我国农地流转制度的演变、存在问题与改革的新思路，本文主要内容关键词为：农地论文,存在问题论文,新思路论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来，我国经历了三次重大农地制度改革。第一次是建国初期，打土豪分田地，把地主富农土地无偿分配给无地和少地的农民，实行的土地小农所有制，土地个人所有、家庭经营，土地所有者与经营者是一致的。但这次土地制度改革维持的时间非常短，从1950年到1952年，还不到3年时间，就在全国展开的农村合作社运动中，把农民所有土地在4年之内就迅速变为合作社和人民公社集体所有，并且实施集体经营，土地所有者与经营者也是一致的。农地集体所有集体经营为特征的人民公社制度坚持了25年左右的时间，直到20世纪80年代初的第三次农地制度改革为止。这次农地制度改革是在坚持土地集体所有制的前提下实施的土地经营制度的改革，也就是把集体经营改为家庭经营，被称为家庭承包制。第三次土地改革的特征是土地集体所有，家庭经营(郭熙保，1995)。[1]这里需要说明的是，改革初期家庭承包制称为家庭联产承包责任制，随着形势的变化，现在既没有联产，也没有生产责任，不交租税，与集体的关系纯粹是法律上的承包关系。因此，称之为集体农地家庭承包制比较合适。 第三次农地制度改革已经过去了30多年，与以前两次农地制度改革相比，时间要长得多，虽然也经历了一些小的调整和变动，但承包制这种制度本身并没有发生根本性变化。在过去30多年中，我国经济和社会环境发生了翻天覆地的变化。工业化和城镇化已经进入中后期阶段，农业剩余劳动力绝大多数已经转移到非农产业和在城市定居，在农村的劳动力越来越少，而且留守农村的农民呈现出老龄化、女性化和低素质化(郭熙保等，2010)。[2]在这种情形下，如果继续固化30年前的那种家庭承包关系已不合时宜，新一轮土地改革箭在弦上。改革的重点应在农地流转制度上。按照十八届三中全会精神，让市场在资源配置中起决定性作用。土地也是一种生产要素，只有在市场中流转才能得到最有效率的利用。 下面我们将简要回顾一下我国农地流转制度和政策的演变，指出这种流转制度在当前面临的主要问题及其改革的新思路。 一、改革开放以来我国农地流转制度的演变 改革开放以来，我国农地改革就是坚持在土地集体所有制基础上经营制度的改革。因此，农地流转也是指在不改变土地所有制基础上的农地承包经营权的流转。顺便指出，这里所说的农地流转是指在不同农业经营主体之间的转让，不改变农地农用性质。 (一)早期的农地流转：从不准许到准许，从无偿到有偿，从单一形式到多种形式 改革开放初期，中央是不准许承包地转让的。1982年中央一号文件和随后修改的宪法就明确规定，农民承包的土地不准买卖、不准出租、不准转让，如果无力经营，承包户应无偿把承包地退还给集体。 但是，从1984年起，中央的政策发生了变化，开始准许农地使用权转让。1984年中央一号文件规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内……可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包……转包条件可以根据当地情况，由双方商定。”但文件同时规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租……”。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》以法律的形式明确规定“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”；“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得。”这表明中央已允许承包地经过集体同意可以转包给第三方经营，但规定承包地不能买卖，不能出租，这意味着承包权流转必须是无偿的，如果获得流转收益，就是非法的，必须没收。 1988年4月通过的宪法修正案把土地“不得出租”这几个字删除掉了。宪法修正案第十条第四款把原宪法表述“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1988年12月通过的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)修正案根据宪法修正案把1986年通过的《土地管理法》中第二条第二款中“不得出租”字样相应删除掉了，并且在该条增加了第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”这就从法律层面使土地转让合法化了，而且允许出租意味着承包地可以有偿流转了。