中国民间组织参与公共服务购买的模式分析，本文主要内容关键词为：中国论文,公共服务论文,民间组织论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.依赖关系非竞争性购买模式
1.1 模式特点
依赖关系非竞争性购买模式指的是购买的政府部门与承接服务的组织之间是依赖性关系，购买选择程序是定向、非竞争性的。
（1）民间组织与购买部门之间是依赖性关系。承接服务的组织通常是购买服务的政府部门为了购买服务而建立的，因此在购买中没有决策力，无法决定本组织是否要参加购买，与政府部门通常保持“上下级”关系。它们因为购买服务而存在，没有自己独立的宗旨目标，也依赖于购买的资金而生存。
（2）购买程序不规范，没有体现竞争、公平等政府采购的原则，相应的也没有规范的评估机制，而是依靠政府传统的方式来监管服务的执行情况。
（3）政府完全承担公共服务的责任，难以实现职能转移、多方参与等制度目标。购买协议通常是政府部门单方面意志的体现，服务组织无法自愿、平等的参与到购买服务。这就决定了服务组织只是政府意志的执行者，而没有体现“多方参与”。与此相对应，政府承担了购买的所有不利后果，不仅没有实现职能转移的“有限”目标，反而可能更加扩大。
图2 依赖关系非竞争性购买模式图
1.2 具体案例分析
1.2.1 上海新航、阳光、自强案例
为了从源头上预防和减少犯罪，加强社会管理、提高社会管控水平、维护社会稳定，上海市委提出构建预防和减少犯罪工作体系。2003年由上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通过政府购买服务的方式，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。三个组织的运作模式是统一的，按照一定的比例，根据社区服刑人员、刑满释放的安置帮教人员、问题青少年、禁毒人员的人数来配备社工（其比例分别是50∶1、150∶1、150∶1和50∶1）。每个组织的社工规模约在500名左右。组织分为总站和19个区县工作站，每个分站在各个街道有工作点，服务遍及整个上海。
1.2.2 普陀区民间组织服务中心案例
普陀区是上海的中心城区之一，面临着作为历史上产业工人聚集的一系列遗留问题，比如现代城市的大规模建设、外来人口的导入、人口构成日趋老龄化、下岗工人待业人口增多等等。普陀区民政局苦于自身力量的不足，无法做好方方面面的社会管理和公共服务工作，于是萌发了以政府购买方式培育民间组织的思路。在大力发展民间组织的同时，民政局希望加强对民间组织的管理工作。2003年，在全区9个街道、镇全部建立了“社区民间组织服务中心”，其功能主要是党建、民间组织服务、人力资源管理、监督预警、承接政府委托或转移职能以及服务社区居民。
1.3 效果与问题
1.3.1 效果
首先，在一定程度上解决了政府公共服务供给不足的问题。在依赖关系的服务购买中，这些民间组织都因政府的力量不足而由政府资助成立，所以这些组织都增强了政府的执行力，使政府在相关领域的管理更加周密。
其次，政府对社会管理力度加大。比如普陀区政府通过民间组织服务中心开展党建工作，建立民间组织预警机制。普陀区委明确指出，“（区和街道）两级民间组织服务中心党总支承担枢纽职能，负责指导归口管理和属地管理的民间组织开展党建工作，实现区域内民间组织党建工作全覆盖。” 民间组织服务中心详细掌握着社区内民间组织的资料和动向，随时向政府报告。
再次，公共服务呈现多样化和人性化。最明显的体现在于新航等组织的社工服务。社工为特殊人群提供了有针对性、人性化的服务，这是政府无法做到的，恰恰是社工所长。
最后，培养了一批志愿者。虽然这些组织并不是真正意义上的“民间组织”，但是在服务过程中，确实培养了一批志愿者，丰富了志愿资源。以自强为例，到2005年12月，已有8000多人成为禁毒志愿者，他们中有医生、公务员、教师、心理咨询师、大中学生等。志愿者队伍的壮大不仅可以为社会提供志愿服务，而且培养了公众参与社会的责任意识，有助于志愿精神的发扬和社会风尚的形成。
1.3.2 问题
首先，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求。在依赖关系非竞争性购买模式下，这些组织并不是社会化的组织，或者说社会化的程度不高。相反，他们在资源上完全依靠政府，在组织发展和管理上受制于政府，他们完全可能成为变相的政府机构，使政府的手更长。这样不仅没有达到重塑政府的目的，实现政府职能转移，反而增强了政府的控制力，使政府的职能下移到社会生活中来，无形中扩张了政府。
