公共体育服务体系建设中公民参与的必要性、可行性及路径，本文主要内容关键词为：必要性论文,服务体系论文,路径论文,公民论文,性及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1008-1909(2011)01-0070-05
修回日期：2010-11-23
公共体育服务体系最核心的功能就是为国民提供公共体育产品和公共体育服务，基本特征是“公益性”和“公共性”。公民积极有效的参与和满意程度直接影响公民的健康素质是否能显著提高，这是衡量公共体育服务体系是否有效和成功的重要标准。从社会本身来说，公民参与能凝聚社区意识，对民族国家产生文化认同，增加公民对社会的期待和责任感。
1 相关概念的界定
1.1 公共体育服务基本涵义
“公共体育服务”概念出现的时间并不长——对于该概念的使用也并未统一[1]，它是伴随着我国政府将“公共服务”作为政府职能改革目标而提出的，作为“公共服务”的下位概念而逐渐为人们所熟悉和重视。大多数学者们都是从以下几个方面对概念进行界定和把握的。一是公共体育服务的供给主体，即公共体育服务应当由谁来提供。政府和体育行政职能部门在公共体育服务供给中一直占据主导地位，而随着对公共体育服务认识的加深，人们也逐渐认识到准政府组织、非政府组织、企业甚至个人也都可以成为公共体育服务的供给主体[2，3]。二是公共体育服务的供给目标，即公共体育服务的目的。由于供给是以需求为导向的，因此公共体育服务的供给目标即是满足人们的公共体育服务需求。三是公共体育服务的供给客体，即公共体育服务应当向谁提供。对此人们的认识较为一致，享有公共体育服务权利具有公共体育服务需求的社会公民均是公共体育服务的供给客体。四是公共体育服务的供给内容。在经济学中，服务是和产品相对的，经济活动的产出分为有形的产品和无形的服务。公共体育服务所提供的内容既包括有形的产品同时也包括无形的服务。公共体育服务的供给主体、供给目标、供给客体和供给内容构成了公共体育服务概念的核心内容，通过对供给主体、供给目标、供给客体和供给内容的探讨有助于把握公共体育服务概念。
因此，我们认为公共性、公益性是公共体育服务的根本属性，是贯穿公共体育服务的一条主线，它既是公共体育服务的出发点也是其归宿，在理解公共体育服务时必须始终以公共性作为基础，而在公共体育服务的实践中也必须以公共性作为指导[4]。
1.2 公民参与的基本涵义
公民参与作为是政治学中的一个重要术语，它以一个完整而清晰的概念出现于二战前后一些研究比较政治的西方学者的论述中，此时，公民参与的传统用法，更多蕴涵着政治参与的意味。随着公共权力的转型，引申至行政领域。在汉语中，有许多与“公民参与”相近的名词，如“公共参与”、“政治参与”、“人民参与”、“民间参与”、“社团参与”等。这些概念都有各自使用的学术领域和议题范围，其表征的参与行动与意义大致相同。关于公民参与的概念界定，迄今我国学术理论界众说纷纭、莫衷一是。有陶东明的政治行为说[5]，马振清的政治决策说[6]，李图强的公共政策说[7]等。
魏娜认为[8]，公民参与有广义与狭义之分。从狭义上讲公民参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公民参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。而广义上的公民参与除了政治参与以外还必须包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的参与，也就是民主行政参与。具体地说，“公民参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”[8]。