1993年颁布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确了承包地有偿流转，该文件指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”1995年国务院批转的农业部发布的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中，进一步重申了承包地经营权有偿流转的政策，但是该文件把承包地流转的各种方式更为具体地列举出来了，如转包、转让、互换、入股等流转方式所获得的收益都受到法律保护。并且进一步指出：“土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案”。该文件还是坚持农地流转需经发包方同意。 1998年修订的《土地管理法》以法律形式进一步明确了土地使用权可以依法转让，但这次修订版规定“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”，其条件是“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。允许本集体经济组织以外的单位或个人承包经营是国家有关土地流转制度的一个重大变化。在此之前的相关政策法规中只是规定农地承包经营权可以流转，但没有明确指出承包地经营权是否可以转让给集体之外的单位或个人。承包地经营权可以在更大范围内流转在理论上来说有助于农地使用效率的提升和资源的优化配置，是朝土地资源市场化配置方向发展的正确途径。但是，这一法律规定在实际执行中受到严格限制。在2001年颁布的《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》中，对承包地使用权向村集体之外的企业和个人流转表达了很大的担忧。因此，对此应持非常谨慎的态度。该文件指出：“企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”该文件下发之后，土地流转基本上在农户之间进行，而且大多数是在本村集体内部成员之间流转，集体外的人在农村流转农地的非常少。 从改革开放初期到20世纪90年代末，我国农地流转经历了从最初的不准许流转到很快准许流转，从最初不准许有偿流转到很快准许有偿流转，从最初的单一形式流转到多种形式流转的演变过程，表明我国农地流转制度随着经济发展形势和农业劳动力转移、农村经济状况的变化而不断加以调整，使得我国农地这种资源配置更加朝市场化方向发展。但由于农村还存在着大量剩余劳动力，加上农地流转制度和政策上的一些限制，直到上个世纪末，我国农地流转的规模仍然比较小。据农业部有关数据，1996年，全国耕地流转面积887.7万公顷，占总耕地面积的比重还不到1％(宋洪远，2000)。[3]据陈锡文的文章，1998年，参与流转的土地占全国农地总面积的比例也只有2％～3％(陈锡文等，2004)。[4] (二)21世纪初以来农地流转：从准许到鼓励，从私下到市场 2002年8月全国人大通过了《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)，在讨论我国农村土地流转制度和政策的演变时，该法是最重要的文献。该法所涉及的土地流转方面的内容，有些是对以前政策法规的法律确认，但也有不少新东西。有关土地流转方面的重要内容可以概括以下几点。 第一，更为明确地准许承包地经营权可以在集体经济组织之外流转。《土地承包法》多处指出承包地可以由非集体成员承包，但施加了比较严格的限制，如在同等条件下本村集体成员有承包和流转农地的优先权；如果农地是由非集体成员承包，要经过本村集体三分之二以上成员或成员代表同意，并经乡镇人民政府批准；如果承包人是非本村集体成员，要对其资信和经营能力进行审查后签订承包合同。同时指出，一旦承包人(包括非本村集体成员)获得了承包地经营权，就可以办理承包地经营权证，其承包经营权可以依法转让、转包、出租、入股、抵押或者其他方式流转，也可以依照继承法继承。1998年修订的《土地管理法》曾规定承包地经营权也可以向集体组织之外的单位和个人流转，但规定得比较抽象，而且没有像《土地承包法》那样明确规定非集体成员一旦取得承包经营权，就可以享有经营权、收益权、继承权、转让权、抵押权等各项权利。 第二，明确规定离开农村到城市务工经商的农民应把承包地交回集体。《土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”这一条的意义非常重大，它包含三个方面意思。首先，承包期内，承包方也就是农户如果全家迁入小城镇落户的，农村承包经营权应该保留，也就是说落户小城镇的农户，承包地经营权归原承包人，集体无权收回。其次，承包方如果迁入设区的城市(也就是大中城市)落户的，应当把承包的耕地和草地交回集体，如果不交回的，集体可以收回。这里所说的“应当”实际上含有“必须”的意思，因为不交回，集体有权收回，带有强制性质。再次，集体收回在城里安家落户的原农户承包地应对原农户在土地上的投资给予相应补偿。这实际上含有收回承包地是无偿的意思，即原承包人在承包地上如果没有进行投资，就可以不予补偿。这部法律是对进城落户人员的承包地如何处置这一问题最明确的法律规定，以前有关农地流转的政策法规都没有这么明确规定过。