高校内部控制环境存在的问题及改进对策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,内部控制论文,对策论文,高校论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F239.66；G647 【文献标识码】A 【文章编号】2095-1361(2013)06-0087-07
随着我国高等教育资金投入逐年加大，办学规模不断扩大，基础设施建设项目持续增加，校办产业逐渐丰富，高校资金筹集渠道拓宽，这对高校教学、科研、后勤保障、基本建设、社会服务等经济活动的内部控制提出了新要求。随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》颁布、实施，建立、健全高校内部控制体制机制成为高校管理体制改革的重要内容[1]。目前针对高校内部控制的研究尚处于起步阶段，内部控制环境建设是内部控制体制机制建设的重要方面，对我国高校内部控制环境存在的问题及其原因进行分析，提出改进建议，有利于我国高校内部控制体制机制的完善和高校改革的顺利进行。
一、我国高校内部控制的特点
1.高校内部控制目标的复杂性
随着高等教育发展的大众化、普遍化、多元化，高校经济活动规模、范围不断扩大且日趋复杂，高校已从过去单纯的非营利性事业单位转为自主办学的经济实体，高校经营目标既有盈利的一面，也有非营利的一面[2]。一方面，作为传统非营利性事业单位，高校必须承担公共财政受托责任，履行人才培养、科学研究职能，高校教学、科研的非营利性本质决定高校必须以提高社会效益为首要目标，设计满足社会需要的人才培养方案。另一方面，目前高校资金来源渠道日趋多元，过去资金全部来源于财政拨款的单一格局已被打破，学费、培训费、校办企业和事业单位经营收入以及社会捐赠收入越来越多，高校对于经济效益的重视程度、对盈利的渴求与日俱增。经营目标的双重性直接导致高校控制目标的复杂性。高校作为培养社会人才和进行科学研究的场所，属于知识密集型服务单位，智力资本所占比重非常大，高校教学设备、实验设备、仪器等物质资产不是用于生产加工物资产品，而是用于教学培养人才、用于科学研究获取智力成果。因此，高校内部控制目标不能简单定位于提高经营管理效率、确保财务报告真实可靠等盈利目标，而应旨在促进高校经济活动的合法合规、防范腐败等，进而衍生出优化高校教学和科研资源配置、提高高校人才培养质量、推进科技创新和社会服务水平等社会责任目标。
2.高校学术权力与行政权力的制衡性
学术权力与行政权力既分工又合作、互相交织、密不可分的制衡关系是高校运行管理机制的特点之一。我国现代大学的建立与发展，受到行政体制发展的影响，主要是在国家行政权力主导下建立起来的，不可避免地与政治权力紧密相连。高校必须服从国家的行政管理，从而淡化了学术权力的主导作用。这直接导致我国高校行政权力始终凌驾于学术权力的现实状况，学术团队必须服从行政力量的管理安排，学术权力对高校的影响作用受到极大制约，学术决策的行政化倾向显著，学术自主发展的空间持续减少。致使部分高校教师职业“价值重心”偏移，不少教师不安心于教学，对教育、教学工作应付了事，对专业技术职务晋升、工资奖金增加、科研成果归属等行政管理事务过分关注。遏制这种现象，必须对学术权力的运行提供制度保障，内部控制建设过程中必须注重学术权力与行政权力的平衡和制约。
3.高校绩效考核的难量化性