实际上，在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角色，而公民在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及公民事务的处理，这日益成为民主行政的主要内容[9]。从这个视角来审视“公民参与”的内涵更符合本研究所要表达的意思。全民健身体系中的公民参与就是指公民个人或公民团体参与公共体育政策的决策及管理的过程。尤其是在地方公共体育政策制定中的公民参与，对于提高地方政府公共体育政策质量，提高公民的政策满意度和政府满意度，进而对公共体育政策方案的有效实施和政府政令畅通等都具有非常重要的作用。
2 公共体育服务体系建设中公民参与的必要性探析
2.1 公民参与是实现公共体育政策民主化、科学化的表现形式
民主政治的核心是人民参与的过程。“公共政策是民主政治的产物，同时又是现代民主在政策领域的体现。公共政策制定机制作为公共政策体制的重要组成部分，其本身的民主是公共政策内在的、应然的要求”[10]。《公民权利和政治权利国际公约》第25条也明文规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。
我国宪法在第二篇中也明确规定了公民参与选举、监督、批评建议等相关内容。而且，推行全民健身计划，发展公共体育事业本身就是以不断满足人民群众多样化体育需求为出发点，以明显提高全民族身体素质为核心，建立“亲民、便民、利民”比较完善的公共体育服务体系为重点。这势必要求政府在制定公共体育政策过程中，“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断实现民利”[11]。所以，只有通过合法和有效的公民参与，才能使公共体育服务人员充分有效及时地洞悉公众的利益要求，进而最终实现公共体育服务的目的。政府与社会、政府与公民的沟通本来就是广开言路，增强公民的话语权，是公民积极参与政府决策的有效途径；公民也借此表达自身利益需求和意愿，也充分体现了公共政策以实现和维护社会民主为其价值取向。
2.2 公民参与是公民体育权利的重要内容
公民参与不仅是现代民主政治的主要特征，更是公民权的重要内容。我国宪法第2条就明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。公民参与是宪政秩序下民主价值的体现，是民主宪政体制下，公民民主权利的重要内容。温家宝在2005年《政府工作报告》中指出，“健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理”[12]。2009年8月30日国务院颁布的《全民健身条例》，是我国在北京奥运会后加快推进全民健身事业发展的重要标志，是国家首次对全民健身工作进行的专门规范，反映了国家对发展全民健身事业和增进人民体质健康的高度重视与关怀，表现出国家推进以全民健身为代表的公共体育服务所进行的制度安排和法律保障[13]。
那么，公民参与公共体育政策的制定和管理的权利，自然也是公民体育权利的重要内容，它关系到公民自身体育权益能否真正实现的问题。既然宪法赋予公民管理国家和公共事务的权利，人民又依法委托政府实施公共管理，那么政府的责任，首先要根据公众需求实施有效的公共体育管理，其次通过具体的制度设计确保公众参与权的实现，使公众能够通过自身或公民社团合法地参与公共体育政策的制定过程，让公民的体育生活意愿在公共体育政策中得以体现。除了宪法对公民参与权的保证外，政府本身也必须服从法律规则，公共权力若侵害公民权利就要受到相应的制裁。
2.3 公民参与是实现民主和维护公民体育利益的重要工具
公民通过自身或公民团体合法地参与公共体育政策的制定和执行过程，使自己的主张和利益诉求在政府立法和行政决策过程中得以体现，从而实现自己的民主权利，保护自身的体育利益。具体地说，一方面公民参与既是民主程序的核心概念，又是实现“依法治体”政治文明的重要内容。民主是社会主义的本质，社会主义民主的本质和核心是人民当家做主，真正享有管理国家和社会事业的权力，也是我们全党始终不渝的奋斗目标[14]。由此看来，“依法治体”的民主建设本身需要公民参与，公民参与本身就是马克思主义非国家形态民主的重要范畴，自然也是政治文明的重要内容。
