浅析特区行政事业国有资产的管理，本文主要内容关键词为：国有资产论文,特区论文,行政事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政事业国有资产的现状问题
（一）基本情况。
改革开放，发展特区事业的十几年间，特区行政事业国有资产有三个方面的变化：（1）资产数量的变化；（2）资产品种的变化；（3 ）资产质量的变化。
1.资产分布状况。（1 ）按性质确认：在厦门市的行政事业资产总额中，行政机关占有的资产总额为228 063万元； 事业单位占有资产总额为437 764万元；社会团体占有资产总额为11 020万元； 其他部门占有资产为205万元。 其中行政机关占有的资产额和各类事业单位占有的资产的比例最大，分别为34%和64%。（2 ）按级别确认：全市行政事业资产总额中，市级行政事业资产的比重为71%，区级行政事业资产的比重为29%。（3）按行业确认： 文化卫生教育部门资产总额比重为32%；行政机关管理部门资产总额比重为24%；抚恤和社会救济部门资产总额比重为18%；公检法部门资产总额比重为11%。以上几个行业的资产总额名列全市的前四名。
2.资产规范管理情况。目前已经进入厦门市行政事业国有资产管理体系的单位有805户（1997年统计数据）。 据此已经建立起全市行政事业国有资产数据库。（1）以性质认定：行政机关246户；各类事业单位499户；社会团体57户；其他单位3户。（2 ）以行业认定：文化教育卫生部门311户；行政机关192户；公检法部门57户；其他部门58户。
（二）占有分析。
1.帐上资产分析：（1）资产总额人均状况：全市为14万元。 按级别区分：市级为18万元；区级为10万元。按性质区分：行政机关为16万元；事业单位为13万元；社会团体为5万元；（2）负债总额人均状况：全市为4万元。按级别区分：市级为5万元；区级为3万元。 按性质区分：行政机关5万元；事业单位为3万元；社会团体为1万元。（3）国有资产总额人均状况：全市为10万元。市级为13万元；区级为7万元。 按性质区分：行政机关为11万元；事业单位为10万元；社会团体为3万元。
2.实物资产分析：（1）人均土地占有面积：全市为1 407平方米。市级为941平方米；区级为2172平方米。（2）人均房屋建筑面积：全市为81平方米。市级为65平方米；区级为102平方米。（3）人均百人汽车占有量：全市为5辆。市级为7辆；区级为3辆。
面对如此资产状况，我们需要对当前行政事业国有资产管理工作中的问题有一个准确的判断。
1.思想认识的散乱性。行政事业国有资产管理工作之所以在目前的情形下难于全方位奏效，问题的根源之一是思想定位上存在着“三不”的现象。首先，领导层认识不统一，行政事业国有资产管理在各级领导的工作议事日程中还没有定位；对其还没有引入经济管理机制；未进行体现价值要素管理；还没有像经营性资产一样进行全方位管理；资产使用结果考核标准还没有完全形成。其次，对资产核算的科学性把握不准，目前，行政事业国有资产的核算有三个方面问题：一是各类行政事业单位国有资产核算的总原则尚未确立；二是资产价值的体现尚达不到现时标准；三是资产折旧原则在实际工作中的落实情况尚不够清晰。再次，在资产管理工作中的力度不够，因思想意识的不统一，管理的思维、办法也因此落伍，工作的主动性和积极性不免受到一定的影响，工作中的疑难杂症的解决程度降低了。
2.基础工作的薄弱性。当前的社会已经进入到信息社会时代，各种管理工作的有效进行需要有确实可靠的信息资料作为基础，资产管理工作也不例外。行政事业国有资产管理工作之所以有滞后的态势，有如下方面的情况需引起关注：（1 ）目前应属于资产所有者的资产尚未全面进入行政事业国有资产管理体系之中；（2 ）一些单位仍有相当数量的帐外资产脱离政府监控范围，致使全方位的资产情况较为含糊；（3 ）尚未形成符合管理要求的微机管理网络系统，难于及时掌握应得的资产变化信息。
3.制度建设的滞后性。厦门市行政事业资产管理工作经过努力，已经开始步入正轨。但是，从进一步做好工作的角度看问题，首先遇到的难题是如何加快管理的法规制度的建设。全局性的行政事业国有资产管理法规至今没有列入政府的工作日程中，各行政事业单位自身的管理规章的制订没有一个时间表。
