西部地区实施小城镇战略与发挥地方政府作用，本文主要内容关键词为：地方政府论文,西部地区论文,小城镇论文,作用论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化水平的提高是解决剩余劳动力的重要途径。单纯新建大城市或旧城改造扩大原有城市规模的既有模式已不适合西部地区的实际，在我国西部大中城市积聚大量农村剩余劳动力的功能十分有限的情况下，提高西部城市化水平的现实道路只能是发展建设小城镇。因为小城镇建设投资费用低、劳动力价格便宜，能有效吸纳剩余劳动力，缓解大城市的就业压力，避免西方大城市病，使农民依靠其自身发展融入工业化城市化进程中，成为一支改变我国国民经济结构的十分有效的重要力量。发展小城镇，构建西部地区“中心城市——小城镇——乡村”网络是西部城市化的最佳选择已成不争的共识。本文着重探讨小城镇战略实施与地方政府行为的关系，以促成小城镇战略的有效实施。
1 实施小城镇战略的现实意义
经济发展的普遍规律揭示：一个国家的工业化进程，必然伴随着国家城市化进程，城市化进程滞后，将严重阻碍工业化进程速度。20世纪50年代以来，伴随着迅速的工业化，我国经济取得了巨大增长，经济结构也发生显著变化。截止1988年，我国的工业化率已达55.6%，但城市化率只有33%，西部地区的比例则更低。迅速的工业化没有给农村地区带来显著的影响。小城镇建设缓慢，城市化率低下，影响农民收入，影响消费扩张，最终影响经济增长。西部大开发中实施小城镇战略，改变目前城乡二元经济结构，使农民参与到城市化建设中来，不仅是可能而且可行。
农民有强烈成为“城市人”的角色置换要求。长期以来，我国城乡二元社会经济结构衍生出许多城乡对立、分割的现象，农村人口在许多方面都无法与城市人口攀比。改革开放后，城市的高收入与农村的低收入之间的巨大差别更加激发了农民进入城镇的愿望，在城乡户籍制度的严格约束下，向小城镇迁徙则成为大多数从事非农产业农民更为现实的选择。据统计，在1992年全国的“卖户口”热潮中，自愿购买县以下城镇居住权的非正式户口的农民达数百万人。尽管这一做法已被制止，但到1994年底，在小城镇实际居住的农民已达到近2亿人，充分反映出农民对城市生活方式的向往。
城镇丰富的物质文化设施与相对贫乏、落后的农村生活环境的鲜明的对比是导致农民进入城镇的非经济方面的因素。繁华的都市效应，冲撞着人们灵魂深处，引发人们的思索，从而导致大量农民尤其是年轻农民抛弃“面朝黄土背朝天”的苦日子，纷纷奔向城镇。城市与乡村间这种非经济收入的差别，为农民进城提供了文化差异方面的条件。
为增加更多收入是农民进入城镇的直接原因。改革与发展不仅使农民基本上解决了温饱问题，还使其扩大了视野，观念得到了更新。在强烈致富愿望的驱使下，农民有了流动、冒险的观念，敢于去闯去搏。
值得注意的是，政府在广大农民城市化制度变迁需求十分强烈的条件下，虽然改变了过去将农民“固化”在土地上的城乡隔离制度，但是，政府仅仅只在厚实森严的城墙上打开了一扇“门槛”较高、半虚半掩的小门，农村剩余劳动力经过一番努力进入城镇后，只能在城镇传统体制之外存在，这直接制约了小城镇战略的进一步实施。因此，政府提供富有绩效的制度安排已是十分迫切。
社区发展的公共需求是小城镇发展的强烈动力。一方面，基层政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的努力，为小城镇的发展提供了条件。小城镇作为农村与城市的连接部，必须具备承上启下的功能。而作为当地社区的政治、经济、文化中心，又必须具备政治、经济、文化的辐射功能。实现这一功能目标的现实意义已为基层政府官员所接受。于是他们把提高生活水平不断满足人们的基本需要，包括食品、住房、饮用水卫生、交通、通讯、文化娱乐、医疗保健等公共服务建设作为实现社区功能目标的手段。采取职能多样化，减少繁琐的管理和审批程序等措施来支持农民进城并由此带来自身政绩的提高。社区的发展和条件改善，吸引了农民进城投资，使小城镇得以迅速发展。另一方面，乡镇企业的发展增加了乡镇财政收入为小城镇公共设施的建设提供了有利的财力支持。同时，在发展过程中，越来越多的基层政府官员与乡镇企业领导人已经意识到乡镇企业的分散化、小型化所带来的环境污染、滥占耕地、信息不灵、交通不便等问题，而采取社会连片发展等措施，使小城镇与乡镇企业互为支持、协调发展。乡镇企业向小城镇的集中转移，为小城镇的规模扩大与持续发展提供了坚实的基础。
2 实施小城镇战略的战略对策