高校内部控制的内容具有极大的特殊性，主要体现在教学管理和科研管理方面。教学是高校的第一职能，是为国家和社会培养输送人才，提供人才支撑服务。科研作为高校的第二职能，是通过一些专题、项目的深入研究、科学论证，为国家建设和地经济社会方发展提供参谋、指导服务。高校的使命和价值集中体现于社会服务职能上，高校的教学、科研成果或产品可能渗透于社会、经济、政治、文化、环境建设方方面面，难以通过质化或量化的财务或非财务指标进行评估和考核。高校价值的难量化性直接导致高校考核指标设计的难度，高校内部控制机制的建立与健全关键在于其考核体系的完善。教学质量的好坏、科研水平的高低，即使用数量得以体现，也带有一定的勉强性和近似性，具有模糊性的特点。
4.内部控制与预算管理的同步性
财政资金作为高校教育经费主要来源，其投入与使用受到《预算法》的严格限制。财政与教育主管部门通过国库集中支付系统、公务卡支付制度、部门预算制度等手段加强对高校预算收入与支出的监管，设置了严格的预算编制、执行与审批程序。高校内部控制的主要对象是预算资金的使用控制与管理。回顾高校财务管理制度的发展历程，可以发现财务制度的发展与预算管理体制改革息息相关、紧密相联，二者具有同步性。内容上看，预算控制是高校内部控制的重要方面，预算编制、预算执行、决算贯穿于高校内部控制活动的全过程，高校内部控制即为对预算资金运动流程的控制。制度建设上看，高校内部控制机制与预算管理制度的发展具有时间上的同步性，但确切说，高校内部控制机制改革一般都是尾随并服从于预算管理制度的改革与推进，预算管理制度是高校内部控制执行的基础。
5.控制主体的高智力性和相对独立性
高智力性突出反映在高校教师、科研人员所进行的复杂脑力劳动对教师智能水平的高要求上。教师从事教学或科研活动，劳动手段、劳动客体或劳动对象是极为复杂的专业知识，管理客体是身心尚未完全成熟的学生，这对高校教师的智能提出了非常高的要求。独立性表现在高校教师的教学、科研很大程度上带有“单兵作战”性质，即使讲究学术团队协作的今天，仍然需要依赖个人学识的充分发挥，成员彼此间的联系和影响相对较为薄弱。
二、我国高校内部控制环境存在的问题
1.完善内部控制制度的意识不强
高校经济活动日趋复杂与高校经营目标的双重多样，导致高校内部控制范围不断延伸，拓展到高校日常教学、科研、人事、财务、后勤、基建管理等方方面面。目前我国大部分高校尚未建立、健全内部控制制度，高校基建、后勤、投资等经济业务缺乏控制[3]，高校领导及基建、后勤、投资业务主管部门领导违法违纪风险大大增加。高校内部控制弱化、管理松懈，根本原因在于内部控制意识淡薄，高校管理层尚未真正养成正确科学的内部控制理念。很多高校领导认为内部控制是企业行为，高校作为典型的事业单位，只需严格执行主管部门行政指令、确保经济行为合法合规、满足社会对各类人才培养的需求，不需要执行以提高管理效率为主要目的的内部控制制度。这是内部控制认识层面的一种误区，内部控制是保证高校经营管理活动合法合规、资产安全和保值增值、财务信息真实完整、舞弊和腐败得以有效防范的重要手段，是提高高校公共服务效率和效果的有效抓手，高校必须全员、全面、全方位深入培育内部控制理念，形成强化内部控制制度建设的思想意识。
2.法人治理结构不完善，经济责任制没有完全落实
我国高校内部领导体制几经变化，曾采用校(院)长负责制、学校党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、党委领导下的校长负责制等。从目前实际情况看，我国高校基本已建立了校长经济责任制，进一步完善了校长负责制下的财经工作领导体制，但仍未将经济责任真正落实到基层人员，层次性责任体制尚未建立、健全，这直接弱化了高校决策机制的有效性和完整性，不利于高校内部控制活动的有效执行。目前多数高校由分管财务工作的校领导代行总会计师职权，大大降低了财务内部控制的执行效率和效果。即使是设有总会计师职位的高校，由于没有相关的制度安排予以保障，总会计师所能发挥的决策影响力也十分有限[4]。高校内部审计部门隶属于行政管理，是高校行政管理体系的组成部分，内部审计部门独立性较低，内部审计部门很难对高校经济活动进行真正有效的监督。