可是，由于中央对农民退出承包地态度谨慎，因而实际上这一法律条文没有真正得到执行。 在《土地承包法》颁布之后，中央每年出台一号文件，涉及三农问题，都重申要积极鼓励农地流转，而且对如何进行农地流转也有更为具体的政策指导。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是我国农村改革发展方面具有重要意义的纲领性文献，对新时期我国农村改革具有重要的指导意义。《决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”从这段文字中我们发现有几个重要的提法。首先，明确提出要建立健全土地承包经营权流转市场。过去中央多次指出农村承包地可以流转，但基本上只允许农地在本村范围内流转，成员之间相互熟识，也就是私下流转，不需经过市场。这表明我国农地流转制度出现了重大变化，建立农地流转市场和中介交易机构意味着农地承包经营权可以作为商品在市场上进行交易，其流转价格可以由市场确定，同时也意味着土地承包经营权可以在更大地域范围内进行交易，而不只限于本村集体成员。其次，更为明确地把农地流转和规模化经营结合在一起。农地流转不仅仅是解决大量农民工外出打工而让承包地抛荒问题，而是从农业经营方式转变的高度来强调农地流转的重要性。该文件第一次提到“家庭农场”和“规模经营主体”这些概念。家庭农场虽然在西方国家已经非常普遍，但国内基本上不使用这个概念，这为我国农地流转和土地规模化经营指明了发展方向。实际上，家庭农场这一概念提出之后，我国各地家庭农场的发展相当迅速(郭熙保，1995)。[5] 2013年11月中共中央十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)这份纲领性文件。该文件对农地流转有了创新型的改革思路和举措。《决定》指出，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位……在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”与以往文件相比，《决定》有很多创新点。一是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，这在以往文献中没有这样明确地表述过，这意味着农业家庭经营是我国现在和未来的主要经营方式，不管经济发展和农业现代化进行到什么程度，都要坚持家庭经营为主，而不会回到集体化和合作化时代，这为农业经营方式和经营体系的发展指明了方向。二是拓展了农地承包经营权的权能，过去政策法规中也规定过农民对承包地拥有的权能，如使用权、收益权和转让权等。但《决定》扩展了农民所拥有的承包地的权能范围，农民不仅对承包地拥有使用权、收益权、流转权，同时还拥有占有权、承包地经营权抵押、担保权等新的权利。这表明中央已经越来越把承包地作为农民的一项准私有财产来强调，虽然仍然规定土地属于集体所有。三是更为明确地指明了农地流转的方向和途径。以往文件也提出过建立健全土地流转市场，但《决定》明确指出在公开市场上流转土地，这个“公开”两字更为鲜明地强调农地越来越成为一种可流动、可转让的生产要素和固定资产，可以合法地在市场上交易了，这为各地建立土地流转交易中心提供了政策保障。 2014年7月国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对农地财产权的流转和进城落户农民是否退出承包地有了新的具体规定。《意见》第十二条规定：“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”该文件的特点是把农业人口落户城镇与农地流转结合在一起，首次对进城落户的农民是否退出承包地给出了明确的说法。虽然2002年颁布的《土地承包法》以法律形式明确规定进城落户的农民应当交回承包地，但在政策执行层面一直没有一个明确态度。该文件虽然态度谨慎，但准许开展试点，表明中央已开始正视这个承包地退出问题。 2014年7月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)，该文件重申中央对农村土地经营权流转的原则和政策，规范农地流转的行为，强调承包经营权流转的范围。《意见》指出：“在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意”。《意见》在转让条件方面只是重申了以往的政策法规，但指出要探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。探索三权的相互关系和具体实现形式以及推进土地经营权抵押担保试点是根据十八届三中全会精神提出的一个新政策。但是，由于严格限制农地承包权在集体外流转，抵押担保如何实现是个大问题，信贷机构愿意拿一个对转让设置种种限制的农地使用权作为抵押和担保品吗？ 2015年7月国务院办公厅出台了《关于加快转变农业发展方式的意见》(以下简称《意见》)。