另一方面公民参与、“依法治体”是人民当家做主的应有之义，不仅体现了社会主义法治国家的内在要求，而且也体现了公民在我国体育法治发展进程中的主体地位；同时，还有利于促进体育行政部门依法行政，塑造新型政府与公民关系。公民通过合法有效地参与公共体育政策制定及管理，不仅能使自身的利益诉求在政策执行过程中得以体现，维护切身的权益，而且可以增加政府决策的管理透明度，提高决策的科学和民主性，增进公民与政府之间关系的和谐，同时可以促进政府“依法治体”，接受人民监督，这也是政府亲民的姿态和公民对体育权利诉求的良好回应。
3 公共体育服务体系建设中公民参与的可行性探析
公民参与的发展需要一定环境与之相适应。公共体育服务是一定时期与一定社会成员共同利益相关的社会性事物，体现社会成员普遍需求。在一个社会成员没有共同利益，矛盾尖锐到不可调和的社会，是不可能实行公民参与的。任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾的运动中发展进步的，社会主义社会同样如此[15]。但我国公有制经济主体地位决定了所有社会成员具有共同的利益，决定了当前我国存在的矛盾是非对抗性的人民内部矛盾。构建社会主义和谐社会为发展公民参与提供了合适可行的生态环境。
3.1 制度维度
公民参与是现代民主政治的主要特征，也是公民权的重要内容。我国宪法第2条就明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。可见，我国的基本社会制度为公民参与公共事务提供了可能。公民参与虽然是宪政秩序下民主价值的体现，是民主宪政体制下，公民民主权利的重要内容，但是更需要政府在制度方面予以不断完善。
自20世纪90年代中期，在我国改革开放经过了实践探索、社会主义市场经济体制逐步确立的快速发展中，随着人们生活水平的不断提高，全民健身运动得到了国家的重视，《全民健身计划纲要》应运而生。而《纲要》实施和经济社会的进一步发展特别是北京奥运会的助推，全社会自然呈现出对全民健身及其法治的新的需求[16]。2009年8月30日国务院颁布的《全民健身条例》的也就成为历史的必然，它是我国在北京奥运会后加快推进全民健身事业发展的重要标志，是国家首次对全民健身工作进行的专门规范，反映了国家对发展全民健身事业和增进人民体质健康的高度重视与关怀，表现出国家推进以全民健身为代表的公共体育服务所进行的制度安排和法律保障。同时，于善旭先生还指出：从《纲要》到《条例》，不但获得立法形式的延续和提升，而且在制度安排的内容结构上既包含总结继承又体现了发展创新，为我国全民健身公共服务在既有基础上不断取得新的进步注入前进的动力和保障[16]。可见，全民健身事业作为政府推动型的公共服务之一，政府对公民参与公共体育政策的制定和管理是大力支持。2010年3月十一届全国人大三次会议通过的政府工作报告，在体育方面与《条例》的实施形成了紧密的呼应，明确要求“大力发展公共体育事业，广泛开展全民健身运动，提高人民的身体素质”，将发展全民健身公共服务作为政府体育工作的主要任务。
公共体育服务主要依靠的是自上而下的行政力量，全面推进公共体育事业的发展，各级地方党政领导也自然积极主动顺应中央政府和时代的要求，在调整公共财政支出结构，加大对公共体育事业的投入的同时，为了有助于向民众提供更好的公共体育产品和服务，会有意识地吸纳公众的意见。所以在实践中将不断健全公民参与的制度和法律法规，规范操作性强的程序和规定，为公民提供一个畅通的利益表达渠道。
3.2 主体维度
从理论上讲，公民参与是每个公民均有的权力，而实际过程中，公民参与是由其自身的能力结构决定的。在公民参与公共体育服务体系构建过程中，首先要具备沟通能力，因为参与过程是与各方沟通交流的过程；其次是理解能力，只有具有良好的理解能力，才会更好地理解构建公共体育服务体系的整体价值取向；第三是学习能力，参与过程需要公民具备学习能力，有主动学习的意识。当然，公民参与的能力结构远不止这些，公民参与的过程应该是个人能力的综合体现。
