非对称型分税制：我国分税制的改革方向，本文主要内容关键词为：分税制论文,非对称论文,方向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方国家分税制的主要模式及一般特点
西方各国经济发展水平不同，政体不同，有的实行联邦制，有的实行中央集权制。但总的来看，西方国家在治税权分配制度上都奉行联邦主义，实行各种形式的分税制，地方政府理财治税的自主性比较大。毕竟各国具体国情千差万别，经济发展状况、文化历史传统及政治体制各异，其分税制不是按一个模式建立的，而是各具特色。
（一）分散立法、同源共享、自上而下资金补助的分税制模式。
这一模式以美国为代表。美国在政治体制上实行联邦制，政府机构分联邦、州、地方3个层次，各层次间不存在领导与被领导关系。 它们各按照法律所确定的权力边界、活动范围和行为方式行事。与此相适应，美国税收管理权也分别由联邦、州和地方政府行使，各级政府都有明确的事权和独立的征税权，在税收管理体制上实行的是典型的分税制，其基本特点如下：
第一，税种上划分联邦税、州税和地方税，各自成体系，主要税种同源分享征收。联邦税收体制以个人所得税、社会保险税和公司所得税为主体，实行一种以所得税为主体的税制结构。联邦税制结构中除主体税外，还有国内消费税、遗产和赠与税、关税等。州政府的税制结构以销售税（大部分州为零售税）为主体，除销售税外还有州政府的个人所得税和公司所得税、消费税等。地方政府的税制结构以财产税为主，此外还有地方政府的销售税和个人所得税。由此可见，美国实行个人所得税（最主要的税种）以联邦层次为重点的多级同源分享征收，财产税在地方各层次间的同源分享征收，其他税收各自独立征收的分税制模式。
第二，三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权及执行权。联邦税收由联邦自己立法和执行。州税收由州政府立法，地方税收由地方政府立法。这使得美国形成统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。美国联邦、州、地方各有自己的税收管理机构。它们的征收管理工作各有侧重，依法办事，各司其职，各负其责，相互合作配合，但没有领导和被领导的关系。
第三，实行从上而下的补助金制度。美国的分税制不是绝对的分税制，不能把美国财政体制看作是一级政府用本级税收收入抵充全部支出，自求平衡的体制。美国分税制存在收入分享因素。美国分税制条件下的收入分享表现为从上而下的补助金制度。从政府层次看，补助金主要有联邦对州和地方政府的联邦补助金，以及州对地方的州补助金。就联邦补助金看主要有3大类， 一是一般目的的补助金（general purposegrants），属于一般的收入分享，不附带条件；二是使用范围较宽的补助金（broad-based grants），对这类补助金联邦政府均确定基本使用范围，如社区发展、社会服务等，获得这项补助金的州或地方政府，可在联邦政府确定的基本使用范围内确定具体的兴建或支付项目，此项补助金不要求使用者提供配套资金； 三是规定用途的补助金（categorical grants），联邦政府在提供此项补助金时规定了特定用途， 州或地方政府只能在规定用途内使用此项资金，而且一般还要依照项目的性质提供全部项目开支的5—50%不等的配套资金。 就联邦补助金的结构看，第三类补助金比重最大，约占80%，第二类约占13%， 第一类约占7%。 （注：D.N.Hymen,
Public
Finance: A
ContemporaryApplication of Theory to Policy,Second Edition. The DrydenPress.Chicago.1987,P571—573.）之所以如此，是因为第三类补助形式，可使补助金这一联邦政府对州、地政府的间接控制手段更加有力。在这里“财政刺激使用软硬两手：如果州发展的项目和联邦设置的准则相一致，它就可以获得联邦资金。如果州拒绝遵守一定的标准，那么它就会失去联邦资助”。（注：〔美〕J·E·斯蒂格里兹，《政府经济学》，春秋出版社，1988年版，第632页。）在美国， 主要通过财政手段和法律手段，而不是行政手段实现联邦政府对州和地方政府的控制。联邦政府正是通过自上而下有控制有目的的资金流动实现自己的政策意图。州或地方政府也会利用游说疏通的办法进行讨价还价，争取更多的补助金，但由于美国在补助金数额的确定拨付上有一套规范化申请、审批、计算程序，制约了财力流动上的人为影响，使“游说疏通”仅能在立法机关审议环节起一点影响。
