美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,效用论文,美国论文,绩效评估论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国联邦政府职能通过各职能部门来履行，而各部门职能则主要是通过近1200个联邦项目来实施。比如，在2004财政年度的联邦预算中，联邦政府预算总额是2.229万亿美元，其中有近2万亿美元用在各类联邦项目上。联邦项目的绩效进步直接关系到联邦政府整体绩效水平的提高，因此对众多联邦项目进行评估以促进联邦政府整体项目的绩效水平显得尤为重要。
一
在联邦政府层次上，对联邦项目绩效进行评估，并试图把评估结果与项目预算结合起来的努力已有很长时间。早在1966年，约翰逊政府就发起了项目-规划-预算制度(Program-Planning-Budgeting System)改革，其根本目的是提高联邦政府在竞争性资助项目上的资金分配和绩效能力。项目-规划-预算制度改革关注的重心是项目绩效评估，并第一次正式将项目预算与其项目绩效结果结合起来。国会1993年通过的《政府绩效与结果法案》要求联邦各部门重视项目绩效，以提高联邦项目的效率和效益。但这时的项目绩效评估只是以部门为基础的评估，没有进行跨部门的项目绩效比较评估，而且项目绩效评估也没有与项目预算真正挂起钩来。
小布什政府2000年上任后，进一步强化了项目层次的绩效评估。在当代美国联邦政府中，项目绩效评估主要通过项目等级评估工具(Program Assessing Rating Tool)来进行，它是由总统管理委员会和联邦管理与预算局于2002年联合制定的一套项目绩效评估技术。项目等级评估工具主要是用来对进行跨部门项目的绩效进行评估，它首先对单个项目进行评估，计算出单个项目的等级得分；然后把单个项目的等级得分以汇总的形式制定成等级评分卡，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，以鞭策低绩效项目和鼓励高绩效项目，最终促进联邦项目整体绩效水平的提高。
二
项目绩效评估是通过项目等级评估工具进行的。项目等级评估工具实际上是一套问卷系统，共分为项目目的和设计、战略规划、项目管理、项目结果和责任等四个部分(表1)，各部分的权重分配依次是20％、10％、20％和50％；四部分共有30个问题，每组问题得分从0分到100分不等；把每组问题的得分与其权重相乘，就得出项目的综合得分；最后再把项目综合得分转换为相应等级即“有效”(85-100)、“基本有效”(70-84)、“接近有效”(50-69)和“无效”(0-49)和“成效未知”五个等级。
为了使项目等级评估工具所设计的问题与项目之间具有更高的相关性，管理与预算局把联邦项目划分为七种类型：(1)联邦直接支出项目(Direct Federal Programs)，是指那些主要由联邦各部门直接提供公共产品或服务的项目；(2)竞争性资助项目(Competitive Grant Programs)，是指通过竞争性程序把资金分配到州、地方和部落的政府、组织、个人和其他实体的那些项目；(3)分类补助项目(Block/Formula Grant Program)，是指通过分类财政补贴把资金分配到州、地方和部落的政府、组织、个人和其他实体的那些项目；(4)制定规章项目(Regulatory Based Programs)，是指那些通过制定规章的行动来实现项目和部门目标的项目，它通过制定相应的规章制度来执行、解释或描述法律或政策，或描述程序和实践的要求；(5)资产采购项目(Capital Assets and Service Acquisition Programs)，是指那些通过固定资产的开发和获得，或公共服务的购买来实现目标的那些项目；(6)信贷项目(Credit Programs)，是指通过贷款、担保贷款和直接信用贷款等方式提供支持的那些项目；(7)研发项目(Research and Development Programs)，是指那些研制制度、方法、物资或技术的项目。虽然每一类项目都有自己特定的项目等级评估问题模型，但七类项目的项目等级评估问题模型中的大多数问题都是相同的。项目等级评估工具正是通过项目目标、评估标准和指标体系以及结果等要素，系统地融合了单个项目评估，并对它们进行比较。
三
在当代美国联邦政府，由联邦管理与预算局全权负责，项目绩效评估的效用主要体现在以下三个方面：