公民参与除了自身能力结构外，还需要知识结构和意识结构。因为公共体育服务体系的构建是一个涉及多个学科、涵盖多个领域的制度性建设过程。因此，在公共体育服务体系建设过程中引入公民参与，这势必要求公民具有相关的知识储备。当然，公民个体参与公共体育服务体系建设是发自内心的愿望，不是“跟风、获利”来实施参与行动，是自主自愿地参与。公民这种参与意识不是与生俱来的，是一个意识养成的过程。
随着人本理念的确立、社会民主建设的加强和服务型政府的改革，进一步调动和激发了广大民众的社会参与热情，促使更多的人关注和维护社会公共利益，积极参加各种社会公共事务的管理。[17]在我国体育领域中各种社会自主意识和发展力量的滋生与崛起，正在成为体育民主化和法治化发展的重要动力。[18]随着经济社会的发展和人们生活方式的变化，尤其是北京成功举办奥运会及提出的“三大理念”(“科技奥运”理念惠及全民健身活动，“人文奥运”理念关注全民健身活动，“绿色奥运”理念促进全民健身运动[19])，深刻地影响着全民健身活动开展的深度和广度，使人们对全民健身运动的认识进一步增强，健身活动设施的建设得到了快速发展。既起到宣传全民健身效应，对青少年具有教育意义，同时也扩大了全民健身运动的规模。
通过以上分析不难看出，经过十多年全民健身计划的实施和全民健身活动的开展，全社会和广大民众的全民健身意识普遍增强，参与的热情、主动性有了较大地提高，公民参与的自身能力、知识结构及意识结构得到普遍提升。
3.3 技术维度
随着政府转型和建构公共服务型政府的提出，各级政府在加强公民参与公共政策制定方面进行了积极的探索，公民参与的途径得到了开辟和拓宽，公民参与的内容有了实质性的推进。同时，现代民主、科技信息化发展以及政府大力推行电子政务，公民可以通过参与“公民听证会”、“信访制度”、“社团活动”、“政党活动”、“公众接待日”、“热线电话”等多种渠道，可以随时随地了解政策信息，也可以网络实现政府、公民在网上的双向互动。
然而，公民参与在具备有效的信息传递渠道、有意义的政策效应、弹性化的参与方式、政府回应公民对体育需求的积极程度外，在实际的参与过程中所采用的参与技术、参与时机也同样重要。我们所说的技术难度，不仅是指科学技术，还指在公民参与过程中所采取的应对措施。公民参与公共体育服务体系构建是否符合社会成员的需求，是否能够推动公共体育事业全面向前发展，这都是公民参与公共体育服务体系建设的结果反映。
在公共体育服务体系的构建过程中，广泛而不适宜的公民参与势必影响体系构建的效率，这就需要服务型政府认真区分哪些适宜公民的积极参与，哪些应该适当参与，并划分出适宜的参与形式，这都体现相当高的技术难度。因此，政府有必要对公共体育政策问题进行分析，归纳出更加适合公民参与公共体育服务体系的政策制定、实施范围和方式，诸如参与人群、参与范围、参与程度、参与方式等都需要从技术层面上加以确定。例如，一项公共体育政策在完成规划后，开始执行之前应与民众进行沟通，如果政府企图以强硬姿态要求民众顺服，最后将不可避免地遭到民众的反对。再如，最常采用的听证会，如果公民出席率不高，或者听证会的目的是说服重于沟通，则听证会的效果就会大打折扣。
4 公共体育服务体系建设中公民参与的实现路径
政府公共体育政策的制定和执行应以公共性为基础，以公共利益的最大化为着力点，通过公民广泛地参与来保证公共选择最优化。所以，如何让公民参与到公共体育服务体系建设中，这既是实现公民权利的重要内容，也是对政府自身提出的新要求。
4.1 公民参与的宏观条件
首先，从参与主体方面看，公民体育参与的意识和能力的高低将直接影响政府的民主决策、民主管理、民主监督和民主评价的科学化和民主化程度。培养公民对公共体育决策的兴趣和关注，政府应创造条件使每个人有平等接近公共体育决策的机会，并能够对决策起到一定的有效影响；同时，社会要形成公民普遍参与的外部环境，使民众习惯于参与公共体育事务；当涉及到高度专业性公共体育服务政策法规的制定、公共体育资源的合理布局、体育产业的发展及体育长期发展规划等，要考虑到专业人员与公民之间的平衡互动；体育行政部门与民众应保持理性的态度及目标的一致性；还要关注不同层次民众的参与比例和参与人数。
