又可高于市场价格。与此相反，商品房具有竞争性，其价格高低遵守价值规律和等价交换原则，价格属于竞争性价格。购房者只有支付和房产价值等额的货币，才能和房地产开发商之间达成房屋买卖意向，最后签署合同成交。在销售房产数量一定的条件下，出价高的购买者优先购得。
公共住房的非排他性，是指公共住房建设资金主要来源于财政拨款，是纳税人缴纳的税款，但能否享受公共住房，和当时住户纳税情况没有直接关系，不能将不纳税或少纳税的人排除在外。即只要居民符合公共住房申请条件，政府又可供给的公共住房房源，居民就可申请得到公共住房。政府建设和管理公共住房，是为了实现特定的经济社会政策目标。实际上，公共住房主要是为了解决低收入居民的基本住房需求，而他们纳税较少，甚至不纳税。
另外，公共住房还有明显的外部效益。公共住房除住户家庭和个人直接受益外，由于公共住房缓解了中低收入群体、弱势群体的住房困难，体现了社会公平，缓和了社会矛盾，减少了社会冲突的可能性，有利于降低各类刑事案件发案率，维护经济运行和社会发展的正常秩序，使所有社会成员都收益，从而取得相应的社会效益，其社会效益往往大于私人效益。
因此，公共住房具有准公共物品性质。在市场经济条件下，公共住房一般不能或有效通过市场调节，由私人企业供给，属市场失灵范围，需要依靠政府等公共组织。因而出于国家政治、经济和社会政策目标需要，市场经济国家一般都建立了公共住房制度，开展公共住房建设、运营和管理。不过，公共住房在本国房地产市场上的地位，各国存在较大差距。
(二)现阶段公共住房制度及其财税政策功能
现阶段，政府正致力于房地产市场的宏观调控，努力使房价回归到合理水平。公共住房制度及其财税政策功能主要体现在四个方面。
第一，满足中低收入群体基本住房需求，吸纳农业转移人口，完成城镇化历史任务。在城镇化进程中，大批农村富余劳动力进入城镇就业，这些劳动力在进入城镇初期，由于劳动技能不高、技术不熟练，收入水平较低，无力直接购买商品房，甚至支付市场房租都有困难，需要政府在一定时期内提供公共住房，帮助其解决住房问题。在这些居民劳动技能有了较大提高、收入积累达到一定程度后，可自行到市场上购买商品房，或租住条件较好的住房。这样，使从农业中转移出来的富余劳动力，能够在城镇稳定生活、就业，实现由农民向市民的转变，逐步完成城镇化的历史任务。
第二，调节居民收入和财富差距，体现社会公平，维护城镇经济社会稳定。一般而言，除政治地位外，居民拥有财产的多少，是其经济社会地位的决定性因素。政府通过公共住房建设，解决中低收入群体、弱势群体住房困难，可在一定程度上调节居民收入和财富差距，体现社会公平，缓和社会矛盾。
第三，有效调节房地产市场价格，促进城镇经济社会健康发展。政府通过建设和供给公共住房，且数量占有房地产市场一定比例，能较好地满足中低收入群体、弱势群体的住房需要，有效调节房地产市场价格，抑制过度投机，促进房地产市场的健康发展。
第四，节约资源，实现城镇经济社会可持续发展。资源的稀缺是我国城镇化进程必须面对的现实国情。在此情境下，应首先保障城镇居民的基本需要。通过优先建设公共住房，抑制花园别墅等高档房地产项目的发展，节约宝贵的土地资源，以保障大多数居民基本住房需求。根据我国现行法律制度，城市土地属国家所有，国有土地应优先保证社会公共利益，满足大多数居民基本的居住需要。
三、公共住房制度及其财税政策存在的问题及成因
我国廉租房、公租房、经济适用房建设，以及棚户区改造取得了一定成效，公积金制度也解决了部分住房需求，配套财税政策发挥了积极作用。同时，还存在一些在新型城镇化进程中亟待解决的问题。
(一)公共住房财税优惠政策
我国实施公共住房制度以来，政府财政税务部门制定、实施了一系列财政税收优惠政策，支持公共住房制度发展，主要包括以下方面：