2.1 强化政府的规划职能
资料表明，在我国每年减少的耕地面积中，有60%左右与城镇的扩张有直接关系。一是从紧张的土地与水资源来看，集镇用地是县城外用地的2.97倍，是县城用地的8.7倍，1988年全国城镇人均占有土地的情况是：200万人口的城市52.21平方米，100-200万人口的城市71.19平方米，50-100万人口的城市74.46平方米，20-50万人口的城市79.49平方米，10-20万人口的城市87.63平方米，10万人口的城市117.53平方米，倘以2亿人计算，进入小城镇要比进入中小城市多用地10000平方米公里；二是小城镇数量众多但规模偏小且过于分散，难以吸收更多的农村剩余劳动力。反过来又制约了小城镇规模的进一步扩大，城镇功能难以发挥。据典型调查，目前我国农村小城镇的建成区面积平均在0.8-4.2平方公里之间，平均人口规模在6000人左右（建制镇），其中非农业人口只有3000人；三是小城镇布局不合理，有些小城镇内部工业区、商业区、住宅区、文化娱乐区等各种功能区域混杂，有些小城镇总体规划眼光过短，修改过于频繁，造成很大浪费，还有一些小城镇沿公路条状方向发展，结构松散，形成公路城镇，导致基础设施投资过高。
政府规划权力借助政府的公共权威而生效，并且渐进地以制度化的方式在小城镇发展中发挥作用。规划的核心价值在名义上通过规划的权利制度得到体现和维护，但事实上规划权力制度却不纯粹成为体现规划核心价值的实体。它本身的存在首先是现行政治制度在城镇空间与土地使用领域的衍生，这样就自然渗透着政治集团的价值利益。尽管城市规划具有一定的政治性，但城市规划不是政治，它不同于一般的政府政治过程，它没有那种公开的竞选、游说，通常也不存在各种形式的所谓“偏好的调动”。规划首先是一种知识性的或者分析性的活动，它在抽象的城镇整体利益和公共利益以及规范的核心价值的指导下，对城市空间发展以及土地使用运行作出综合性的分析和判断。它对难以预见和难以控制的未来城市发展，从整体上给予特别关注并采取措施努力维护未来城市的利益。此外通过规划专家的分析判断而估测未来某个时期城市社会经济发展对物质环境的要求，对资源作出预先妥善的安排，因此而减少不确定性和推进决策理性化，从而达到改进城市物质环境、增进城市整体利益和公共利益的目的。城市规划在城市发展中的控制作用、激励作用、整合作用和保障作用，归结起来可以说明政府城市规划职能本质上是对利益关系的调节。
2.2 强化政府公共产品的供给功能
一方面，小城镇的流动人口和暂住人口数量大于常住人口，二者之间的比例大约为：1.2:1。一些地方的农民进入小城镇后，得不到基本的社会保障，在住房、医疗、教育、劳动就业等方面享受不到同城镇居民一样的待遇，这样使农民的流动观念和临时性增强，出现了农民在农村居住和在小城镇就业的两栖行为，既限制了小城镇人口的聚集过程，又使流动人口的长期投资行为——农村为主，不能和小城镇的发展相衔接。另一方面，小城镇的基础设施建设滞后与经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇生产、生活正常运转必不可少的条件，是衡量小城镇水平的重要标志。但是实践中许多基层政府往往将小城镇仅仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施和公用设施不能适应蓬勃发展的乡镇企业的需要，也不能适应小城镇居民对生活质量的提高的要求。从这个意义上说，强化政府公共产品的供给功能是促进小城镇战略实施的必须。公共基础设施建设仅仅靠财政拨款是有效的，要按照有偿使用的原则和市场经济发展的需要，建立政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等多元化的开发和经营格局。同时要使大多数基础设施进入市场，实行有偿使用的原则，使公共基础设施不断得到加强，不断得到发展，提高城市化水平，增强小城镇的承载力、吸引力和辐射力。
2.3 强化土地的集约管理和利用