4.资产形成的游离性。行政事业国有资产的正确认定应该有两个部分即非经营性国有资产和转为经营性的国有资产，后者是从前者派生而出。目前行政事业国有资产形成凝聚性差，有如下的情形需引起注意：（1）基本建设项目形成资产进帐难、进帐慢；（2）社会捐赠资产游离于帐外；（3）产权不明的资产无人过问；（4）机构变迁后资产无序变迁；（5）转向的行政事业单位经营性国有资产虽然已经得到规范， 但因主客观的因素，实情仍然不清。
5.资产实情的偏离性。行政事业国有资产从其形成的意义上讲社会效益大于经济效益，这是由其工作保证性所决定的。但是，在使用过程中，其经济效益应该远远高于社会效益，而目前的实情是：（1 ）浪费性扩充单位资产存量，不计后果；（2）资产使用期的提前到来， 缩短了使用的周期；（3）资产公购私用或者成为私产；（4）资产建设、购置过头，形成一定数量的闲置资产。
6.管理力量的不足性。面对厦门市庞大的资产，除了做好建章立制工作外，更重要的是要做好细致如微的基础性工作，这就需要我们构建好管理机构，配备好必要的管理人员。
二、加强行政事业国有资产管理的思路
笔者认为，行政事业国有资产管理的思路是：“解放思想、积极变革效益为本、分步盘活、方法多样、目标一致、要有成效，”具体如下：
1.解放思想。加强行政事业国有资产管理一定要摆脱计划经济模式的影响，充分认识行政事业国有资产本身的资产特性，这就是行政事业国有资产的价值也应该不断滚动，是可以不断增值的。行政事业国有资产的存在是建立在有序、不间断的运动之中，因而要科学解决资产活化流动问题。
2.积极变革。行政事业国有资产管理与盘活工作是在新时期条件下的新理念，因而要着重强调这样几个方面的问题：（1 ）行政事业国有资产管理应重在价值管理；（2 ）行政事业国有资产管理应该立足活动式的管理；（3）盘活是提高行政事业国有资产质量的唯一出路。
3.效益为本。这里谈论到的效益是指经济效益，也就是资产从其存在的时刻起，本身的保值点和价值的起增点如何定位问题，过去的社会效益为先的理念应该彻底摒弃。
4.分步盘活。目前厦门市行政事业国有资产量大、分布广，但最为集中的问题是资产的使用情况有许多不足之处，如可行性与实际性相脱节。在当前要解决的是某些资产过于重叠、密集的问题，如布局欠合理的医疗机构及中学、小学的重新调整问题。但是此类问题的处理较为棘手，因而，要重在调研的实际成效，逐步做好调整、重新布局的建设工作。
5.方法多样。加强管理、积极盘活，注重的是效果。因此有多种方法可以选择与实施，例如：土地使用权的重新调整；资产的重组；资产的拍卖和调配等。谈及盘活方法的多样性，目的是重新焕发资产的价值。
6.目标一致。加强管理，积极盘活，努力提高资产的使用价值是当前资产走合理、规范、效益道路的主题思想和行为。因而，上述的工作应该是国有资产管理部门和各行政事业单位目标一致的工作。
7.抓出成效。在管理中积极盘活资产是行政事业国有资产管理改革的重要一举。但是要做好工作，需有上下一致的步伐，而且要力保改革的成功。
三、行政事业国有资产管理与盘活的途径及制度建立
（一）强化管理途径。
1.全面形成资产产生的制约机制。各项资金到各项资产的过程是资产产生的过程，如何使资产的形成合理有效化， 关键在三个方面：（1）要把握资金关，建立健全统一采购建制度；（2 ）要把握资产标准关，建立起资产工作量考核制度；（3）要把握资产购建关， 建立起资产使用效益检查制度。
2.全面落实资产法规制度建设工作。要从根本上做好行政事业国有资产管理工作，法规制度建设这一环节要紧紧把牢。从特区各级财政、国资部门的工作视角，有针对性地做好行政事业国有资产管理的法规建设在当前是一项重要工作。但是，各掌握资产使用权的行政事业单位，从管理的角度出发，加强有关制度建设也是必要的。