一是各级政府财政为公共住房提供资金。中央财政对地方政府廉租房、公租房建设和棚户区改造提供补助。地方政府将住房公积金增值收益和土地出让净收益的一部分，用于廉租住房、公租房建设。允许省级政府成立投融资平台公司，为公共租赁住房筹集资金。市、县政府每年在预算中安排一部分资金，用于公共住房建设。
二是营业税、房产税优惠政策。对廉租住房经营管理单位按照政府规定价格向规定保障对象出租廉租住房的租金收入，免征营业税、房产税。对经营公租房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。
三是城镇土地使用税。对廉租住房、经济适用住房建设用地以及廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租的廉租住房用地，免征城镇土地使用税。对公租房建设用地及公租房建成后占地免征城镇土地使用税。在其他住房项目中配套建设公租房，依据政府部门出具的相关材料，可按公租房建筑面积占总建筑面积的比例免征建造、管理公租房涉及的城镇土地使用税。
四是土地增值税。企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为廉租住房、经济适用住房房源且增值额未超过扣除项目金额20％的，免征土地增值税。
五是印花税。对廉租住房、经济适用住房经营管理单位与廉租住房、经济适用住房相关的印花税以及廉租住房承租人、经济适用住房购买人涉及的印花税予以免征。对公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税予以免征。在其他住房项目中配套建设公租房，依据政府部门出具的相关材料，可按公租房建筑面积占总建筑面积的比例免征建造、管理公租房涉及的印花税。对公租房经营管理单位购买住房作为公租房，对公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征。
六是契税。对廉租住房经营管理单位购买住房作为廉租住房、经济适用住房经营管理单位回购经济适用住房继续作为经济适用住房房源的，免征契税。对公租房经营管理单位购买住房作为公租房，免征契税。对个人购买经济适用住房，在法定税率基础上减半征收契税。
七是企业所得税、个人所得税。个人捐赠住房作为廉租住房的，捐赠额未超过其申报的应纳税所得额30％的部分，准予从其应纳税所得额中扣除。对个人按《廉租住房保障办法》规定取得的廉租住房货币补贴，免征个人所得税；企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为公租房，符合税收法律法规规定的，捐赠支出在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。
(二)公共住房制度及其财税政策存在的问题
1.公共住房制度及其财税政策对城镇房地产市场发展整体调控效果有限
由于我国实施公共住房制度及其财税政策时间不长，加之各种限制因素，其实际实施效果与设计初衷之间仍存在较大差距。第一，目前公共住房只能解决少数生活困难群体、中低收入群体的住房问题，公共住房供给与需求之间存在较大矛盾，只能以排队侯守的方式缓解。且只有少数地方将农民工纳入当地公共住房保障范围，并设置了相应条件。现行公共住房制度主要是以解决现有城镇居民中住房困难群体为主，和我国城镇化大趋势要求相比，有较大差距。第二，公共住房供给对房地产价格影响微弱，难以发挥调控房价的功能。在大多数年份，商品房投资占房地产投资的80％以上，公共住房投资数量有限，难以发挥平抑市场房价的作用。第三，由于制度不完善，管理不严格，公共住房制度在体现社会公平、构建和谐社会方面发挥的作用有限。
2.公共住房制度发展战略目标不够清晰，影响各方预期