《意见》第八条在谈到推进多种形式农业适度规模经营时指出：“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。”该文件代表了中央的最新政策，其亮点是明确提出在试验区开展农户承包地有偿退出试点，并明确表示引导那些已在城市居住的农户自愿退出土地承包经营权。与2014年7月国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》相比，该文件更为明确地表达了推进农民工退出农地承包权的积极态度。但是，究竟怎样退出承包地，退出之后如何处置，该文件还没有给出具体实施意见和办法。2015年11月2日中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《深化农村改革综合性实施方案》重申“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。” 最新也是具有权威性的纲领性文件是党的十八届五中全会于2015年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。《建议》指出：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”这是迄今为止在如此重要的纲领性文件中对农民退出“三权”最明确的表述，而且用了“支持引导”的字眼，这就消除了地方政府对农民退出农地承包权的思想束缚。可以预言，在“十三五”期间，进城落户农民退出农村承包地在依法自愿有偿的原则下将会大张旗鼓地展开。但是，土地如何退出中央没有给出明确的措施。 我国新世纪以来的农地流转制度演变具有如下一些特征。一是从允许承包地流转到鼓励承包地流转，而且越来越明确地强调农地流转的市场化途径；二是对农民农地承包权能进行了扩展，赋予农民对承包地拥有占有权、使用权、收益权、流转权和抵押担保权，这相当于农民对承包地拥有财产权，使承包地成为农民真正的财产，虽然规定农地属于集体所有，但集体经济组织实际上对农地没有多少支配权了，农民对承包地几乎拥有各项权利。不过，由于对农地承包权流转设置了严格的范围和条件，农户对承包地拥有的各项权利实际上是不完善的。三是对进城农户是否退出承包地虽然政策上比较谨慎，但最近在积极推进。 由于中央放松了对农地流转的限制，且加大了对农地流转的支持力度，我国各地农地流转速度明显加快。据农业部有关数据显示，2007年，我国农地流转面积只有6372万亩，占家庭承包土地面积的5.2％；近几年流转速度加快，流转所占比重年年提高，到2014年年底，我国农地流转面积达到4.3亿亩，占全国耕地面积的比重上升至30.4％。流转出承包耕地的农户达5833万户，占家庭承包农户数的25.3％。耕地流转方式仍以转包和出租为主，转包所占流转面积的比重最高达46.6％，出租所占比重为33.1％，两种形式相加占土地流转面积的比重高达80％，而以转让形式流转的面积占总流转面积的比重仅为3％。 二、我国农地流转制度存在的主要问题 自从20世纪80年代初农村改革以来，我国农地家庭承包制一直保持稳定状态，期间虽然发生了一些小调整，但承包制的根基一直未动摇过。不仅未动摇，而且还不断地固化和扩展农民对承包地各项权能，甚至在2008年还明确提出农村土地承包关系长久不变。在保持家庭承包制不变的基础上，中央根据工业化、城镇化和农村劳动力转移状况而不断放松对土地流转的限制，促进农地向专业大户、家庭农场等新型经营主体集中，实施规模化经营。我国目前农地流转面积占总承包地面积高达30％，这个比例在未来还会更高。 但是，我国土地流转制度还存在一些值得关注的问题，如不解决将会对农村基本制度和农业规模化经营的发展带来严重的冲击和阻碍。 (一)对农地承包权转让的限制及其原因 虽然党的相关文件和政策法规提到的流转形式包括出租、互换、转包、转让、股份合作等，但实际上鼓励和支持的是出租、互换、转包、股份合作，对转让一直加以严格限制，近乎禁止。农地承包权转让是指农户把农地承包权让渡给他人，放弃对承包地的占有、使用、收益和继承等权利。《农村土地承包法》规定，如果承包地转让给本村其他农户，要经过发包方同意，也就是要经过村委会同意，而互换只要备案即可，出租甚至备案都不需要。如果承包地流转给村集体之外的单位和个人，那么不仅要经过村委会同意，还必须经过本村集体三分之二以上村民或村民代表的同意，还必须经过当地乡镇政府批准。这实际上相当于禁止农地向集体外的经营主体转让，因为一般很难通过三分之二以上这个门槛。其实，中央在历年的相关文件中多次强调要稳定农户承包权，不鼓励不支持甚至严格限制承包经营权的转让，特别是向村集体之外的经营主体转让基本上被禁止了。由于严格限制承包权的转让，2014年，我国以转让形式流转的耕地面积占全部承包地面积的比例只有3％，主要流转形式是出租和转包。 禁止或严格限制农地承包经营权转让，意味着20世纪80年代从集体土地中获得承包权的农户可以永远拥有承包权，也就是说，承包关系长久不变，这就把承包权固化了。为何固化承包权？中央文件中很少给出明确解释。根据笔者的理解，严格限制承包经营权转让可能有以下原因。