3.授权制度不明，权力使用失控
高校内部控制与管理的科层化特征显著，多数高校对其所属院系等内部单位采取经费包干制，实行“一支笔”财务管理体制。这种管理体制形式上实现了权限的层层监控，但实际上仍沿袭了计划经济体制下的行政指令执行方式[3]。管理权力过于集中，基层责大权小，事事都得请示领导决定，领导由于管理事务过多，不得不授权管理。一旦授权标准不统一，授权尺度把握不准，就会形成一人控制的局面，致使经费开支一人说了算，内部控制与监督被无形架空，挪用公款、私设“小金库”甚至奢侈浪费、舞弊、贪污等违法违纪现象屡见不鲜。没有明确的授权制度，内部控制制度就不可能有效运行。
4.学术权力与行政权力失衡，学术管理严重行政化
高校管理涉及大量学术方面的问题，一般高校都设有学术委员会或学术评议会，专门负责处理学术事务方面的决策问题。但目前我国高校管理体制中，学术权力与行政权力相互制衡的局面尚未形成，行政“一权独大”，学术权力仅仅处于咨询和建议地位，缺乏真正的学术活动决策权。行政职能部门的管理权限揽括了学术发展方向、科研人员编制、课程设置、科研课题等一系列学术问题，并具有绝对决策权，最熟悉教学和科研本职工作的基层教师和科研人员则只能在形式上发表意见，处于一种执行命令的被管理地位。这直接导致科研学术管理、考评指标体系设置的不合理，教师和科研人员绩效考核严重行政化和片面化，为数不少的高校教师们在“产学研”结合的办学思路和“科研先导”的口号下，花费大量精力应付“论文数量、课题数量、经费金额”等相关量化指标，致使高校纯粹的教学和科研活动染上浓厚的行政化利益色彩[5]。同时，高校学术委员会的学术权力缺乏相关法律制度的保障，学术权力的合法性和可操作性实践中难以体现。
5.高校文化对内部控制的正向作用不够
高校文化是高校校园区域内，广大师生员工在长期教育、教学、科研、管理、服务活动中创造形成的物质文明、精神财富(价值观)及制度文化的综合体。积极向上、开拓创新、团队协作、诚实守信的高校文化对凝聚广大师生员工的教学科研热情、推动高校长期持续快速发展、培育学生成长成才都有着极为重要的引领价值。改革开放以来，特别是高校扩招以来，高校基础设施建设投入巨大，美丽校园建设花费不菲，作为高校文化重要组成部分的硬环境——物质文明建设得到长足发展。但是，作为高校文化重要组成部分的软环境——制度文化和核心价值观建设，不论是高校领导还是普通师生员工的关注程度，抑或建设经费的投入，都没有得到应有重视。急功近利、浮躁、蹈袭、务虚的学风、教风和研究之风侵蚀着广大师生的心灵，高校知名教授涉嫌学术不端屡屡见诸于网络和平面媒体，高校、高校领导、知名教授的负面新闻严重影响高校的社会形象和声誉，高校教师的职业认同感、职业崇高感荡然无存，高校对优秀人才的凝聚力、吸引力大幅下降，优秀青年教师流失严重。高校和高校教师价值观的迷失、重利轻义教风学风的普遍蔓延，已经严重影响到高校和高等教育的可持续发展[6]。高校制度建设存在过多过滥、质量不高、制度缺失、制度逐利等多方面问题，制度中的权利、义务规范错位，高校用制度管人、管事、管教学科研的意识还没有完全树立起来，高校内部控制制度规范人、引领人的作用还没有得到充分发挥。
6.高校人力资源结构不合理，“人员过剩”与“人员不足”现象并存