（二）集中税权、分散事权、税种让与、专项补助的分税制模式。
这一模式以日本为代表。日本政府机构分为中央、都道府县（相当于我国的省、自治区、直辖市）、市町村（相当于我国的县及以下行政组织）三级，都道府县和市町村在日本法律上称为“地方自治团体”，各级政府的事权、财权划分以及相应的法律制度及政策决策管理权均集中在中央，以中央集权为其特点。但地方自主权特别是举办事业的自主权仍得到保证。可谓是中央集中领导下的地方自治体制。在财政上表现为大部分税源由中央掌握，由中央行使征税权，而财政支出的大部分由地方政府承担。日本也实行分税制，但地方对税收的管理权限较小。其主要特点如下：
第一，税种划分为国税、都道府县税、市町村税。凡是征收范围广、影响全国利益的税种，如所得税、法人税、继承税、赠予税、销售税、消费税等均列为国税。属于都道府县的税种有都道府县居民税、事业税、不动产税、汽车购置税等；属于市町村的税有市町村居民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所税、温泉入浴税等。地方税一般征收范围窄、税源小。国税则征税范围广、税源大，国税收入总额占全部税收收入总额的2/3。日本基本上不搞同源共享。
第二，立法权集中，执法权分散。税收立法权都归于国会，地方政府征收的税种原则上限于“地方税法”中所列的法定税种。不过地方政府经中央政府批准，可在法定税种以外开设普通税（注：在日本，普通税指不与支出直接联系、没有指定用途的一类税收，指定用途的税称为目的税，如都道府县开征的、作为道路建设费财源的汽车购置税；市町村为筹措观光设施建设费而开征的温泉入浴税等等均属于目的税。）。不仅立法权归国会，而且绝大部分地方税种均由“地方税法”规定标准税率或税率上限。（注：参阅吴炳昌译，《日本地方税法》，经济科学出版社，1990年版。）地方政府不能随意改变全国统一的法定税率。
与美国一样，日本设有国税（或中央税）、地方税两大税务系统。国税由大藏省下设的国税厅及其分支机构负责征收，地方税由都道府县、市町村所属税务机关负责征收。
第三，地方交付税（国家下拨税）、国家让与税、国库支出金制度。在日本，税收收入大部分虽然由中央政府征收，使用却大部分由地方政府进行。1996—1997财政年度，由中央征收的税收收入占总额的比例达61.4%，而地方只占38.6%，但中央只使用税收收入的30%，地方则使用70%。（注：财政部国际合作司，《国外考察与借鉴（1996年集）》，中国财政经济出版社，1997年版，第81页。）日本通过所谓地方交付税、国家让与税和国家支出金方式，实现中央政府对地方政府的财力转移。
地方交付税是中央财政为保证各地方政府有足够的财力执行其应办的事业，而把国税中的所得税、法人税和酒税三种税收入的32%、消费税的24%、烟税的25%拨给地方政府，其中94%分配给事先按规定核定财政支出数大于财政收入基数的地方政府，用以弥补收入不足； 另外6%作为机动财力分配给发生意外事故或特别情况的地方政府。地方政府收支基数由一套比较客观的量化指标计算得出，（注：财政部国际合作司，《国外考察与借鉴（1996年集）》，中国财政经济出版社，1997年版，第75—76页。）地方交付税作为一般性的资金流动拨付，不附带条件或指定用途。
中央财政为了让地方拥有财力以修建公路、维修机场或有关设备等，将消费税、地方道路税、汽车重量税、飞机燃料税、石油气税、特别吨位税六种税作为国家让与税。地方道路税、汽车重量税、石油气税的让与税和征收地点无关，其让与数额由道路的总长度、面积等客观标准决定。飞机燃料税是飞机所有者为装入飞机的燃料而交纳的税金，专门转让给与机场有关的地方政府。特别吨位税是吨位税（即对海运船舶在进入日本商港时按纯吨位计征的税金）附加，全部转让给商港所在地即征收地的市町村政府，没有指定用途。消费税按人口和从业人数分配，作为一般财源，不指定用途。