在我国廉租房、公租房、经济适用房建设和棚户区改造中，政府对公共住房供给量在整个城镇居民住房中的比例，以及在一定时期房地产市场中的比重，一直未提出明确的量化标准。直到2013年，国务院批转国家发展和改革委员会、财政部等部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》才提出，“十二五”期末全国城镇保障性住房覆盖面达到20％左右，按质量标准完成农村困难家庭危房改造1000万户以上，实现全国游牧民定居目标。保障性住房覆盖面是指居住的人口、家庭，还是建设面积等，有待界定和解释。公共住房所占比例过小，受惠居民不多，公共住房的经济社会政策功能就难以显现。在经济政策方面，公共住房所占比例过小，就难以在房地产市场发挥平抑商品房价格、保持房地产市场稳定的功能。在社会政策方面，公共住房所占比例过小，就难以缓解生活困难群体、中低收入群体住房困难状况。根据现行公共住房制度，公共住房建设的责任主体是市、县政府，由于各地区经济社会发展不平衡，因而笼统地讲解决生活困难群体、中低收入群体住房问题，目标不够清晰。
3.公共住房制度及其财税政策设计不够科学、合理和完善，容易产生财政拖累
由于我国进行公共住房建设时间不长，各地区经济社会发展具体情况复杂，因而公共住房制度及其财税政策不够完善，主要体现在：第一，廉租房、公租房、经济适用房、限价房等公共住房之间缺乏明确分工、衔接，在不同阶段和不同县市之间侧重点不同。经济适用房、限价房以销售为主，且一般5年后可上市交易，降低了公共住房对中低收入群体的保障功能，也增加了政府建设公共住房的压力。第二，公共住房现有资金筹集渠道有限，难以满足公租房建设需要。目前主要依赖财政预算拨款、公积金增值收入、土地出让金收入，社会资本参与公共住房建设的积极性不高。第三，公共住房制度和其他国家房地产政策不能密切衔接、配合。对于介于富裕阶层和中低收入阶层之间的人群住房制度与政策不完善，形成所谓的“夹心层”，实际上也影响了公共住房政策效果。第四，现有公共住房财政税收政策优惠力度有限，难以吸引更多的私人资本投资于公共住房建设。第五，公共住房制度在本地区户籍居民和非户籍居民之间未能实现平等对待。
4.公共住房制度、政策执行不力
我国建立公共住房制度以来，中央有关部门和地方政府陆续建立了廉租房、公租房、经济适用房等制度，对建设和运营标准、申请条件、审核监督等作了较明确的规定，但执行不力，影响了公共住房制度功能的发挥。较为突出的问题有：第一，经济适用房等公共住房的建筑面积等技术标准控制不严。第二，对入住申请人审核不严，部分不符合条件的人入住了公共住房，特别是对申请人收入、资产等的审核，不够准确，有些地方甚至存在以权谋私、徇私舞弊等违法违纪行为。第三，退出机制不健全。由于收入增加等原因，部分已不符合廉租房等公共住房的住户，未能及时退出，既不利于体现社会公平，又增加了政府公共住房供给压力。
(三)公共住房制度及其财税政策存在问题的原因
第一，在城镇化发展战略中，政府对城镇房地产业的性质认识、界定经历了一个曲折的过程，在一定程度忽略了房地产业的公共性。随着计划经济的逐步解体，原体制下形成的住房制度已不能适应市场经济发展的需要，我国政府推行了住房市场化改革，并从1998年停止了党政机关、国有企事业单位的福利分房制度，希望通过市场解决城镇居民住房问题。住房制度的改革，有力地推进了城镇房地产业的发展。但在房地产市场发展过程中，一些城市政府推行“经营城市”的理念，将房地产业作为城市发展的支柱产业，房地产领域投机盛行，以致房价暴涨。从住房的性质以及房地产的发展一般规律分析，住房是人们生存的基本条件，其消费具有竞争性、排他性的特点，具有典型的私人物品的特点，在市场经济条件下，主要通过市场交易来满足居民的住房需求。但住房又有和其他私人物品不同的特点，如住房建设需要占用一定条件的土地，而土地是稀缺、不可再生的自然资源；住房具有固定性，住房建成以后不能在不同区域之间自由移动；住房是居民一项在数十年具有使用价值的资产，且单位价值较高，甚至是有些居民家庭最大的财产，等等。因而不能视同一般的私人物品进行管理，由市场进行自由调节。特别是在我国人口众多，城市土地资源非常稀缺的情况下，房地产业的发展首先需要考虑保证居民基本住房的需要，其次再满足不同收入居民改善住房的需要，对特殊困难人群应通过公共住房制度予以帮助。