高校主要职能是培养人才、科学研究和社会服务，高校教师是教书育人、进行科学研究、服务经济社会发展的主要主体，高校教师的价值取向、进取精神、学科专业素养、师德师风等因素直接影响着学生培养质量、高校科研水平以及高校服务地方经济社会发展的广度和深度。目前高校人力资源管理存在的问题，一是人力资源进口出口不畅。教职工只进不出，进取精神不强、教学科研水平低、师德师风不佳的教职工不能随意辞聘、开除，高校建设发展所需的学科带头人、学术带头人因编制、职位等因素进不来。二是高校人力资源结构不合理。高校普遍反映行政、教辅、后勤人员比例过大，教学、科研一线教师数量不足，“人员过剩”与“人员不足”现象并存。三是教师的教学、科研考评机制没有建立、健全，已有的考评指标、机制、制度不科学、不合理，重学历、学位、职称，忽视教学、科研工作表现，不能充分激发教师的教学、科研积极性。四是部分高校尚未建立完善的人才引进、培养和留置机制，缺乏有效的激励约束政策。高校人力资源管理存在的诸多问题，严重束缚教师教学、科研积极性和创造性的发挥，导致高校教育培养质量滑坡、科研和社会服务水平不高。改革高校人力资源管理制度，精简高校行政、教辅、后勤人员队伍，建立健全可持续的人才引进、培养和留置机制，建立合理的激励约束机制，已成为高校内部控制制度建设亟待解决的难题。
三、完善我国高校内部控制环境的对策建议
1.完善高校法人治理结构
高校应当消化、借鉴现代企业治理理念和管理方略，构筑高校内部决策、执行、监督彼此分离、相互制衡的治理机制。最关键就是建立、完善高校董事会制度。首先，要优化高校董事会成员结构。董事会是高校法定的所有者或管理者。高校董事会，特别是公立高校董事会，其作用不仅在于它是学校举办者的代表，而且在于它是学校联系社会的桥梁、社会参与学校管理的通衢、处理学校公共关系的枢纽、筹集学校办学资金的渠道和扩大社会影响的阵地。因此，高校董事会成员应由主管部门代表、出资者、专家学者、社区代表、学校管理者代表等多方面人员代表组成。其次，准确界定高校董事会职能。目前部分高校董事会主要是为了广泛筹集办学经费设立的，其在高校决策中仅起咨询作用。可以借鉴企业董事会职能的定位，将高校董事会定位为最高权力机构和决策机构，确保高校重大决策的科学性和高校财务的良好运转。还可增设与高校没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任的独立董事。第三，为了防止角色冲突，高校董事长不宜兼任校长。高校校级管理层的任命，应在高校教职工推荐基础上，由董事会提名，经上级主管部门审核批准，授予其高校经营管理权。第四，高校董事会下设内部控制委员会，直接接受董事会领导，负责高校内部控制体制、机制建设及运行情况的监督、检查、评价。依此思路建立高校董事会制度、完善高校法人治理结构，防范高校内部利益群体控制高校重大经济事务和过度谋取内部人利益，确保高校治理结构清晰、高校治理主体责权明确。
2.设置内部控制机构，培育内部控制理念
(1)明确内部控制机构。
针对目前高校普遍尚未建立单独的内部控制机构或者指定内部控制牵头部门的现实状况，高校应当尽快设置独立的内部控制职能部门，或者指定财务处或者其他职能部门作为内部控制的牵头部门，还可以根据高校实际情况成立专门的内部控制团队或项目组，具体负责高校内部控制制度的“废、改、立”工作，梳理高校内部各职能部门、各院系和其他下设机构对于高校内部控制的权利和义务，确定高校内部控制的重点领域、重点环节和关键控制点及其控制措施，指导高校内部控制与教学管理、科研管理、后勤保障活动的整合，向党委会、校长办公会报告内部控制体制、机制的建设和运行情况及其存在问题并提出改进建议。
(2)培育内部控制理念。