一是按照《土地管理法》和《土地承包法》，集体土地承包给农户经营是有承包期限的，第二轮承包期30年，如果从1998年算起，要到2028年到期。未到期之前，农户的承包地是不能随意转让的，必须经过发包方也就是村集体经济组织同意。二是我国农村劳动力连年不断转移到城镇务工经商，到目前为止农民工数量高达2.7亿。由于这么多农民工的身份还是农民，还没有完全变成城市居民，如果他们失去了承包地，当他们因种种原因返乡时，可能会变成无地农民，造成社会不稳。三是担心当地政府和村集体组织因某种目的强制性收回承包地，然后转让给他人，让原承包人也就是农民的利益受损。因此维持承包关系不变，是为了防止集体组织或当地政府违背农民意愿侵害农民的承包权益。四是承包经营权在本村集体成员之间转让在政策上是准许的，只是经过发包方同意。本村集体成员都相互认识，成员之间相互转让一般不会有什么障碍，但本村成员之间的转让却不多，因为是有偿转让，本村村民除少数搞规模化经营之外，大都在经济上没有能力承接这种转让。因此，转让一般是在村集体之外进行，而集体之外的经营主体不是本村集体成员，这就与集体土地属于本集体成员集体所有的农村基本制度相冲突。因此，中央一般是禁止集体外单位和个人以转让方式流转农民承包地的。鉴于以上原因，中央一般不支持甚至严格限制农地承包权的转让。 但是，经过30多年的快速发展，中国经济和社会已发生了翻天覆地的变化。农村大部分青壮年劳动力都陆续离开土地、离开农村到城镇务工经商去了，留下来的大多数是老人和妇女。因此，大部分农户不依靠农业为生，而拥有的几亩承包地对他们来说只是作为一项资产，能给他们带来一些收入而已，不是像过去那样作为他们收入的主要来源。在这种情况下，农地承包权的转让已经到了水到渠成的时候了。 (二)限制农地承包权转让造成的不利影响 但是，限制和禁止农地承包权的转让，固化承包关系，会带来一些负面影响，与支持农业规模化经营的方向和坚持农村土地集体所有的基本制度相悖。 首先，限制农地承包权的转让会造成农地利用效率低下和规模化经营进程受阻。近几年，中央把农地权能分为三个部分：所有权、承包权和经营权，其目的是要更为明确地稳定承包权，放开经营权。中央鼓励农地经营权流转的主要目的是为了鼓励在农业中实施适度规模经营。的确，各地农地流转速度在加快，促进了农地向专业大户、家庭农场等新型经营主体集中。但是，新型经营主体经营的农地基本上是以租赁形式流转来的，对经营的农地只有经营权而无承包权，当然更无所有权。以租赁形式流转农地会带来一些现实的和潜在的不利后果。实行规模化经营的新型经营主体所经营的农地的稳定性主要是依靠流转合同来维持，但农民一般不愿意签订很长时间的流转合同，一般是3至5年，至多10年。合同到期，拥有承包权的农户有权把承包地收回自己耕种，或者威胁要流转给他人，除非现有租赁人即家庭农场愿意提高租金。这样一来，家庭农场等新型经营主体所经营的农地就有失去的危险。在这种情况下，家庭农场就有解体的可能。即使不解体，家庭农场也不会对租来的土地进行长远的规划和投资，如平整土地，改良土壤，修建基础设施等，而是抱着种一年算一年的心态，这不利于土地的有效利用。反过来，家庭农场主有可能急功近利，大量施用化肥农药，造成土地肥力递减和土壤的污染。 其次，限制农地承包权转让与现行农村基本经济制度相悖。当前，农民工市民化进程在加速，而农民工市民化就是一个农民变市民的过程，也就是农村人口落户城镇的过程(国务院发展研究中心课题组，2011)。[6]以往农民变市民的主要障碍在于户籍制度改革滞后，而户籍制度改革滞后的主要原因就是城市社会保障体系没有实现全覆盖，也就是没有把农民工的社会保障和公共服务包括进去。现在中央正在大力推行城乡社会保障体系全覆盖，城乡公共资源和公共服务均等化，各地正在采取措施加快农民工市民化进程，力争在十三五期间实现“三个一亿人”的目标。在这种背景下，农民工落户城镇的制度障碍在不远的将来就会被消除。现在另一个需要摆到重要议事日程的问题，就是进城落户的农民是否要与村集体解除承包关系的问题。按照《农村土地承包法》，农民如果要到大中城市落户，必须把承包地交回集体。该法是与我国宪法和土地管理法等法律制度相吻合的，因为农村土地属于村集体成员集体所有，而不属于集体成员中的个体。因此，进城落户的农民，变成了城市市民，再不是村集体成员了，当然，他们与村集体的承包关系就自然终止，他们的承包地当然还有宅基地必须退还给集体。但是，在2014年以前关于进城落户农民是否要求交还农村承包地的政策一直不明朗。2014年起中央相关文件开始明确涉及农户退出农村承包地的问题。一是2014年7月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，二是2015年7月国务院办公厅出台的《关于加快转变农业发展方式的意见》。前一个文件明确规定农民工进城落户不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但指出可以在一些农村综合改革试验区进行试点；后一个文件表示在综合改革试验区引导长期在城市务工经商的农民工自愿有偿退出承包地。