第二，对公共住房在住房政策体系中的地位及其配套政策，尚未达成共识。现阶段，对公共住房的内涵、功能、规模、结构，以及管理等问题，存在诸多争论，各种观点之间分歧较大，难以形成政府制定相关政策的理论基础。在住房政策体系中，相关政策对公共住房政策支持不足，形成所谓“夹心层”。如对中等收入阶层购买第一套自住房的优惠政策，在利率、税收、规费等方面，不够稳定、规范，没有形成明确的政策导向。
第三，对地方政府及其官员的评价考核机制不完善，公共住房建设动力不足。在现行干部管理体制及评价考核机制下，对地方政府及官员考核往往以GDP增长率为主，对社会发展指标重视不足。地方政府及官员对公共住房建设积极性不高，导致公共住房建设缓慢，供给量有限。
第四，各地区经济社会发展不平衡，对公共住房制度支持力度存在差异，中西部地区公共住房建设资金匮乏。现阶段，政府有关公共住房财政税收政策对国内民间资本、外资吸引力不大，公共住房建设主要依靠各级财政投入。由于各地区经济发展水平不同，财力差距较大，中西部地区财政较为紧张，难有余力进行公租房建设，因而资金问题就成了公共房建设的重要难题。
四、我国公共住房制度及其财税政策需要重点解决的问题
结合我国城镇经济社会发展特征，现阶段完善我国公共住房制度及其财税政策，需重点解决五个方面的问题。
(一)明确现阶段我国公共住房在国家经济社会发展中的战略地位，应解决房地产领域政府与市场的关系问题
第一，明确一定时期内公共住房在全社会住房消费中所占的比例。即居住公共住房的家庭占全社会家庭的比例，或者居住公共住房的人口占全社会总人口的比例。这个比例的大小，决定了公共住房在解决居民住房消费需求中的地位和作用。如公共住房供给量在房地产市场所占比重较大，则必然对房地产价格、房地产供给结构，以及房地产投资总量等发挥重要影响，能够有效抑制房地产市场价格，调节房地产供给结构。反之，公共住房供给量在房地产市场所占比重较小，则公共住房对整个房地产市场的影响程度有限，仅具有象征意义，难以成为政府干预房地产市场的有力政策工具。与之相适应，就决定了政府财政对公共住房的投资力度，以及相应的财政税收政策。
第二，明确公共住房制度和政策应承担的公共政策功能，如体现社会公平、合理配置社会资源、调控房地产市场等。综合我国经济社会发展各方面的因素，其主要体现在：一是为困难群体、低收入群体提供基本住房保障，缓解城市居民收入差距扩大、社会分配不公所产生的社会矛盾，稳步推进城镇化，实现城市经济社会的可持续发展。二是引导居民住房消费，节约资源。走中国特色新型城镇化道路。在我国人口众多、土地资源有限、水资源短缺的情况下，我国的城镇化只能走节约资源可持续发展的道路，将有限的资源优先用于满足居民的基本需要。公共住房以中小户型为导向，既满足低收入群体、困难群体住房需要，又节约资源，也符合我国城镇居民家庭小型化的实际情况。三是调节房地产市场，平抑市场价格，促进房地产业健康发展，实现城镇化战略目标。住房是居民基本生存需要之一，政府有责任调节房地产市场价格，保持市场相对稳定。在一定时期内，政府为低收入群体、困难群体提供公共住房的数量、结构和质量，对房地产价格有一定的调控功能。如公共住房投资和供应量较大，能满足较多低收入群体、困难群体，甚至部分中等收入群体的住房需求，则能有效抑制房地产市场价格的上涨，稳定房地产市场，为居民购房租房、满足居住需求创造良好条件，从而有利于城市经济社会发展和城镇化的顺利推进。
第三，明确现阶段我国公共住房政策目标，界定其地位和功能。如果政府公共住房职能界定过宽，政府财政负担沉重，实际执行中政府又难以兑现承诺，则会引起不满。若政府公共住房职能界定过小，则政府在保障低收入群体住房需求、调节房地产市场和体现社会公平方面，难以发挥应有的作用，又会阻碍或延缓我国城镇化进程。