国库支出金是中央政府为了对地方政府进行财政控制，对财政活动进行政策诱导，按特定目的和条件下拨地方政府的专项补助金。有三大类，其一是国库负担金，即中央与地方共同承担的事务中全部由地方负责办理，中央按自己负担的份额拨给地方的经费；其二是国库委托金，属于中央事权范围，但委托给地方承办，应由中央支付全部费用的国库支出金，如国会议员选举费、国家统计调查费等；其三是国库补助金，中央出于宏观社会经济发展方面的考虑，给予地方兴办的某些事业以资助或奖励的支出。
（三）税权集中、税种共享、横向平衡的分税制模式。
这一模式以德国为代表。德意志联邦共和国在政府上实行联邦制，政治体制上分联邦、州和地方三级，这一点与美国有些相似。但在德国立法权相对集中于联邦，在立法权上分为两种基本形式，一种是单独立法权，另一种是共同立法权。所谓单独立法权，即某些法律的制订、解释、实施权专属联邦政府，各州无权另外立法。共同立法权又称优先立法权，即如果联邦尚未行使立法权制定某项法律，各州可自行立法；如果联邦已经立法，各州无权再立法；各州已经立法，联邦仍有权重新立法，并以联邦法为准。行政上，德国采取分权自治，体现联邦国家的特点。各级政府的事权通过法律加以规定，涉及国家利益及全国范围的事务由联邦政府负责，区域性事务由州和地方政府承担。此外，还确定一些任务由两级以上政府共同承担，或由上级政府委托给下级政府承担。一级事权要求有一级财权，德国的纵向财力分配也以税种划分为依据，实行分税制。不过与美、日相比，德国分税制有以下特点：
第一，各级财政的主要收入来源是共享税，实行一种以共享税为主体，共享税与专享税并存的分税制模式。在德国，税源大的税种均作为两级或三级财政的共享税。共享税包括个人所得税（以征收方式分估定所得税和非估定所得税）、工资税、公司所得税、增值税。目前，这些共享税收入约占税收收入的75%。联邦一级的共享税收入占其全部税收收入的75%以上，各州平均占85%。除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定相对固定不变。增值税的分配比例根据联邦和州收支情况的变化，每两年磋商调整一次。上述共享税在三级财政之间的分配比例是：工资税和估定所得税，联邦和各州各得42.5%，其余15%归地方；非估定所得税和公司所得税，联邦和州对半分；（注：肖捷，《联邦德国财政体制的基本模式及其启示》，《管理世界》，1991年，第2期。 ）1995—1997年三个财政年度，联邦与州的增值税分享比例为联邦得50.5%，其余49.5%归各州，其中75%按州的居民人口进行平均分配，另外25%作为富裕州对贫困州的横向转移支付。（注：财政部国际合作司，《国外考察与借鉴（1996年集）》，中国财政经济出版社，1997年版，第59页。）其它小税在联邦、州、地方之间明确划分。作为联邦专享税的有各种消费税（如烟草税、咖啡税、烧酒税等）、关税、资本流转税、交易所营业税、保险税、兑换税、所得税和增值税附加。各州的专享税主要是财产税和行为税类的税收，包括财产税、遗产税、地产购置税、机动车税、彩票税、赌场税、消防税等。作为地方专享税的税种，主要是行业税、土地税等。
第二，税收立法权归联邦，征收管理权归各州。共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权。对关税，联邦拥有单独立法权。对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。德国按州设财政总局，由联邦和州财政部双重管辖，负责税收征管。在财政总局内分设联邦管理局和州管理局两个系统。联邦管理局系统负责关税和联邦消费税的征管。共享税、州税、地方税和其他一些联邦税的征收管理由州管理局系统承担。财政总局在州内的各个市、县设有税收征管的分支机构。