最近刚召开的党的十八届五中全会明确指出支持引导进城农民退出农村承包地。这表明中央对进城落户的农民是否退出承包地的态度由非常谨慎到逐渐准许甚至支持。进城落户的农民应该解除与村集体的承包关系，这是宪法、土地管理法、土地承包法、物权法等法律所规定的，如果那些成为城市新市民的农民不退出承包地就与我国现行法律相违背。①但是，如果要求在城里安家落户的农民工退出承包地和宅基地，如何退出又成了一个大问题。虽然十八届五中全会明确支持进城落户农民有偿退出农村承包地、宅基地，但如何有偿退出中央没有给出具体路径和措施。 三、我国农地流转制度改革的新思路 这里讨论的农地流转制度改革从村集体成员角度入手，结合农民工进城落户退出承包地这个问题来分析。 (一)集体成员动态化：农地承包权流转的新思路 按照《土地管理法》、《物权法》等相关法律，我国农村集体土地属于本村集体成员集体所有。②按照《农村土地承包法》，集体所有的土地只能够由本集体内部成员承包。③在这里，“集体成员”是个重要概念，那么，什么是“集体成员”？它应如何界定？相关法律没有给出定义。按一般理解，长期居住在本村里的农民就是本村集体成员。譬如说，在开始实行土地承包经营的80年代初，某村有200户，共1000人，那么这1000人就是该村的集体成员。人口随时间而发生变化，只要是这200户家庭繁衍出来的新家庭和新人口，也属于该村集体成员。但是值得注意的是，从20世纪90年代开始，中央对农地调整基本上是禁止的，即“增人不增地，减人不减地”，也就是说，不论农户家庭人口如何变化，已经承包给农户的农地不再调整，也就是固化了，与人口变化无关。因为集体财产主要是土地，这意味着上世纪90年代以后增加的人口虽名义上是集体成员，但实际上他无权拥有村集体土地的所有权和使用权，因而不是真正的集体成员。另一方面，上世纪90年代以前的集体成员即使长期在外务工经商，也还属于集体成员，拥有集体土地所有权，尽管他几十年没有从事过农业。这等于是把集体成员固化在20世纪90年代以前的水平。 固化集体成员带来一个直接的后果是那些进城务工经商的农民仍然拥有集体土地的承包权。第一种情况是那些在城里安家落户的农民，由于把户口迁到城市，就等于是放弃了集体成员资格，理应把农地承包权交回集体，这是合理合法的，我国《农村土地承包法》是有明文规定的。但是，中央三令五申地要求稳定承包关系，不要把农民工在城市落户与退出承包地挂钩，也就是说，农民把户口迁到城市之后，承包地是否退出由农民自愿决定。当然，进城落户的农民一般是不愿意放弃承包权的，因为农地承包权实际上变成了他们的一项资产，年年可以为他带来收益。这样承包权就永远在原是集体成员现在变成市民的人手上，至少在理论上可以保留到2028年。第二种情况是那些在城里长期务工经商的农民，户口没有迁入城市，名义上仍然是集体成员，农地承包权当然从法律上还属于他们，他们就更没有理由退出农地承包权了。但无论哪种情况，他们都不从事农业生产，至少是不专业从事农业生产。这是中央支持和鼓励农地流转的主要原因。 如上所述，农地流转的核心是承包权的转让，它能带来农地利用和配置效率最大化。此外，农地承包权的转让还能解决与我国现行基本制度的冲突问题。根据中央有关文件和国家相关法律，农地承包权不是绝对不能转让的，否则也不会把转让作为流转形式的一种，只是要符合一定条件，这些条件包括：一是尊重农民的意愿，不要强制农民退出农地承包权；二是要有偿退出，退出承包权的农户要获得相应补偿；三是不能破坏现行的集体所有制和家庭承包制这些基本制度；四是要农地农用，严禁农地在流转中变成非农业用途。符合以上四个条件，农地承包权转让是没有问题的。但是，由于中央没有提出农地承包权转让的实施细则，而且三番五次地重申要稳定农村承包关系，不要强制农民退出承包地，反而使各地政府不敢大张旗鼓地创新农地承包权转让的具体做法。这实际上显示出中央对农地承包权退出这个问题存在矛盾的心理，在法律和政策上允许土地承包权转让，但又担心推行承包权转让会导致不良社会后果。所以为了稳妥起见，中央允许在农村综合改革试验区先搞试点。 笔者这里提出一个农地承包权转让的新思路，能够破解这种两难的局面(郭熙保，2014)。[7]这就是集体成员动态化，它既符合中央现有政策法律，又能促进进城落户的农民退出承包权，有效地实施农业规模化经营，同时还能解决农村老龄化和衰落等问题。 农地承包权转让的关键是有偿转让，那些进城落户的农民要是能够得到合理的补偿，笔者认为他们大多数是愿意把他们的农地承包权转让给他人的。什么是合理的补偿？谁来补偿？实现的途径是什么？ 所谓合理的补偿，就是让农民愿意放弃农地承包权的补偿。如果农民认为补偿标准低于他认为的最低水平，当然这种补偿是偏低的。有些地方如重庆前几年对农户承包权退出的补偿标准太低，农民退出承包权的积极性不高(滕亚为，2011)。[8] 谁来补偿？这是问题的核心。中央在这个问题上没有提出具体的思路和措施，只是说可以在综合改革试验区试点。由村集体来补偿吗？这既不合理也不可行。土地是集体的，集体作为发包方收回自己所有的土地是天经地义的，为何还要花钱赎回来？