地方政府机构改革中应注意的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,中应注意论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2009)01-0031-03
关于地方政府机构改革，中央已制定印发了《关于地方政府机构改革的意见》，并专门召开电视电话会议做出部署[1]。学界对国务院机构改革比较关注，在国务院机构方案出台前后，一些专家学者撰写了大量理论文章围绕实行大部门体制改革、服务型政府等问题阐述了重要的观点。相比之下，学界对正在推进中的地方政府机构改革关注度相对较低。地方政府在我国行政管理体系中处于重要位置，是党和国家大政方针的贯彻执行者，是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，也是本地区公共产品、公共服务的组织提供者[2]。笔者认为，地方政府机构改革是行政管理体制改革的重要组成部分，其意义不亚于国务院机构改革的重要性，因此要加强对地方政府机构改革中重大理论和实践问题的研究。在此次地方政府机构改革中，有以下四个方面的问题值得重视和研究。
一、职能定位上应着力体现地方政府职责需要
随着行政管理体制改革的深化，学界和实务界逐步认识到，不一定上下职能同构才能履行好政府职责，恰恰是不同层级政府的职能有所区别、各有侧重，才能更好地发挥各层级政府的功能作用，形成整体效应。当前，在地方政府机构改革中，更应该强调这个问题，防止出现新一轮改革后仍然出现中央地方职责同构现象。现行政府职能一般被概括为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，应该说各级政府都有这四个方面的职能，但各级政府的侧重点是不同的。中央政府应该侧重这四个方面职能的宏观方面，侧重于制定战略规划、政策法规和标准规范，进一步减少和下放具体管理事项。地方政府应更注重国家政策法规的执行，更注重对本地区经济社会事务的统筹协调，更注重加强社会管理和公共服务职能，更注重强化执行和执法监管职责。地方不同层级政府之间的政府职能也是不同，省一级政府在四项职能中，在经济调节方面还应发挥一定的作用，但主要是贯彻落实中央政府的政策法规，制定本地区的具体执行政策。地级、县级、乡镇政府职能主要体现在市场监管、社会管理和公共服务，尤其到乡镇一级政府应更加强化社会管理和公共服务职能。此外，不同地区政府之间的职能侧重也应着力体现不同。我国幅员辽阔，区域之间经济社会发展程度各不相同，但总体上东部地区经济社会发展较快，中部和西部地区的经济社会发展较慢，不同的发展程度对政府职能的要求也不同。东部地区更多地要求政府减少对微观经济的干预，突出加强社会管理和提供公共服务，中西部地区则要求政府在促进经济发展，培育市场上加大力度。因此，此次地方机构改革中要更明显地反映这种“上下”之间、“左右”之间职能定位的差异，鼓励地方政府在职能转变上进行更大的探索，促进地方政府在职责定位着力体现地方特点和功能，不强调用国务院机构改革的模式推进地方政府机构改革。这种职能定位的差异反映到机构设置上，应鼓励地方设置适合本地区特点和要求的政府机构，着力体现不同层级政府、不同地区政府设置机构的差别化，避免再次出现地方各级政府整齐划一的“上下对口”。
二、组织结构上应加大探索实行大部门体制的力度
党的十七大对政府机构改革提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制”的新要求，十七届二中全会对探索实行大部门体制作出了明确部署。2008年3月15日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在探索实行大部门体制方面迈出了重要步伐，共撤销4个正部级机构，新组建5个大部门，涉及调整变化的机构有15个[3]，进一步优化了政府组织结构。目前地方政府机构的设置，省级政府约45个左右，地级政府约40个左右，县级政府约30个左右，也存在着机构重叠、职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率不高等问题[4]。