第三，横向财政平衡和州内纵向财政资助。德国为发达国家，但各州之间的经济发展仍存在贫富差别，特别是德国统一后东西部差别较大。为了实现在整个联邦内为居民提供水平相同的社会服务管理内部和相似的服务效果的目标，保证各州财政实力大体接近，用于公共消费的支出水平不致悬殊，促进各州政府完成所应承担的各项基本任务，德国除了最近设立主要针对东德各州的联邦补助拨款外，长期以来在其分税制中注入了各州之间的财政平衡机制。其主要做法是，测算各州税收能力指标数值，它由州本级财政收入（包括州专享税收入及共享税中属于州的收入部分）和州内地方一级收入（包括地方专享税收入及共享税中属于地方收入部分）的50%相加而成。再测算平衡指标数值（或称需求数量值），它由全国人均税收收入分别乘以各州居民人数和按照统一标准调整后的地方居民人数值得出。如果一个州的税收能力指标值小于财政平衡指标值，那么这个州是贫困州，有资格提出收入平衡要求，有权从其它富裕州得到拨款。相反，税收能力指标值大于财政平衡指标值的富裕州，有责任对贫困的州提供拨款。此外，州对地方政府在财政出现困难时有提供资助的责任。（注：肖捷，《联邦德国财政体制的基本模式及其启示》，《管理世界》，1990年，第2期。）
（四）大权集中、小权分散、中央补助的分税制模式。
这一模式以法国为代表。长期以来，法国一直实行中央集权的管理体制，政权分为中央、大区、省和市镇四级。与此相适应，法国税收管理体制也高度集中，无论是征税权还是税款的分配使用权都由中央统揽，只把次要的税源划给地方。法国的分税制有以下特点：
第一，在法国同样建有中央和地方两大税系，税收也分为国税和地方税两大部分。税源大的主要税种列为国税，包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税和关税。国税收入占全部税收收入的80%多，收入列入中央预算，不与地方分成。列为地方税的是一些税源零星的税种，主要有房屋建筑地方税、非房屋建筑地产税、动产税、营业税、饮料销售专利税、演出税、娱乐税、居住税、广告税、打猎税等等。在整个税收体系中无共享税，也不搞同源共享。
第二，税收的立法权和行政权均集中在中央。法国无论是中央税还是地方税，税收法律和主要政策均由中央政府统一制定，地方只能按国家的法律政策执行。地方只享有某些机动权力，如可以制定地方税的税率、开征一些捐费如体育场费、卫生费等；有权对纳税人采取某些减免税措施。在税务行政上，法国不存在中央税和地方税两套机构，一切税收均由中央税务机构统一征收。财政部设有税务总局和关税局，省和市镇都有税务机构，归税务总局领导。
第三，一般补助和专项补助相结合的纵向财力分配制度。在法国，中央财政和地方财政的补助约占地方全部财政收入的25%。（注：徐瑞娥，《法国财政体系的特点》，《财政研究资料》，1990年，第62期。）在补助的形式上分为两种，一是一般性的补助，也叫综合运行拨款，对省和市镇两级政府按人口、公路长度、学生数、公用设施负担情况、贫富情况等60个因素所决定的基数拨款。此项补助主要是为了维护地方财政的收支平衡。二是专项补助，就是对地方兴修的专项工程给予的补助。
综上所述，西方发达国家的分税制有以下共同的基本持点：
首先，西方发达国家虽然都实行分税制，以税种划分为基础，确定各级政权的征税权，但各国的分税制都不是绝对的分税制，不存在一级政府只能以本级税收收入安排本级财政支出的情况，分税制不等于国家财力的一次性彻底分配。分税制只是国家全部税收收入的基本的或初始的分配。各国都存在着不同形式的纵向或横向财政平衡机制。
其次，税权集中，事权分散。无论国体如何不同，征税权相对集中于中央是各国的共同特点，其最主要的表现在于大宗税收收入归中央，由中央分配，绝大部分国家的税收立法权也归中央。但通过赋予地方政府较多的事权，调动地方政府的积极性。
再次，中央对地方的财力补助。为使税权集中与事权分散协调一致，大部分国家将财力补助作为中央对地方政府进行财政经济控制的基本手段。德国采用某个共享税分配比例的调整和横向财力平衡达到同样目的。中央、地方政府属于一个国家的政府的不同层次，它们之间的财政关系不可能用一刀切的办法予以割断；即使高度发达的资本主义国家，地区之间经济发展不平衡的状况仍然存在，地方税收入根本无法与财政支出一一对应。没有一个国家能建立起一种彻底的“分税”制，总是存在除“分税”之外的比例共享、分成或自上而下的补助，这不可避免地牵涉到基数、比例问题。中央与地方之间为确定基数、比例的协商争讨，也不同程度地存在。各国的基本做法不是简单地废除这种分税以外的财力分配方式，而是通过建立量化的指标体系或测定公式，客观地决定基数和比例，最大限度地避免在这一问题上的主观、不规范、不公平的倾向。