其次，评估形式化，没有真正的法律责任存在。因为缺乏竞争性，组织服务绩效的优劣并不与购买经费及其相应的责任挂钩，所以评估并不具法律意义，只是政府管理的一种手段，实际上还是传统意义上的直接管理，并没有实现契约化的间接管理。结果，不仅没有实现政府职能转移的制度目标，而且形式化的评估为国有资产的流失打开了一个没有法律保障却具有合法外衣的渠道。
再次，资源的行政垄断对其他非营利组织的发展不利。政府对新航等组织的定向服务购买，不仅形成了资金上的行政垄断，使其他非营利组织无法得到此部分经费，更重要的是将这个领域封闭起来，其他组织无法进入或者很难进入。
其四，政府自建组织并向其购买服务，容易导致盲目购买趋势。在现实案例中，一些根本不属于政府职责范围的服务，政府也用购买的方式向社会提供服务，实际上使政府的触角进一步延伸到私域中。
最后，可能带来部门利益的膨胀。在缺乏相关配套制度，尤其是缺乏社会监督的情况下，依赖关系非竞争性的公共服务购买很有可能带来部门利益的膨胀，从而成为某些“利益觉醒”部门扩大部门势力、谋取部门私利的手段。
在社会转型过程中，政府信赖并控制亲手扶持的非营利组织并不是个别现象，政府购买中出现的资金定向流动也屡见不鲜。这样的方式确实能够弥补政府人手不足的缺陷，并发挥非营利组织的优势做好很多政府做不好的事情，然而这一切都建立在政府和组织相关负责人的个人认识和自律基础上，没有制度乃至法律的保障，很可能发生国有资产流失、腐败、政府进一步侵害私域空间等问题。所以提高组织的自主化、社会化程度，建立政府购买的竞争化、公开化程序是十分关键和必要的，也是政府服务购买的趋势所在。
2.独立关系非竞争性购买模式
2.1 模式特点
独立关系非竞争性模式指的是购买服务的政府部门与承接服务的民间组织之间是独立的关系，通常表现为在发生服务购买之前，该民间组织业已存在，不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立。但是在选择程序上，采用非竞争性的方式，而不是面向社会公开招募。政府部门通常偏向于选择有良好社会声誉的组织，来降低购买的风险。
（1）承接服务的组织是业已存在的民间组织，因为购买事项而与政府部门发生合作关系，这些组织具有独立性，不依赖于购买资金生存。
（2）购买的合意是双方相互选择和协商的结果，没有公开的竞争过程。但是存在潜在的竞争市场，政府可以更换购买的对象。换句话说，这些民间组织具有可替代性，并不具有垄断地位。
（3）具有专业优势、高效率的管理模式和良好社会声誉的民间组织成为政府选择的首要对象，它们提供的公共服务也使该模式在某种意义上更加接近政府服务购买的初衷。
（4）承接服务的组织具有独立地位，在服务提供过程中也承担独立责任，政府只充当监管的角色，因此双方在权责上有一定程度的明晰。
图3 独立关系非竞争性购买模式图
2.2 具体案例分析
2.2.1 罗山会馆案例
罗山会馆建于1995年，是当地居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的开放式社区公共活动场所。当时，上海浦东社会发展局为了改建一个市民休闲中心，需要一个委托对象进行管理，经过协商，找到了上海基督教青年会。在会馆建设过程中采取由社会发展局出土地和房屋，并承担土建费用，社会发展基金会运用社会捐款投资会馆设施，基督教青年会承担会馆管理，三方达成了“共建协议”。除了场所之外，罗山会馆获得了独立的法人资格，是民办非企业单位。
2.2.2 打浦桥社区文化中心案例
卢湾区文化发展“十一五”规划指出，社区文化中心是基层社区建设三个中心之一，是构建和谐社区的重要载体。在这一背景下，卢湾区十分重视社区文化中心建设，并在四个街道试点，由公共财政投入硬件建设，建立文化中心平台，同时吸引社会力量参与中心管理。打浦桥社区文化服务中心就是由打浦桥街道办事处投资建设，同时担负实体运行的日常费用以及人员费用，由华爱社区服务管理中心负责运营和管理。双方签订了购买协议，并于2005年正式投入运营。
华爱社区服务管理中心是独立的民办非企业单位。它相当于上海基督教青年会专门负责社区建设的项目部门，2001年在青年会协助下成立，但是并不隶属于青年会，而是独立对外签订协议，承担责任。
2.3 效果与问题
2.3.1 效果