第一，单个项目绩效评估。通过项目等级评估工具对单个项目的绩效进行评估。项目等级评估工具的使用包括两个基本步骤，即单个项目绩效评估和跨部门项目绩效比较评估。首先根据某个项目类型选择相应的项目等级评估工具的问题模型，然后把项目各部分得分与其相应的权重相乘，得出最后的加权总分数，并据此确定项目的绩效等级。项目等级评估工具中的问题通常有两种答案即“是”或“否”，并要求使用者提供客观的解释和说明。“是”代表了一个很高的绩效水平，得满分，而“否”则得0分；但并不是所有项目都有充分证据来支持“是”这一答案，此种情况下，项目评估应更多地依靠专家评估；另外，由于某些长期项目的结果很难在短期有所体现，这时使用“是”或“否”都是不科学的，这时评估者可以根据实际情况和经验使用变通答案，其分值也必须进行相应调整。
第二，跨部门项目绩效的比较评估。使用项目等级评估工具对单个项目进行等级评估固然有其重要价值，但项目评估最终目标是使用项目等级评估工具对所有联邦项目进行等级评估，从而为总统预算、联邦政府内部管理和国会预算拨款提供客观依据。总统委员会和联邦管理与预算局当初联合开发项目等级评估工具的主要目的并不仅仅是对单个项目进行等级评估，而是通过格式化的绩效评估技术对所有联邦项目进行比较评估，并把评估结果以等级评分卡的形式(表2)进行汇总并向社会公布，这就能够在很大程度避免以部门为基础进行项目绩效评估所带来的混乱，以便在项目之间形成鲜明对比，展示出联邦项目整体的进步和缺陷，鼓励项目之间的良性竞争，为总统预算和管理改革提供重要依据。2004财政年度，联邦管理和预算局使用项目等级评估工具对20％的联邦项目进行等级评估，其评估结果出现在当年的总统预算草案中；2005财政年度和2006财政年度的总统预算中，使用项目等级评估工具对联邦项目进行评估的比例已经上升为40％和60％，其最终目标是对所有联邦项目进行比较评估。
表2 项目等级评估工具的应用(PART)2003—2005财政年度
资料来源：根据2002-2005PART Programs in Federal government整理而成。
第三，为项目绩效预算提供客观依据，把项目绩效与项目预算紧密结合起来。项目评估结果和评估过程中发现的特殊问题被用于预算和政策决策中，这些项目评估结果经常对预期请求产生重要影响。当代美国著名绩效评估专家乔恩·莫舍(John Mercer)的研究发现，“2005财政年度的总统预算清楚地表明了项目等级评估和项目资助之间的联系比前一财政年度更加紧密：被评为‘有效’项目的资助平均增幅达7％；‘基本有效’项目的资助平均增幅达8％；而‘接近有效’项目的资助平均下降1.6％；‘无效’项目的资助平均下降38％。”项目等级评估工具的一个重要理论假设是，如果一个项目不能表明其积极结果，那么它就不应该再继续收到财政资助，更不用说提高资助。
联邦项目绩效评估取得了很大的成功，它通过制定相对统一的绩效评估标准和指标体系，为联邦范围内跨部门的项目绩效评估和项目绩效比较奠定了坚实的基础，也为项目绩效预算提供了科学依据。但联邦项目绩效评估也存在不足之处，主要体现在两个方面：一是绩效指标体系的定量化程度不高。对联邦项目绩效进行评估的项目等级评估工具(PART)是由25个定性指标构成，缺乏定量化的评估指标。二是没有根据不同项目自身的特点设计富有特色的绩效指标体系。在2005财政年度，管理与预算局使用项目等级评估工具(PART)对40％的联邦项目进行统一评估，这就必然引发一系列问题，因为每个项目都有其自身特点，理应采取不同的绩效指标体系。因此，如何根据联邦项目的使命和功能目标，设计定量化程度更高的绩效指标体系，是联邦项目绩效评估过程中亟待解决的一个现实问题。
事实上，中国各级政府的基本职能也主要是通过名目繁多的各类项目来执行和完成的，但项目层次的绩效评估在我国却没有引起应有的重视。在党中央、国务院提出科学发展观和正确的政绩观之后，政府绩效评估迅速成为全社会共同关注的一个热点问题，政府绩效评估实践也取得了很大成绩，涌现各种各样的绩效评估模式。中国行政管理学会课题组将当前我国的政府绩效评估概括为六种形式即：与目标管理责任制相结合的绩效评估；行业绩效评估；专业职能部门开展的政府绩效评估；以效能监察为主要内容的绩效评估；与政务督察相结合的绩效评估；由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估；引入通用模型进行的绩效评估。可以看出，当前我国各级政府绩效评估主要的形式是政府整体绩效评估、行业绩效评估或部门绩效评估；而项目层次的绩效评估则没有引起足够的重视，虽然偶尔也有一些针对政府投资项目的绩效评估，但这种类型的评估通常只是“走形式”的项目验收，而不是对投资项目的预期绩效目标和实际绩效结果进行评估，而且各级政府中的项目绩效评估并不存在一套相对统一的绩效评估体系，很难在项目绩效之间形成竞争，当然也无法为项目绩效预期提供科学的依据。因此，学习借鉴美国联邦项目绩效评估的成功经验，建立健全各级政府中的项目绩效评估，为政府管理改革和绩效预算提供科学依据，应当成为当前中国推进政府绩效评估建设的重要课题。
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