二、我国分税制的现状及改革设想
（一）我国现行分税制的特点和问题。
1994年开始全面推行的分税制主要内容可概括成如下3 个方面：
第一，以税种为基础，划分中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享收入。
中央固定收入，包括关税，海关代征的增值税和消费税，消费税（除海关代征的以外），中央企业所得税，地方银行、外资银行、非银行金融机构的企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（含营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。
地方固定收入，包括营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行、外资银行、非银行金融机构的企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税、城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税（注：遗产和赠予税、证券交易税未开征。），土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入，包括增值税（不含海关代征部分），资源税，证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%（注：遗产和赠予税、证券交易税未开征。）。
第二，以1993年为基期确定中央财政对地方的税收返还数额。为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目的，中央财政对地方的税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税－中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保持现有地方既得财力。并以此作为以后中央对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
第三，分设中央和地方两套税务机构。国家税务局实行中央垂直领导，负责中央税和共享税的征收；地方税务局负责地方税的征收。海关的税务职责不变，即负责关税和进出口环节流转税的征收。
现行分税制着眼点在于通过收入增量的调整逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央政府的财力，增强中央政府的宏观调控能力。作为实际运行结果提高中央财政收入占全部财政收入（均指预算内，下同）比重的目标得以实现，实行分税制前的1993年中央组织的收入占全部财政收入的比重为22%，实行分税制后这一比重提高了，1994年为55.7%，1995年为52.2%，1996年为49.4%。（注：刘积斌、谢觉人主编，《迈向新世纪的中国财政》，中国财政经济出版社，1998 年版， 第72页。）但这一次改革并不涉及地方利益格局的调整，实行分税制后，若原体制是中央对地方的补助要继续按规定补助；若原体制是地方向中央上解收入的要继续按规定上解（是递增上解还是定额上解也不变）。这种情况的存在说明了现行分税制只是一个初步的基本的框架，具有明显的过渡性质，其存在的缺陷可概述如下：