解决农村剩余劳动力的就业，加快我国西部城市化过程必然需要一定量的土地。随着我国小城镇建设步伐的加快，土地利用中的矛盾将越来越突出，解决矛盾的出路就是实施土地集约利用。然而，从我国小城镇建设用地的实际情况来看，土地利用规划严重滞后，一方面，小城镇发展长期缺乏比较严密的科学管理规范，另一方面，在小城镇建设中忽视乡镇级土地利用总体规划和城镇规划体系，内容不完整，操作性差，粗放用地和大量占用耕地。小城镇建设在缺乏科学规划、盲目追求规模，缺少项目、资金和产业聚集规模情况下，必然导致粗放用地。粗放用地的直接的严重后果是大量占用耕地，用地结构不合理，居住用地过大，公共设施用地和绿化用地偏少，城镇布局分散，道路建设不规范，建筑布局零乱等。小城镇土地集约利用目标的实施需要切实有效的措施保证，一是必须建立统一协调的区域规划体系，以区域土地利用综合效益最优化为目标，科学地确定小城镇用地规模和布局，把小城镇土地利用纳入规划体系之中，避免粗放的土地利用方式，使小城镇步入可持续发展的轨道；二是加大土地管理力度，在用地总量控制的前提下，应盘活存量土地，立足内涵挖潜，真正实现耕地总量的动态平衡；三是积极推行小城镇土地有偿使用制度。这是提高小城镇土地集约利用率的动力因素。在土地有偿使用过程中，为了提高土地利用的效率，在遵守《土地管理法》规定的基础上，允许土地置换，积极推行土地有偿使用制度，加快小城镇土地合理流动，并通过有效的土地资产管理积累资金。这是小城镇健康发展的重要条件。
实施小城镇战略，作为西部地区二元社会经济结构转化的必经之路，不能想象缺少政府行为的后果。但过多或过少的政府干预都将直接影响到小城镇的发展，地方政府行为的介入是为了支持、引导和保证小城镇建设发展的健康有序。在这个过程中政府行为主要体现为制定发展政策和发展规划，参与或监督保证公共设施的统一开发和管理。这里的统一管理主要是指加强对供水、电、气、通讯、消防、环境卫生、教育等公用事业的管理，加强对新区建设和老镇改造的综合开发。统一管理并不意味着一切活动都由政府来决策和扶持，而是在政府统一管理的前提下充分发挥城镇居民及居民委员会在城镇管理中的作用，实现城镇社区自治管理。
3 地方政府的职能与作用
地方政府在小城镇发展中的作用是显而易见的。这不仅是因为小城镇一般是地方政府机关的所在地，加强小城镇建设有利于地方政府行政，而且因为小城镇常常成为一种标志而具有象征意义：它代表着较好的经济发展条件，较好的服务设施，较高的文明程度。政府依靠管理权威和对社区经济的一定程度的支配力干预小城镇建设。政府干预行为表现为申报办理建镇的手续，“筑巢引凤”——在本地经济结构尚未转变，但有一定经济基础和发展机会时，地方政府加快基础设施建设，营造良好的条件以吸引投资，进而促进小城镇建设。在此过程中，地方政府的策划和推动对乡变镇具有促进作用。“并乡建镇”，即对经济不发达、特别是非农产业不发达农村地区的建镇模式，几个非农产业不发达的乡合而为一，第二、三产业力量相对集中，经济力量相对增强，行政范围扩大，区域人口增加。在这一过程中行政力量起着基本的、决定性的作用，而经济力量、经济结构转变的推动作用却十分薄弱。因为在并乡建镇中所依赖的是原来几个乡的经济力量的机械相加，而不是实际上的集聚效益。由于缺乏建镇的条件，所以建镇就成了行政“功夫”，需要有强有力的行政力量从中运作。
制度影响小城镇的建设与发展。中国小城镇在其生成期遵循如下规律：外部环境及区位的影响——准城镇的经济基础的加强——政策环境及行政推动——小城镇的设立——城镇市政建设与发展。外部环境主要是以城市为中心形成的经济体系的可能性大小。城市经济、技术、文化的主动或被动的辐射促进了乡村经济的发展，并成为其转变为城镇的基础。当乡村具有较好的经济基础时，地方政府依据国家政策会较为顺利地促成该居民点由乡村到城镇的转变。当乡村的基础条件特别是经济基础较差时，地方政府的建镇行动就依赖于较大的行政力量的投入，其中包括整饰乡村面貌，疏通上下关系。一旦上级批准乡村转制，小城镇的硬件建设便很快上马，其中包括政府办公条件的改善、道路的拓展、服务设施的配套建设等。其结果则形成两类反映不同的制度结构及运作方式的建制镇。
小城镇的发展，促进了城乡的联系和交流，促进了城——镇——乡三级梯度结构的形成和社会的协调发展，促进了城乡社区在功能上互相补充，在经济、社会、生态效益上相互影响、相互制约并诱致它们之间相互接近的趋势。小城镇背靠大中城市，腹容广大农村，确实起到了城乡经济的结合部及联系纽带的作用，这一点已是不争的事实。问题在于我国西部地区小城镇的发展水平参差不齐，有些小城镇还在建设和发展之中。在这种情况下，有些小城镇的产业结构分布不够合理，土地利用效益、经济效益乃至环保效益不高也是存在的。但这并不是小城镇本身所固有的，而是在其发展过程中出现的偶然或暂时现象，经过发展和完善是完全可以克服的，但其前提是地方政府的职能到位和服务到位。可以相信，随着新一轮地方政府改革的深化，地方政府在小城镇发展中的促进作用将会充分发挥出来。