(二)建立与公共住房制度相配套的住房公共政策体系
在市场经济条件下，由于种种原因，人们的收入及其社会地位存在差异，具有层次性，其住房需求也具有层次性，要求政府建立相应的住房政策体系，满足不同层次居民的住房需求，即建立与公共住房制度相配套的住房政策体系。对高收入阶层而言，可在市场自由购买商品住房，如高档别墅等，满足其住房需求，不需要政府优惠财政税收政策支持；对于中等收入水平的居民，政府制定相应的财政税收和金融优惠政策，支持其购买满足基本居住需要的第一套住房，即标准住房。包括减免购买环节的营业税、契税、印花税、城市建设维护税等，对居民购买第一套标准自住房实行优惠利率，降低首付比例。这里的第一套标准自住房是指满足以下条件：一是指成年个人或家庭第一次购买的以满足自己居住为目的的住房。二是限制面积和价格。限制面积可根据所在地区家庭平均规模和基本居住需要来核定。政策优惠商品房限定面积，应略高于公共住房的限定面积，以鼓励有能力购买商品房的居民自行购房。价格可根据当地商品房平均水平来确定。三是居民购买第二套住房后在一定时期内处置原有住房，第二套住房可认定为该个人或家庭拥有的第一套住房，可继续享受相关优惠政策。在现阶段，对于购买超过限定面积和价格的改善性住房需要，不再享受政府优惠政策支持。而对于低收入居民和生活困难居民，则通过公共住房满足居住需求。
通过明确的、成体系的分层解决不同社会阶层居民的住房政策，覆盖到社会各个阶层，大大减轻中等收入阶层对公共住房需求的压力，降低社会对公共住房建设的期望，使居民在政府财政政策的帮助下，大多数通过市场解决居住需求，只有低收入居民和生活困难居民依靠公共住房满足居住需要。
(三)增强公共住房政策执行力，提高政府公信度
公共住房政策涉及低收入居民和生活困难居民切身利益，关系到社会公平正义，关系到政府的形象和声誉。对公共住房政策执行中的难题，需要采取切实可行的措施加以解决。第一，提高对违法违规者处罚、问责的力度，增加违法违规成本。对于个人、家庭违法违规者，除给予当事人以罚款、清退住房等处罚外，还应与个人信用体系挂钩，在一定时期内不得享受政府公共住房政策优惠；对接受贿赂、敲诈勒索、徇私枉法的管理人员给予党纪政纪处分，违反刑法的应追究刑事责任。第二，动员社会力量，利用市场机制强化管理。如收入调查可委托律师事务所、会计事务所执行。加强对申请人员收入、财产的审核力度，在制度上防止弄虚作假、套取公共住房的现象。第三，加强社会监督。如新闻监督等。配合纪检、审计、财政、土地、住房和城乡建设等监督部门，形成监管合力，提高公共住房政策执行效果。
(四)整合公共住房种类，充分发挥公共住房政策的社会功能
现阶段，各种住房制度之间缺乏明确分工和协作，影响和制约了公共住房制度的效果。为此，需要在公共住房以租赁为主还是以出售为主之间作出选择。从有关国家和地区的经验来看，两者兼而有之，关键要看哪种模式更符合中国的实际情况。经济适用房、限价房如果采用政府给予一定优惠政策，以低于市场价的价格出售给符合条件居民的办法，加之管理不够严格，对于解决困难群体、低收入群体，特别是农民工群体的住房需求方面的效果是有限的。应对廉租房、经济适用房、公租房、限价房，以及棚户区改造等公共住房制度进行调整，建立较为稳定的公共住房制度。同时，在公共住房提供租房实物和给予货币补贴之间作出选择，即符合条件的居民，既可申请租赁或购买政府建设的公共住房，也可以得到政府货币补助，在市场上租赁或购买所需住房。
(五)完善公共住房财税政策，提高其实际效果