其次，公民参与权在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上能够实现，只有在参与权保障制度健全的情况下，才有实现的可能性。要保证公民参与的长期成效，最好的方法莫过于在决策中使公民参与制度化。在公民参与制度建设方面，必须制定有效的决策过程、公平的执行程序、完整的民众参与制度，以及具有相应的法律依据。公民参与制度的建立须从组织设计和法律两个方面同时进行；就是对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其程序具体化、操作化，并以法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，形成公民参与的制度化、规范化、程序化模式；换言之，就是要全面审视相关法规，构架公民参与的有效机制，确保公民参与的合法性；同时，以有利于公民参与为出发点，设计一个开放、弹性的组织结构。
再次，健全完善监督机制，保证公民的监督权。为了确保公共体育权力真正为民众、为社会提供高水平的公共体育产品和高质量的公共体育服务，就必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共体育权力运行机制，建立一套完善的权力监督体系，加强对体育行政部门的监督和制约，确保参与公共政策的公民能够充分表达自身的利益诉求，凸显其话语权；使公共体育资源合理、优化配置，促进公共体育事业良性发展。
4.2 公民参与的具体路径
在过去公民参与的实践中，涌现出大量可供选择的技术方法，这些方法随着沟通技术的进步得到了强有力的发展。总的来说，参与技术的设计主要分为两类：一类是在互动中，以获取公民对政策的认可和接受为目的，赋予公民一定的影响权力，如公民听证、公民会议、咨询委员会、协商和斡旋等；另一类是仅仅以获取信息为目的公民参与技术，如关键公众接触法、由公民发起的接触、公民调查、新的通讯技术等[20]。
4.2.1 公民听证
公民听证，它是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共政策制定过程；简言之，就是指在涉及公共体育利益问题决策上，公开召开会议，由体育专家、体育行政人员、利益代表和具有代表性普通民众共同分析问题、探讨解决方式等，以保证决策更具有代表性、合理性与可行性。例如政府投资的重大公共体育项目(公共体育场馆的建设、全民健身中心的选址等)，在规划、建设之前，体育行政机关主动或依申请召集有关专家、民众举行会议进行探讨和论证，获取他们的意见和建议，为最终决策提供依据。举行听证会[21]的目的是获取信息、提供咨询、参与决策或者是三种目的的组合。因此要保证公民参与的深度和广度。只有保证公民参与的深度和广度才不会给政策规划者带来误导。
4.2.2 咨询委员会
在这项参与技术中，各个利益相关群体或组织的代表人参与到委员会中来，在关乎公共体育发展的重大事项的决策中起调研论证、研究评估的作用，对体育行政部门管理者的决策提供咨询及建议作用。可见，咨询委员会实际上是由参与中的利益集团的代表组成，即公民参与过程被限于那些代表较大的公众群体利益的少数个人。托马斯认为[20]，咨询委员会具有以下几个优点：一是在某个政策问题决策存在着多个利益相关团体时，相比其他方法而言，它的作用可以得到淋漓尽致的发挥，能够很快地作出决策；二是获得咨询委员会参与资格的荣誉感会激励参与者站在更广大团体的利益上考虑问题，而不是仅仅代表某一种特殊团体的利益，这样就促成了基于公共利益的决策制定；三是咨询委员会上述两个优势暗示了它是使某项决策获得公民接受的一种极佳的工具，有利于提高政府的公信力，改善政府与公众之间的关系。
当然，这对管理者来说存在一个潜在的风险是，咨询委员会的成员能在多大程度上代表民意。这是管理者在实际工作中需要认真考虑的问题。如果咨询委员会的代表性遭到质疑，那么，就会有一个或更多的公民团体可能反对委员会作出的任何决策。如果委员会的决定得到公众接受，这样就违背了创立委员会的初衷。因此，提高参与者的公民责任感，更好地扮演表达广泛意见观点的角色，而不是追求狭隘的私益，才有助于有效决策的制定。