首先，改变了社区管理体制，提高了社区服务效益。传统的社区管理依托于街道办事处和居委会，但是行政部门能量有限，既没有足够的人力来管理，且管理效率低、效果差。专业的民间组织运营管理能够有效的针对居民需求提供人性化的服务，且成本低、效益好。事实上，对于华爱社区管理中心这样的草根性组织来说，只有依靠质量和品牌才能获得来自政府和社会的资源。因此，他们总是以最低的成本来获取最高的质量回报，这和传统的政府管理模式是截然不同的。
其次，为民间组织提供了发展的资源和平台。华爱、罗山会馆，乃至专门提供社工服务的乐群都是在政府购买社区服务的过程中产生的民间组织。一方面，这些组织因为政府服务购买获得了发展的资源；另一方面，它们有自己独立的组织宗旨和文化，能够在与政府的合作中保持独立性，从而成长为真正的民间组织。
2.3.2 问题
首先，委托内容混淆。在打浦桥案例中，政府与接受委托的组织签订协议，承接社区公共服务这项职能，除了常规性的活动以外，还随时接受政府部门的指令性任务，这意味着协议的内容是不能具化和量化的。与此相对应，购买的经费也不能确定，因为活动是不确定的。这其实是政府职能外包，而不是具体任务的外包。在公共服务购买中，只有协议的内容是确定的，接受委托的组织才可以充分自主地开展活动，而不受行政干预。
其次，政府责任混淆。政府的基本职责是为社会提供基本的产品和服务，至少是市场机制无法提供的产品和服务。学界通常用公共物品的特性来界定政府必须要提供的产品以及服务。现在的问题是，政府在很大程度上没有区分社区服务的性质，一些应该由政府支付费用的项目没有支付，而一些不需要政府介入的项目却介入了。一个典型的例子就是培训课程。针对个人需要和爱好设置的培训课程完全是个人物品，应由市场机制来解决，这类服务完全是竞争性和可排他的。但是一些特殊人群的培训课程，可能就是福利物品，需要政府的补贴。比如对生活困难的待业人员的技能培训、对残障人士的护理知识培训等等。在案例中，罗山会馆完全依靠准市场机制的营运模式，在公益性事项上没有政府的投入，发展受到很大限制。打浦桥社区文化中心则由政府统揽了全部费用，这实际上是混淆了服务的性质，混淆了政府责任。
其实，在政府履行自身基本职能且财政能力允许的情况下，政府参与私人物品的提供并不是被禁止的，有时候这还是政府竞争的一个突出表现。但问题在于如何度量是否完成了自身基本职能？政府是否会因为追求表面的锦上添花而忽略了自身职能？在中国，政府是否会因此而使行政的触角深入到百姓的日常生活之中，从而造成对私域的不必要干扰？政府对私人物品的提供，又是否破坏市场机制，形成行政垄断的不正当竞争，反而带来了低效率？
3.独立关系竞争性购买模式
3.1 模式特点
独立关系竞争性购买指的是购买服务的政府部门与承接服务的民间组织之间是独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系，政府部门挑选承接服务的组织采用公开竞争的程序，因此存在公开的竞争市场。政府可以用招标的方式来选择最合适的服务提供者，以达到最小成本最大收益的效果，即体现政府采购物有所值的原则。这种模式最符合政府采购的制度规定和目标，也能最大程度的保障公共服务的提供。
图4 独立关系竞争性购买模式图
（1）参与购买的双方主体相互独立，不存在任何资源上的依附关系。
（2）选择程序是公开的竞争方式，民间组织自愿参与，政府部门公开选择。通过招投标等方式，政府部门能够综合考虑成本收益等因素，为社会提供优质价廉的公共服务。
（3）双方主体按照购买协议共同承担责任。
（4）承接服务的组织通常能结合组织优势提供公共服务，比如在本组织擅长的领域，使用独特的方式和管理经验等。
（5）在按照服务合同提供必需的服务之外，这些组织还可能按照本组织发展的需求提供其他的公益服务，借此拓展本组织的业务覆盖面以及扩大影响。这些激励成为组织竭力提供优质服务的动力。
（6）除了政府部门提供购买经费外，一些实力较强的组织还可能根据实际需要投入相关经费，从而跨越纯粹的“委托”关系，建立起与政府部门的“合作”关系。
3.2 具体案例分析
3.2.1 江西村级扶贫试点项目