公共住房政策实际效果，主要体现在满足低收入群体、困难群体住房需求，以及对整个国家房地产市场调控发挥作用等方面。这是衡量公共住房制度及其财税政策的最终标准。从现阶段我国公共住房制度及其财税政策的效果看，距制度设计目标还有较大的差距，除继续执行现行财政税收政策外，需重点完善支持公共住房建设的融资财政政策、公共住房运营财政政策，如支持民间资金投入公共住房建设，为公共住房运营提供财政补贴，等等。现行公共住房建设资金来源主要包括预算拨款、公积金收益结余、国有土地出让金，以及省级政府投融资平台筹集的资金等，这些资金仍难以满足公共住房建设的资金需求。因此，需要引导私人资本等民间资本投资于公共住房建设，弥补财政资金的不足。由于公共住房的公益性质，只有在政府工程采购价格、公租房运营补贴等方面作出明确的规定，建立相关制度规范，确保民间资本投资能够获得合理收益，民间资本才愿意投资。
五、结论及相关建议
第一，我国公共住房及其财税政策目标，应与现阶段经济社会发展水平相适应。目标过高脱离现实，或者无所作为，都难以发挥应有作用。综合各方面的因素，这里认为，公共住房能够动态解决40％左右低收入城镇居住人口基本住房需求的目标，并与国家整体住房政策体系相衔接，是较为切实可行的。政府应承担积极的、有限责任。
第二，与公共住房制度相衔接，建立分层次的住房公共政策体系。以房地产市场机制为基础，建立和公共住房制度相配套的、满足社会各个层次居民住房需要的财税等公共政策体系。生活困难群体的住房需求，由廉租房解决；低收入群体，通过公租房、经济适用房、限价房解决其住房需求，中等收入群体，通过财政、税收、信贷政策，支持其在市场购买所需适用住房，或者租房。对在市场上购买其自住房产的中等收入阶层，凡符合政府规定户型、面积及其他条件的，可得到财政、税收、信贷政策支持。包括减免购房环节的营业税、契税等税费，低于市场利率的公积金贷款、商业贷款，较低的首付款比例、特定人群的财政住房补贴(如引进人才)等，即标准住房优惠政策。根据现阶段我国经济社会发展水平，城镇居民家庭人口结构，这些限定条件可以包括：如是家庭第一套自用住房，三口之家建筑面积在90平方米以内，两口之间建筑面积在70平方米以内，等等。凡是超面积、超标准的住房，不得享受政府优惠政策。这些限定条件可根据城镇经济社会发展情况进行调整。对改善型住房需求由市场调节；高收入家庭则可在市场上自行购买商品住宅。这样，就构成了一个较为完整的住房制度和公共政策体系。
第三，建立第三方独立机构核查机制，提高公共住房政策执行力度。在公共住房申请资格审查、腾退等管理过程中，对住户资产、收入、住房面积核实等信息，除当事人申报，主管部门审核、公示外，可考虑建立第三方独立机构核查机制，委托律师事务所、会计师事务所等独立第三方机构核查，对申请人的资产、收入、住房面积等信息资料进行独立调查，保证数据资料的真实性，并制定更为严格的惩罚措施，以有力打击弄虚作假者，保证公共住房制度和政策效果。
第四，建立公共住房制度和政策效果评价体系。鉴于公共住房制度和政策在经济社会发展中的特殊地位，建立较完整的评价体系，对公共住房制度和政策所要实现的经济、政治和社会目标进行定期考核，及时校正偏差，实现公共住房制度和政策目标，有效解决中低收入居民住房需求，促进我国城镇化健康发展。其中，考核的重点指标包括公共住房保障率、公共住房住户满意率、公共住房社会满意率、公共住房单位面积建造成本额、公共住房管理投诉率、公共住房管理重大案件发案率等。
第五，完善公共住房财税政策。在公共住房建设、运营方面，除现有财政投入资金渠道外，应进一步健全财政补贴、政府采购、公共定价政策，推广公私合作，吸引民间资本参与公共住房建设和运营管理，建立公私合作伙伴关系，一方面解决财政资金不足的问题，另一方面，增加公共住房建设资金投入，加快公共住房建设。在鼓励中等收入居民购房或租房方面，建立明确的“标准住房优惠财税政策”，对购买符合条件、自住的第一套住房。减免购房环节的契税、营业税。以及其他政府行政规费。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国公共住房制度及其财税政策研究》。
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