在此次推进地方政府机构改革时，应该按照十七大和十七届二中全会的要求，进一步加大对探索实行大部门体制的力度。笔者认为，除了参照国务院机构改革方案推进大部门体制改革，还可以在国务院机构改革没有涉及到的方面有所突破：一是可以在“大农业”方面进行积极探索，将农业、农机、渔业水产、林业和水利以及扶贫的职能有效整合，形成负责农林水利综合的部门，统筹“三农”问题，推进农业的改革发展，同时，可以在农业综合部门下设置分别管理农业、林业、水利的执行机构。如果改革面临的困难实在太大，至少可以先将农业、林业、渔业的职能进行整合，形成负责农林渔的综合部门。二是可以在“大文化”方面进行积极探索，将文化、广播电影电视、新闻出版的职能有效整合，形成负责文化事业的综合管理部门，推动社会主义文化事业加快发展，同时，积极推进文化体制改革，将广播电影电视、新闻出版中的政府职能整合归并入文化综合部门，将广播电影电视和新闻出版行业中经营性的事业单位实行企业化，组建不同领域的企业集团。三是可以在“大经贸”方面进行积极探索，鉴于上次地方政府机构改革后还有许多地方保留了经贸厅，也有的组建了商务厅，此次改革可将负责经贸的部门与信息产业部门进行合并，同时划入发展改革部门管理工业等行业的职能，组建负责工业和经贸工作的部门，统筹经济贸易和工业发展。四是可以在形成统一负责外事、侨务和港澳、台湾事务的机构方面进行探索，鉴于各级外事办公室要从办事部门变为政府组成部门，可将地方外事办、侨务办、港澳事务办、台湾事务办的职能进行整合，合署办公，在一个机构上分别加挂若干个牌子。此外，对于直辖市政府，由于要承担城市管理的功能，往往机构设置会比其他省政府更多一些，笔者认为也可以在负责城市管理的环卫、城建、园林、市政、交通、规划、房产等部门中进行适度地合并，组建相应的大部门，从而促进相关领域政府职能的转变。对于地级以下政府，由于其管理的幅度和管理的半径都不大，完全没有必要一一对应上级政府的相应部门，同时，在探索实行大部门体制方面地级政府的压力要比省级政府的压力相对较小，应加大工作力度，在国务院机构改革和省级政府机构改革的基础上，进一步综合设置政府工作部门，探索党政机关合署办公，把有限的人员充实到基层和一线，为以后的工作积累经验。
三、管理体制上应积极探索省直接管理县的体制
随着改革开放的不断深入，原来作为省级政府派出机构的地级政府，逐渐做实为地级市人民政府，随之而来也产生了一些问题，例如，地级市与县在资源分配上矛盾重重，地级市政府通常把更多的资源集中到了中心城市，没有起到辐射带动农村的作用，一定程度上压抑了县域经济社会的发展。鉴于上述原因，近年来理论和实务界都在反思，认为我国五级政府层级过多，不利于提高行政效率、降低行政成本，加之，一些理论工作者认为宪法并没有设置地级政府(除自治州外)的规定，国外绝大多数国家也都是省(州)直接管理县(市)，因此建议改变省管地、地管县的管理体制，形成由省直接管理县的体制。有的地方政府如浙江、湖北、安徽等8个省选择了219个县，积极探索“强县扩权”改革；有24个省对818个县进行了省直管县财政体制的试点[5]，取得了明显成效，积累了一定的经验。马凯国务委员曾撰文指出“继续推进省直接管理县的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限”[6]。这看得出，中央政府鼓励有条件的地方积极探索省直接管理县的体制，同时要求各级地方政府积极推进省直接管理县的财政体制改革。笔者认为，此次地方政府机构改革，应在这方面加大探索的力度。在探索过程中，一是在改革步骤上，切忌“一哄而上”，坚持循序渐进的做法。由于我国省级政府管理地域相对比较广、管理的半径比较宽，如果一下子由现行模式改为省直接管理县体制，可能会使省管理县的数量将平均达到60个左右[7]，有的省份可能更多，接近或超过100个。这会带来省级政府工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查甚至鞭长莫及。