第一，这次财政体制改革虽然在形式上按税种来划分中央和地方收入，但实质上仍是收支对称，分级包干。就税款的分配使用而言，绝大多数西方国家都存在自上而下的财力流动机制，大部分税收收入集中在中央，尔后由中央根据一定的客观标准向下级政府拨付或补助，地方政府的本级税收收入与本级财政支出是不对称的，一般不存在地方政府向中央政府上解问题。而我国现行体制在税款的分配上虽然说是分税制，但实际上仍是收支对称、分级包干。过去老体制不管实行什么样的具体办法（总额分成、定额或比例上解、定额补助等等），其实质内容都是中央和地方收入划分后就各管各的，就是包干自求平衡、“分灶吃饭”。94年实行分税制后，这种实质性的内容并没有改变，改变的只是主要税收收入的增量部分中央所得的比例提高了。其后果虽然中央财力得到一定程度的增强，但严格意义上强化中央宏观控制目标并没有实现。在我国这样经济落后的国家，中央的宏观控制除了要保证总量平衡，更应着眼于地区发展不平衡和产业结构不合理这两大宏观经济运行问题的调整改善。但现行分税制不仅不能缓和地区发展不平衡，而且强化了这一不平衡，实行分税制后比较落后的地区如西部地区财政入不敷出的情况日益严重。（注：姜维壮主编、梅阳副主编，《中国分税制的决策与实践》，中国财政经济出版社，1997年版，第29—30页。）现行分税制也无益于产业结构的调整，因为地方为了自求财政平衡，必然乐衷于举办一些短期内见效、收入大的项目，使某些从全国看来要限制发展的落后企业、落后产品，在地方成为保护扶植对象，重复建设、盲目建设情况难以有效制止，产业结构更加不合理。地方为了自求平衡和扩大自身财政利益、减少中央财政利益，还必然会越权减免税，搞土政策，搞藏富于企业（地方需要用钱上项目时可向企业摊派），增加税外收费的项目扩大其规模。这不仅成为财政走不出困境的一大因素，而且软化了税收制度，加剧了财政秩序的不规范。
第二，中央和地方职责范围的界定仍然不够明确，未能建立起在此基础上的规范化的中央对地方的纵向财力流动机制（也可称为转移支付制度），从而也就未能实现长期以来一直想达到的既保证中央的宏观控制又能充分调动地方积极性的目标。1994年的分税制改革是在各级政府的职能划分和相应的支出范围没有调整的基础上进行的。政府的各个层次间的职责还未能通过法律的形式加以具体明确的界定，仍然存在事权不清问题，特别是未能按照社会主义市场经济体制的要求，精简政府机构、转变政府职能，经济管理和某些社会管理职责雷同现象比较严重。各级政府机构均过于庞大，应由政府办好的事情不能完全办好，不该由政府处理的事务包揽太多。由于如此，中央政府的收入由本级支出尚嫌不足，就很难留有足够的财力建立系统的转移支付制度。虽有体制补助、税收返还、专项补助等措施，但规模小、办法随意性大，作用力度十分有限。在此情况下，收入按税种划分，客观上形成了地区差别；而在不少具体事务上如工资改革又要求全国一致进行（中央定政策，地方出经费），必然造成地方政府职责和财力的矛盾，经济越不发达的地区，这种矛盾就越突出。
第三，对企业的行政干预仍然存在，不利于企业转换经营机制，面向市场。中央与地方的收入划分，一定程度仍以企业的隶属关系为基础。地方政府为了增加本地区收入，往往采取保护主义，实行地区封锁，给隶属企业以税法规定以外的税收优惠照顾以及其它方面的扶植措施，这妨碍地区间的横向经济联合，不利于建立全国统一市场。名目繁多的减免税优惠和企业摊派并存，强化了地方政府对企业的行政干预，使中央下放给企业的自主权被中间环节截留，造成扩大企业自主权的改革目标一直难以到位。
第四，基数确定不合理、不规范。现行体制仍然以某一年的数字作为核定中央对地方税收返还数量或比例的依据，使期年的各地税收征收状况在中央和地方的财力分配中起了关键的作用。期年经济发展状况好，税收收入增长快，从而基数高的地区能得到较多的税收返还。这造成地区间的苦乐不均。而且促使地方为了多得税收返还，通过人为地调整期年的税收入库数，甚至采取“寅吃卯粮”的办法达到此目的，其结果使财政体系长期处于不健康局面，对经济造成极大的损害。
此外，由于片面和错误地认为分税制必定要分设税务机构，伴随着分税制的推行，我国将税务机构分成国家税务局和地方税务局两套，人员急剧增加、办公设施（包括大楼、车辆等）成倍兴建或购置，直接征税成本猛烈上升；纳税人从面对一个税务局变为应付两个税务局，奉行成本也大量增加。加上两家税务机关征管范围存在交叉，大多数地方国地税矛盾严重，争权夺利、互相攀比，扰民甚重。
（二）我国分税制进一步发展的方向：非对称型分税制。