为了贯彻《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》有关“积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”的精神，经国务院扶贫办、财政部、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同协商，决定在江西省开展有关“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。该项目的主要目标是通过非政府组织参与实施政府资助的村级扶贫规划项目，创建和示范非政府组织参与政府扶贫项目的机制和模式，并为政府有关部门提供政策建议。
作为项目实施的主体，江西省扶贫办与中国扶贫基金会签订协议，江西省扶贫办提供一部分资金，由中国扶贫基金会负责项目试点部分的具体实施，包括负责非政府组织的公开竞标活动以及扶贫工作中对这些非政府组织的管理和协调。
3.2.2 惠泽人案例
自2003年4月起，北京市开始在试点区县开展社区矫正试点工作。作为东城区领导小组办公室，东城区司法局为弥补社区矫正工作中专业人员的不足，于2003年10月10日与北京惠泽人咨询服务中心签订《“东城区社区矫正实验项目”合作协议书》，惠泽人开始参与东城区社区心理矫正服务。
2005年2月21日，东城区阳光社区矫正服务中心成立，其业务主管单位是东城区司法局。成立当日，它取代了原来东城区司法局与“惠泽人”签订了《东城区阳光社区矫正服务中心“心理矫正”专业服务购买协议书》，建立了惠泽心理矫正工作室，东城区司法局通过中心出资购买“惠泽人”心理矫正服务。
3.3 效果与问题
3.3.1 效果
首先，民间组织发挥了自身优势提供服务，提高了公共服务的质量。在江西案例中，对投标申请资格就要求该组织的宗旨是扶贫开发和社区发展。此外，民间组织在服务过程中体现出志愿精神、服务精神、平等精神也使其提供的服务呈现出与政府机构不同的特点，提高了公共服务的质量。
其次，有了初步的成本核算，提高了服务效率。在惠泽人案例中，已经有了初步的成本核算。惠泽人以较大的价格优势击败了参与竞争的对手，获得东城区社区矫正服务的资格，从另一个侧面也反映出购买服务的部门通过竞争和比较节约了成本，提高了公共服务的效率。
再次，实践了公开招标的程序。前两个模式都没有公开招标的程序，而本模式初次尝试了公开招标的竞争性程序。公开招标是政府采购的首要方式，它能够有效防止腐败、更好地实现物有所值的目标、能够为所有潜在的投标人提供更为平等的竞争机会，实现政府采购的物有所值目标，并能有效防止腐败。本模式的最大意义就在于公开招标程序的建立。
3.3.2 问题
首先，政府系统与非政府组织之间的合作基础薄弱。一是资源矛盾。在江西案例中，扶贫系统传统上是从中央到基层的垂直系统，资金也是从上往下层层拨付，属于内部流动。民间组织的介入，使资金开始从内部流向外部，引发资源争夺和紧张关系。二是政府权威地位受到挑战。民间组织区别于政府的工作方式博得了百姓的认同，政府与非政府组织的绩效得到对比，政府权威地位受到挑战，也让各级政府对民间组织的工作保持警惕。三是政府对民间组织的不信任。在独立关系模式中需要更大的成本来磨合双方的合作。在江西案例中，基层扶贫办官员十分不理解为什么要让民间组织来参与扶贫，他们抱怨：“难道我们的工作做得不好吗？”还有些官员认为，一个村4、5万的工作经费，实在是太高，还比不上政府的效率。以上这些问题，体现在执行层面上，民间组织遇到很多不合作的现象，需要花很大的成本来协调关系，有时甚至不得不妥协。
其次，民间组织在服务提供过程中要经历从陌生、排斥到被服务对象接受的过程，民间组织需要培养社会大众的信任。
再次，购买协议对政府的约束力不强。在江西扶贫和北京惠泽人两个案例中，分别发生了购买服务的政府部门资金不能按时到位，以及违反协议单方面减少资金的情况，影响这些组织开展服务的进度和效果，但是政府都没有承担其相应的违约责任。
最后，面对强大的政府以及与政府合作的利益诱惑，一些组织并没有完全保持自己的宗旨，并坚守专业优势。萨拉蒙认为，“发达国家的非营利机构都处于失去与公众接触基础的高度危险境况中，许多组织长期以来已经转变为官僚机构，看起来与政府机构没有什么差别。”这样的现象也正在现实案例中发生。在江西案例中，为了达到扶贫办制定的一些要求，加上协议只有一年的期限，限制了扶贫组织发挥自身的优势，甚至放弃了自己组织的专长，没有开展自己擅长的项目。在首批6个试点村中，6个组织竟然不约而同采纳了农村基础设施建设作为扶贫项目。因此，从某种程度上说，该试点并没有达到购买民间组织的专业扶贫服务，提高对穷人“瞄准度”的目的。
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