探索省直接管理县的体制，必须先开展有选择的试点工作，选择条件相对成熟的地级市和县(市)进行试点，例如县级经济比较发达的地方等，待总结经验后逐步扩大，切忌“一刀切”，否则只能产生反效果。二是在改革方式上，应加快推进省直接管理县财政体制改革。这是探索省直接管理县体制的基础。从目前的试点经验看，一旦“强县扩权”后，地级市必然会减少对县级的投入和扶持，如果没有省直接管理县财政体制改革作为基础，扩权的县在失去地级市的支持后，由于经济上仍受地级市的控制和自身财政相对困难等因素，反而会造成“两头不靠”现象，进而影响改革的积极性，制约改革的推进。同时，省级财政也要有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。三是注意发展协调机制的建立。探索省直接管理县体制后，地级市和省所管理的县是两个独立平行发展的经济实体，在地、县两级以及不同县之间中的资源配置，难免会产生新的矛盾，因此应重视建立同一区域内的市和县、县和县之间相应的发展协调机制，使资源能够有效配置，促进区域经济社会发展。四是在省、地、县三级政府机构设置、人员配备上体现省直接管理县体制的要求。一旦探索省直接管理县体制后，省、县两级政府职责将逐渐拓宽，相应的地级市政府职责将有所缩小，反映到机构改革中，对这三级政府的机构设置和人员配备上应有所考虑，避免出现职责、机构、人员不匹配的情况，影响省直接管理县体制的探索。
四、运行机制上应建立健全地方政府与垂直管理部门的协调配合机制
从1998年开始，中央一些部门先后实行了省以下垂直管理，例如，工商行政管理、质量技术监督、土地管理、食品药品监管等等，再加上实行中央到地方完全垂直管理的海关、税务、铁路、民航、央行、银监、证监、保监、电监、烟草、邮政、气象、地震等部门，目前垂直管理部门相对比较多。在现行体制下，“条块”管理共存，也引发了一些新的问题，从中央部门的角度认为地方越来越不配合他们的工作，有地方保护主义抬头的迹象；而从地方的角度认为中央部门把权力都上收了，实行垂直管理，把责任留给了地方，地方政府在许多问题上都面临着“看得见但无权管，有权管但看不见”的尴尬。应该说，中央部门垂直管理与地方政府分级负责始终是一对矛盾的两个方面，各有利弊，不能一概而论。实行中央部门垂直管理有利于打破地方保护、建立统一的市场，实行地方政府分级负责有利于政府根据实际情况加强监管、强化责任。由此，党的十七大提出要规范垂直管理部门与地方政府之间的关系。此次地方政府机构改革也明确要求，“进一步理顺和明确垂直管理部门与地方政府权责关系，建立健全协调配合机制，严格执法监管”[8]。笔者认为，规范垂直管理部门和地方政府之间的关系，应以合理划分中央与地方事权为基础的。而中央与地方之间的事权可以按照“专有权”和“共有权”来划分。垂直管理部门适用于中央政府的“专有权”。对中央与地方的“共有权”应实行分级负责的管理模式，但明确中央与地方的职责权限和管理程序，中央政府的“专有权”不能过多，否则在中国目前的国情下，将会影响地方积极性，同时，中央政府也必须保留“专有权”以维护政令的畅通和市场的统一。因此，这种“条条”和“块块”相结合的管理模式和体制会在中国比较长的时期内继续存在。那么，作为地方政府，在此次机构改革中，不能被动地等着垂直管理的体制逐步收缩，或与中央垂直管理部门“划清界限”，这样无益于日渐加重的地方政府的责任，当务之急必须主动建立健全与垂直管理机构的协调配合机制。近年来，一些地方在与垂直管理部门的协调配合上进行了一些探索，例如，建立了某项工作的联席会议制度，定期或不定期与相关垂直管理部门的派出机构就某些事项进行协商，共同处理有关工作；建立了定期会晤制度，由省级政府领导出面定期与相关垂直管理部门领导进行会晤，共同探讨工作规划和合作模式，有的还形成合作的指导性意见，等等。这些探索都有利于地方政府与中央垂直管理部门的协调配合。在此次改革中，应鼓励地方加大这方面的探索力度，进一步丰富完善合作形式，增强规范化和机制化，突出实效性和针对性，避免表面化和形式化，并将这种探索反映在地方政府职责调整和机构设置上。此外，在这次改革清理议事协调机构时，可适当保留并加强地方政府与中央垂直管理部门派出机构之间的议事协调机构，促进地方政府与垂直管理部门的协调配合。