我国未来的分税制应能保证中央有较强的宏观控制能力，从而全面实施产业政策、优化产业结构，同时充分调动地方积极性；应使企业摆脱行政隶属关系，减少对企业的行政干预；还应实现中央与地方财政分配关系的规范化、法制化。为达到上述目标，我国未来的分税制模式应当是一种中央税占全部税收总额的大部分、地方支出占全部财政支出大多数的非对称型分税制模式。其基本要点如下：
第一，以中央税为主体的税种划分。我国人口众多，经济发展不均衡。振兴经济，提高全国人民的物质文化生活水平，依赖于各地区扬长避短，发挥优势，互相支援，互相协作，建立全国统一市场共同发展。切忌搞经济封锁，诸侯经济。地区封锁、诸侯经济只会造成重复建设，严重消费经济资源。为了避免出现这一局面，在治税权分配制度和财政体制改革中仍不能去掉“统一领导，分级管理”的原则。这体现在税种划分上就是以中央税为主、地方税为辅。主要税种、大宗税源仍应由中央掌握，中央获得的税收收入应占其总额的大部分。这样可以从财力上保证中央有强有力的宏观控制能力，从全国的长远、全局角度实施经济结构调整计划和区域经济协调发展计划。由中央掌握大部分税源税款，不等于地方税系并不重要。我国今后税制改革就有利于建立地方税系。地方政府通过地方税系获得的税收收入应能保证地方政府从事社会服务与管理职能的基本财政需要。地方政府社会管理职能的重点是实施教育计划，普及中等普通教育，发展职业教育；实行社会福利保障和地区性收入分配政策；维护社会治安，保证社会安定；建立地区性基础设施；开发公共事业；治理污染，保护环境、维护生态平衡。地方政府的经济建设职能一部分要归还给企业，由企业行使扩大再生产的投资权；另一部分主要承担某些大规模的暂不能由企业承担的重点建设工程，其资金由中央根据产业政策专项拨款解决。地方税的收入规模主要按人口因素，并适当考虑发展不平衡造成的社会服务与管理措施存量不均等因素确定，不论是发达地区还是落后地区的地方政府，通过地方税系提供的财务安排或提供的社会服务按人口平均应大体相等，使我国公民享有的政府提供服务的基本权益大体相等。
第二，税收管理权以中央为主。根据我国的政治体制，所有税收无论是中央税还是地方税，立法权都应集中在中央，这可避免地方在税收问题上各自为政，保证全国范围税负居合理水平和地区间税负相对均衡。中央税的税收政策的制定实施由中央政府负责。地方税的税率、税目在中央规定的统一幅度和统一税目范围内，可授予地方具体制定税率和决定开征那些税目的权力；地方税的减免权限归地方。这样可以让地方根据国家产业政策和地区经济发展的方向灵活地运用税收杠杆调节生产、引导消费、控制经济运行。税种可分为地方税、中央税，并不必然要求征收管理机制也分为中央税局和地方税局两大系列。税务机构不仅不能扩大，而且要通过合并精简、提高效率，避免机构重叠、互相扯皮、人浮于事。有必要强化税务机关的垂直管理，在统一的税务系统内部实行中央税征收管理部门和地方税征收管理部门的分工协作。
第三，税款的使用以地方为主。既要保证中央有强有力的宏观控制权，又要调动地方积极性，让地方政府因地制宜地按照国家经济发展的总体规划与产业政策实施社会管理，调节经济运行，这是改革财政体制的目的。长期以来，中央与地方财政分配关系处理上的一大难题是如何妥当克服“一统就死，一放就乱”问题。收支挂钩、条块分割、政企不分是这一难题的症结所在。收支挂钩讲究一级政权、一级事权、一级财权、一级税权，搞一一对称。事权收归中央，财权税权也归中央，地方就没有积极性；事权下放，财税税权也下放，必然导致诸侯经济、各自为政。要理顺中央地方财政分配关系，实现分税制的目标，有必要打破收支挂钩的理财观念。大部分税收收入归中央掌握，使中央有宏观控制能力，而大部分税款就由地方使用，也就是建立自上而下的财力流动机制，除地方政府基本社会管理职能的财政需要由地方税系筹集外，其它项目由中央按全国社会经济发展规划专项下拨资金交由地方承办。项目及其预算通过专门的技术评议机构、特定程序、一系列客观指标及计算方法，按国家社会发展规划确定，一经确定具有法律效力，地方政府要承担完成项目计划的法律责任。
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