一方面，高校内部控制是一个系统工程，需要党委书记、院长到各职能部门和各院系中层干部以及全体教职工的共同参与并承担相应责任，不仅仅是内部控制职能部门或者内部控制牵头部门就能完成的工作。高校招生规模不断扩大、科研活动和社会服务活动不断增多，高校经济活动的范围、规模及其带来的资金流大幅增加，高校财务活动日趋复杂，高校领导、中层干部和全体教职工都应强化经济责任和风险意识。另一方面，党委书记、院长到各职能部门和各院系的中层干部以及全体教职工都应当树立对内部控制制度的敬畏感。高校内部控制是一个全员参与过程，各级领导和全体教职工都应当深化对内部控制重要性的认识，树立尊重制度、尊重程序理念，上级不越俎代庖、下级不以下犯上、各职能部门互相之间不超越职权范围，院校领导、中层干部和普通教职工各安其位、各司其所、各负其责、互相监督和互相制约，执行力就会大大增强，内部控制水平就会大大提高。为此，高校应当采用会议传达、版报校报、知识竞赛、办公自动化系统及网络媒体等多种形式，宣传高校内部控制理论和实务知识，提高全员依照内部控制制度管教学、管科研、管后勤保障、管社会服务的思想意识，保证高校健康、可持续发展。
3.明确岗位职责，释放基层能量
首先，应当建立、健全高校各职能部门之间、各院系之间的沟通、协调、交流机制，组织规划高校内部控制各部门之间、部门内部之间的职责分工。其次，高校教学管理、科学研究、后勤保障、社会服务涉及的经济事项，一般包括授权、申请、审核批准、执行或经办、会计处理等阶段，每个阶段都应当由相对独立的人员(或部门)实施，确保高校内部管理各层级的不相容职务有效分离和相互制约，提高高校内部控制的效率和效果。再次，高校内部控制与管理体制改革要着眼于释放基层的能量，达到提高高校人才培养质量与提高高校科学研究水平的目标。高校教学科研成果的产出取决于院(系)工作的好坏，只有搞活院(系)一级的工作才能解放高校的“生产力”，释放出更大的正能量服务社会。院(系)一级是高校内部控制与管理的基础，把管理重心放在院(系)一级，尽量避免采取统一的行政措施实行高度集中的垂直控制，较多地注意发挥各基层的主动性，使之建立起自我调节机制，加强协调和信息交流，能够更好地调动广大教学、科研人员的积极性和主动性。
4.准确划分高校行政权力与学术权力的边界
高校具有学科和事业单位双重权力矩阵结构的特点，应当创造一种广泛吸收教学、科研人员特别是教授参与民主管理，行政权力和学术权力两种权威各有分工，又能互相制衡的机制。高校学科、专业众多，高校教学、科研、社会服务具有知识性、创造性、专业性强的特点，行政权力染指范围过宽、行政权力过大，会挫伤教学、科研人员的积极性、创造性，不利于教学、科研、社会服务水平的提高。高校学科建设、专业设置、培养方案、课程计划、研究规划应当属于学术权力范畴，应当采用教授会、评议会、理事会等多种形式，广泛听取教授、专家意见，集中教师、科研人员的智慧，发挥教授在院(系)及学校治理中的作用。教学任务的分配、教学计划的实施和检查、监督，科研经费的分配、使用及审核管理，基础设施建设及后勤保障物资的采购、保护，经费预算的编制、平衡、下达执行及检查、监督、评价等事项应当属于行政权力范畴，但应注意公开、公平、公正，广泛听取各方意见。
5.改革高校内部组织管理体制，对行政权力进行有效的监督和制约
目前我国高校实行“党委——校长——院长(处长)——系部领导——教师”的上令下行组织管理体制，多数高校行政权力独大，行政权力缺乏有效的约束监督力量予以制衡。一是要严格按照国家法律、法规的明确要求，建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度，充分发挥教职工代表大会对高校基本建设、招商引资、投资理财、经费预算等重大经济事项的民主参与和决策监督作用。二是要配备综合素质高、业务能力强的纪检、审计干部，完善纪检、审计监督制度，加强对高校日常经济活动事项的纪检、审计监督力度，改变高校纪检部门、审计部门监督不力的局面，对高校行政权力的运行有效制约和监督，预防高校腐败和贪污。三是建立、健全高校绩效考评和经济责任追究制度，明确院系、部门职责、权利、义务，做好各项内部控制制度的宣传、贯彻落实工作，使赏罚分明落到实处。