3.全面做好资产管理的基础性工作。资产的基础性工作是做好资产管理的条件，决不能忽略。现代行政事业资产管理的基础工作包括这样一些方面：（1）各单位要实行资产及时入帐责任制，抓好购建关， 杜绝帐外资产；（2）各单位每年都要进行资产的盘点清查， 及时做好资产的调整工作；（3）各级国资、 财政部门要依法有效地做好资产年报工作，稳、准、全掌握特区上下的资产情况，并通过网络的效用的可靠性，建立行政事业资产管理数据库。
（二）资产盘活途径。
1.积极进行资产处置工作。资产处置是调动、体现资产价值有效的行政手段，它的运作使资产的产权关系与资产的存在、使用情况成一种正比关系，大大提高资产的经济和实用效益。
2.适度的土地使用权调整。目前政府用于行政事业的土地已有供大于求的迹象，致使超出的土地的经济效益，其国家权益难于兑现。因而，一定要改变这种局面。具体的做法是：对行政事业土地进行重新确认，实行按证使用土地的原则，确保非经营性土地的非盈利性，对于已经闲置的行政事业用地，政府一定要收回使用权，重新赋予其经济用地的特性，进入市场。
3.有效房产产权调节。一方面，有条件的单位不但有项目可上，而且还出现供大于求的现象；另一方面，无条件的单位则需要通过财政的经费租用有关房产。另外，一些事业项目发展不合理、不科学。
4.规范资产的转向工作。目前由财政、国资部门确认的“非转经”资产数额已有近亿元，规范管理工作已上正道，可管理力度尚欠火候。当务之急是要通过实施有效年检制度，加大国有资产占用费的缴交力度，确实落实“非转经”资产的国家收益问题。
5.做好资产经营权的出让工作。在当今市场经济条件下，社会事业的发展应该走多样化的道路，把一部分事业交给非国有的经济实体去举办，势必加快社会事业的前进速度。目前，教育、卫生、体育和文化等系统都有此类条件。经营权的出让，可走内外结合的路子。
（三）建立管理制度。
1.资产资金统一编排预算制度。行政事业单位过去的资产购建资金的使用管理一直是处于分散、无序的状态，这是政府管理行为上不成熟的表现，有鉴于此，建议抓紧出台《厦门市行政机关、事业单位固定资产购建资金统一编制预算制度》，将全市行政事业单位的资产购建资金的使用与过去的做法分离。具体做法有三个方面：（1 ）行政事业单位每一年度的固定资产的购建资金（预算内、预算外）均需编制详尽的预算方案；（2）实行资金统一帐户管理制；（3）实行资金使用管理的否认制和确认制。
2.新购建资产会审制度。以往的资产购建过程中政府单一部门的审查制弊病较多，其中一条就是资产新上项目的一部分存在着设埋伏现象，多要资金，多报需求。为此，建议尽快出台《厦门市行政机关、事业单位新购建资产联合会审制度》，着力解决上述问题。会审的主要内容有：基本建设项目立项前，要由专门部门进行需求、资金、政策等方面的审核，提出是否立项的具体建议，然后再视资金需求状况，再议是否立项问题。固定资产的购置项目，可由使用单位先行提出计划，再由财政、国资两部门提出初步意见，列入行政事业资产购置预算方案，提交各级人大审议。
3.行政机关、事业单位采购制度。完整意义上的采购制度就是统一资金调度；统一配置要求；统一定编标准；统一对外购建形式，强化公开、公正、公平原则，达到节约财政支出，优化资产结构，提高资产使用效益等目的。鉴于以上要求，建议在调查研究的基础上，适时出台《厦门市行政机关、事业单位采购制度》，解决当前行政事业单位资产购建中的自由主义风气盛行的问题。
4.行政机关、事业单位国有资产转向经营审查制度。行政机关、事业单位“非经营性资产转经营性资产”（以下简称“非转经”资产）是社会主义市场经济发展过程中资产运营的必然结果。对此只有加强管理、规范做法、健全制度。目前，要在原有的规章制度基础上，深化管理的层次。一是严格审查转向的立项申请；二是实行更加规范的年审制；三是形成国有资产占用费的缴交机制。
5.行政机关、事业单位国有资产稽查制度。管理与盘活是行政事业国有资产监管工作的两个方面，管理是在原有的前提下确保资产效益的实现；盘活则是更进一步的问题和做法，它是变“死”资产为“活”资产，在此条件下达到资产效益的实现。但是在行政机关、事业单位国有资产管理盘活过程中，要严肃查处侵蚀国有资产权益的人和事。因而，要有专门的机构落实这一项工作，在每年的第三季度进行资产使用、管理的稽核检查。