此外，即使村集体愿意花钱赎回承包地，因没有任何的收入来源，它也没有能力补偿。由村集体其他成员补偿吗？这应该是合理的，当那些进城务工经商的集体成员放弃承包地时，留守的集体成员是接收这些土地的唯一合法人员，这等于是进城的集体成员把农地承包权转让给了留守在村集体的其他成员，这在政策法规上是允许的。因此，没有任何法律障碍，中央实际上也鼓励这样做。但问题是，村集体其他成员除了少数返乡创业者之外大多数经济能力有限，不可能负担得起这笔较大的补偿金的。可见，在本村内部成员有偿转让集体土地，在法律上合法但实际上不可行。最后，补偿金也可以由政府来支付，但数额太大，政府也负担不起；而且即使政府负担得起，也会造成新的不公平和新的混乱，政府将如何处置这些承包地也是个大问题。 因此，以上办法都是不可行的。那么，如何解决农地承包权退出的补偿金问题？笔者认为，有一个办法是切实可行的。在坚持农村土地集体所有制和家庭承包制的基础上，只要把静态的集体成员动态化，就可以解决这些问题。所谓集体成员动态化就是改变集体成员只出不进的做法，使得老成员可以退出村集体，新成员可以加入村集体。如果像城市居民一样集体成员能进能出，农村集体经济组织就不会因为原集体成员的逐渐退出而衰落，同时也可以解决农业规模化经营和农地承包权退出的补偿问题，同时还可以维护现有的土地集体所有制和家庭承包制不变。 (二)集体成员动态化的途径 市民化过程也是农民工退出集体的过程。当农民工获得城市户口时，就必须放弃农村集体成员资格，相应地把承包地交还给集体。在进城落户的农民退出村集体时，那些想要从事规模化经营的人可以进入村集体，变为集体中的新成员。 宪法和相关法律规定，中国农村土地属于集体所有，农民离开这个集体之后，按法律应无偿把承包地交给集体。如果时间倒回在十年前，这个工作是不难做到的，因为农业税和集体各种收费是按照承包地面积计算的，即使农民外出打工，让承包地抛荒，税费也得照交。这种情况下，很多农民宁愿放弃农地承包权，或者愿意无偿交给集体。现在，所有农业税全免了，而且各种收费也全都取消了。不仅不交税费，还可以获得政府财政补贴，补贴又是按照承包地面积发放的。此外，承包地还可以出租给他人经营，获得一笔固定租金收入。在这种情况下，承包地从一种负担变成了一种能够带来收益的资产。一个有理性的农民当然不可能把承包地无偿交给集体，宁愿不要城市户口，也得保住他的承包地。④因此，要求农民无偿退还承包地是不现实的。在目前的状况下，要想农民工退出集体，放弃农地承包权，唯一的办法就是要给予合理的补偿。2015年7月国务院办公厅在《关于加快转变农业发展方式的意见》中明确指出，开展农户承包地有偿退出试点，引导已经进城安家的农户自愿退出土地承包经营权。这表明国家已经正式准许农地承包权有偿退出了，但该文件没有提出有偿退出的任何具体办法。2015年11月初出台的中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》也没有提出农地退出的实施办法。 有偿退出就有一个补偿标准的问题。有的学者提出让专业土地评估机构给承包地估价。因为农地市场还不存在，而且每块地的价值都不一样，因而无法准确评估农地转让价格。可见，评估不是一个确定补偿标准的可行方法。笔者认为，让农地在公开市场上进行交易，就会发现每个地块的实际价格。通过建立农村土地交易中心，那些想要进城落户或想要放弃承包权的农民可以把自己的承包地在土地交易中心挂牌转让，把承包权转让给他人的农户可以退出村集体，办理转户手续。 另一方面，那些在交易中心通过公平交易获得农地承包权的人可以与集体经济组织签订新的承包合同，成为该集体新成员，并发放土地承包经营权证。新加入集体的成员应该符合一些条件。例如，必须投资一定数额的资金，有偿承包一定规模的本村集体的农地，从事农业规模化、集约化经营活动；必须把户口转到村集体来，必须具有一定的文化水平和农业经营能力。还必须得到村集体大多数成员同意，这一条件也是必要的，否则可能会引起新成员与老成员之间的矛盾。新成员与老成员一样享有各项权利和履行各项义务，可以参加村级集体各种活动，包括参加村委会选举和被选举的权利。新成员的身份、地域不限，可以来自其他村集体，也可以来自城市；可以是本县的公民，也可以是外县的公民。 (三)集体成员动态化的好处 集体成员动态化就是让村集体成员的固化状态变为流动状态，让集体成员有进有出，它能够带来一系列的好处。 首先，它能够使得土地资源得到有效配置和使用。如果农地承包权只能在原村集体成员之间转让，由于转让的范围太小，转让可能就无法进行，或者即使转让了也只能粗放经营。如果集体成员动态化，外村人或外乡人也能获得本村的农地承包权，那么就有可能让农地流转到资金比较雄厚和技术水平较高的人手里，这些通过转让而获得承包权的新集体成员就有可能在农地上进行长期投资，改善土地肥力和基础设施，从而能够实现土地利用和配置效率最大化。这比目前只准许农地使用权的流转更有利于农地的有效利用和配置，提高土地生产率。 其次，集体成员动态化有利于规模化经营。规模化经营是实现农业现代化的必由之路。