6.培育高校特色文化，建设高校特色学科
高校文化建设是一项复杂的系统工程，涉及校风、教风、学风、政风为核心的校园整治、舆论导向、学校氛围、道德风尚、文化娱乐品位、艺术活动组织、师生关系以及物资设备支持和保障等多个方面。国际知名高校均具有其独特的校园文化。我国各高校虽然都有校训，但多数仅仅作为口号存在，并未真正作为文化融入到日常教学、科研活动和学生、学校管理过程中，文化的作用与魅力未得到充分体现。校园特色文化缺失直接导致多数高校未能形成别具一格的特色学科，各高校培养教育出来的学生学术背景、学术知识、学术能力基本雷同。社会划分高校或学生选择高校仅仅关注其是否为重点高校、是否为211、985高校，很难从学科特点上进行区分。各高校应当根据自身发展特点形成优势、特色学科，诠释其独特的校园文化理念，优化校园文化个性，并使其充分融入高校教学、科研活动中。各高校可以根据学校类别、培养目标及人、财、物、地理位置等条件，建设富有个性的校园文化。
7.改革高校人力资源管理制度，建立适合高校特点的激励约束机制
高校人力资源管理是高校根据战略目标、发展规划和高校教学、科研人才成长规律，运用现代管理理论、管理原则、管理方法，对高校各级、各类人员进行调配、组织、培训，对高校各级、各类人员的思想、心理、行为进行诱导、控制、协调，充分发挥教学、科研人员的能动性、创造性，实现人才培养、科学研究、服务社会和高校长远发展目标的活动。目前多数高校还处于传统的人事管理阶段，没有过渡到现代科学的人力资源管理阶段，人才引进、培养、考评、激励约束机制不健全，人才“引进、培养、留住”的良性循环机制没有建立完善[7]。首先，必须完善人才引进机制。高校必须根据学校战略目标和发展规划制定人才引进计划，注意引进人才的学科结构、学历学位结构、职称结构。实际操作过程中，个别学科暂时没有符合规定学历学位、职称、年龄条件的申报者，也不能降低要求。其次，高校必须建立完善教学、科研人员培养机制。高校，特别是地方高校、新升本科院校，对已有教师和新引进教师，不能只记着使用、只要求他们有教学和科研产出，也要有详细的培养计划和帮助他们做好人生规划，通过送出去读硕读博、脱产进修、做访问学者、参加学术会议，或者邀请知名专家、学者来校讲学、座谈，或者委派教学、科研人员到企业、到政府机关挂职，不断提高教学、科研人员的学历学位水平和学术水平，锻炼教学、科研人员的社会实践活动能力。第三，高校必须完善教学、科研人员的绩效考评和激励约束机制。目前很多地方高校、新升本高校还没有建立教学、科研人员的绩效考评制度，或者已有的绩效考评制度很简单粗糙，或者考评指标很不合理。应当根据学校性质、发展规划和学科门类特点，制定全面、合理的教师教学、科研年度考核指标或者三年度、五年度考核指标，制定与绩效考核指标挂钩的收入分配制度。第四，建立、完善高校人才转岗、淘汰制度。针对目前高校普遍存在的行政、教辅、后勤人员过多，教师、科研人员不足，师生比例严重失调，以及部分教师、科研人员学历学位低、教学科研水平不高或者师德师风欠佳等问题，应当建立、健全人才转岗、淘汰制度，精简行政、教辅、后勤人员队伍或者实施只出不进政策，提高教师、科研人员比例，逐渐优化高校人才资源配置。
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