4.2.3 公民调查、网上征求意见
公民调查即民意调查，依赖于一定的科学抽样，运用访问或调查问卷搜集公民对公共体育政策或其他相关问题的意见及建议，这种方式有助于政府掌握一定范围内公众的普遍意愿，有利于政府做出合理的决策或战略调整。网上征求意见，是指通过互联网将公共体育事项的具体情况向社会公布，征求公民的意见与建议。网上征求意见凭借、利用网络资源，这种方式具有高效的特点。但一些弱势、声音较小的利益群体的意见很难保证。这两种参与方法本质是相同的，都属于着眼于了解民意的参与方式，这类方法对公共体育决策的执行效果的评估活动十分适用。
在实际工作中，公民调查最好是对相关人口随机抽样基础上进行，这样调查才有可能提供一些有代表性的观点。譬如为了监督政府推广全民健身计划实施效果，民间社团可以采用问卷调查报告形式，来评定民众对“全民健身”感受，并予以公布。通过公民调查，可以逐渐建立公共体育服务提供者与使用者之间的对话，并最终获得体育行政部门管理者的积极反应，从而促进公共体育服务体系的不断完善，更加凸显出“亲民、便民、惠民”的特征。这既有利于政府改进、提供服务水平，为公众提供更为有效的公共体育产品与服务，又能真正满足公民的体育需求。
4.2.4 关键公众接触
关键公众接触是公民参与的最基本形式。体育行政部门管理者向相关公民中的一小部分个体——“关键人物”征询建议，并与其进行磋商，听取其建议；这些关键接触的人物通常是体育界学术专家、社会公众人物、直接实践者或体育组织社团的领导者。这是一种有限参与方式，参与者仅限于关键性的人物，即咨询体育领域的学术专家、社会公众人物以及直接实践者为决策提供建议。在具体运作上，既可以通过召开小型的专家论证会，直接听取专家学者和实践者针对已颁布或即将颁布的公共体育政策、全民健身计划实施方案的意见和建议，也可以通过调查研究的方式汇集不同关键人物的意见及建议以便进一步改进工作。
然而，关键公众接触的使用让管理者只听到了少数精英的声音而显然会忽视了大多数人的意见；同时，确定的少数几个人是否具有权威性，是否能够代表更大范围的公民的利益，也无法判断特定的个体到底是为谁发言等问题。因此，为了避免该方法在代表性方面的缺陷，在实际操作中还应该寻找其他一些候选人，并积极与关键人物磋商，使公民参与富有代表性。实践中，“关键公共接触的最常见用法是将信息收集作为第一步或出发点，这时，运用关键公众接触法可以帮助管理者就相关公众的性质以及其他适用的参与途径听取建议，作出判断”[22]。
关键公共接触很少在公民参与中单独使用，往往是与其他公民参与技术相整合使用。
4.2.5 由公民发起的接触
公民发起的接触是公民自己发起的与政府体育行政部门联系，要求提供某项公共体育服务，表达对某项公共体育服务、某个体育行政服务机构的不满，或提出其他一些要求和意见。通常情况下，公民需求能够在极短的时间里得到具体的回应。由于公民发起的接触一般针对于解决特定的公民体育问题，例如社会团体、企业或个人参与休闲、娱乐和健身体育项目的经营、体育市场的管理等问题，这就需要政府提供相关法规的答疑服务、政策上倾斜、资金借贷、税收支持等。同时，它对现存公共体育服务状况，如对“全民健身”满意度情况的反馈，与关键公众接触相比，由公民发起的接触反映着较大范围公民的意见；但也有其不足之处，即公民接触反映了很多人的意见，但它可能并不反映大多数人的意见，这是管理者在实际操作中需要引起注意的环节。
5 结语
当然，并不是所有的公民参与方式都是适合的，在具体的体育工作中如何选择合适的公民参与形式，通常要按照一定的原则来进行：倘若一个公共体育政策问题需要以增进公众对政策的接受性，那么，一般倾向于采用社会参与程度较高的决策途径；倘若一个问题需要考虑质量问题，那么，一般倾向于采用社会参与程度较低的决策途径；实际操作中，往往是多种公民参与技术相整合使用。在合理规划和科学管理的基础上，公民的积极参与可以增加公共体育服务的有效性，更有利于构建比较完善的全民健身体系。
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