目前推行的是农地使用权的流转，那些获得农地使用权的家庭农场等新型经营主体大都是租赁原农户的承包地经营权，而无承包权。这样农地的稳定性就很差，一旦合同到期，拥有承包权的农户就有可能会收回承包地，或者要求增加租金；另一方面，合同到期时，那些租赁农户承包地的家庭农场等新型经营主体由于各种原因(如自然灾害和农产品价格大幅下跌而发生亏损)不再租赁这些承包地，那么，实行规模经营的家庭农场等新型经营主体就会解体。无论哪种情况，都不利于农地规模化经营的健康发展。如果集体成员动态化了，那些获得农地承包权的经营主体就会对土地稳定性和农地的收益有一个长远的预期，这样就有利于巩固家庭农场这类规模经营主体。 再次，集体成员动态化有助于新型城镇化和农民市民化过程的顺利进行。农地承包权是国家赋予农民的一项可以带来收益的资产。如果承包权只能在本村集体成员之间转让，可能因无人接收而无法转让，他就不能够获得一笔转让资金。如果集体成员能够动态化，他的承包权就可以在土地交易中心挂牌转让，这样转让的概率就要大得多。如果能够交易成功，他就可以获得一笔较大的转让资金，能够增强在城市安家落户的经济实力。举例来说，如果一个农户有6亩承包地，他拿到市场上转让，每亩转让价格是2万元，他就可以获得12万元的转让资金；如果再加上他的宅基地也在市场上转让获得了6万元资金，那么他就可以总共获得18万元资金。这笔资金对一个农民来说是不小的数目，如果在一个中等城市落户，买房可以付个首付。如果他不能转让，他就无法在城市购房，无房就无法在城市安家落户。因此，集体成员动态化有利于促进农民市民化和新型城镇化进程。 最后，集体成员动态化有利于维护集体所有制和家庭承包制。这里所说的农地转让是指承包权的转让，土地还属于集体所有，只是承包权从一个人手中转移到另一个人手中，这个人可能是本村人，也可能是外村人。如果是本村人，那只需要与集体重新签订一个合同而已，改变了承包人的名字。如果是外村人和外乡人，那么就得要求户口迁入本村，成为本村新的村民和集体成员。因此，集体成员动态化并没有改变农地集体所有的性质，也没有改变家庭承包的性质，因为即使村外的人承包本村的土地，基本上也只是准许个人或家庭承包，不准许企业和团体来承包。因此，仍然是家庭承包、家庭经营，只是这个家庭有可能是外乡人而已。 (四)集体成员动态化所需的体制改革 集体成员动态化需要现行户籍制度和土地制度的同步改革。土地制度改革的目标是要放宽对外乡人获得本村集体农地承包权的限制，并鼓励社会资金投向农业经营。随着越来越多的农民到城市务工经商，农村家族势力逐渐减弱，特别是在发达地区更是如此。在这种情况下，外村人或外乡人是可以融入村集体之中的。国家应该降低外村人或外乡人承包本村集体农地的门槛。降低门槛只是政策法规的放宽，并不会导致外乡人甚至城里人一窝蜂地去农村搞农业生产，但政策法规限制的放松，让人们自己做选择，总会有人愿意到农村和外村承包农地从事农业生产的。 户籍制度的改革目标是放宽居民落户的种种限制，让人民有自由迁徙的权利。这是户籍制度改革的方向。过去户籍制度是严格限制农村人口到城市定居，使得2亿多农民虽然在城市务工经商，但无法获得城市户口。近几年，中央多次发文要加快户籍制度改革，但中央所说的户籍制度改革，是放宽城市落户的条件，让亿万农民能够在城市落户，而且对特大城市落户仍然限制很大。对于农村户籍制度改革还没有提到议事日程。笔者认为，户籍制度改革应该是全方位的，既放开城市户口的限制，也应该放开农村户口的限制，准许农民在城市落户，也准许城市居民到农村落户，同时准许农户在其他村落户。户籍制度的全方位放开是集体成员动态化的前提条件。如果不准许农村户籍自由迁移，新成员就不可能加入到村集体中来。 注释： ①为了解决这个矛盾，在学术界甚至有人提出要修改《土地承包法》，用取消进城落户农民退出承包地的条款来解决与法律相悖的问题。(国务院发展研究中心课题组，2011，29页)[6]我们不同意这种观点，在承包法中废除农民进城落户退出承包权的条文并不能解决问题，因为农民进城落户不退出承包地与宪法和土地管理法等相关法律仍然是不符的。 ②《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。《物权法》规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。 ③《土地承包法》规定，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”；“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。 ④这里有必要强调，农民工保留自己的承包地，是为了获得承包地给自己带来的财产收入，而不是为了自己耕种，其实，如前所述，农民工尤其是新生代农民工很少有返乡务农的打算。标签：农村改革论文; 土地承包经营权流转论文; 集体土地流转论文; 土地流转合同论文; 农业发展论文; 农民论文; 法律主体论文; 三农论文; 土地承包法论文; 土地政策论文; 农村论文; 家庭农场论文; 法律论文; 发包方论文; 新思路论文;