我国社会保障筹资手段的选择与社会保障税的应用，本文主要内容关键词为：社会保障论文,手段论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国社会保障制度的改革取得了很大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的新社会保障制度框架已经建立起来。在这一变革中，社会保障资金筹集的方式发生了根本性的变化，由各企业分散提取和管理，转变为向企业和职工个人实行社会化的收缴和管理。但是，在实践中，现行的缴费方式仍存在许多问题，难以保证社会保障筹资的需要。针对社会保障筹资中存在的现实问题，理论界和实际工作部门的许多人提出以开征社会保障税来取代现行缴费方式，主张以更具有法律强制力的税收形式来筹集社会保障资金，克服当前缴费不足的困难。本文根据现实改革的需要，从理论上和实践上探讨我国社会保障筹资手段选择问题，以及社会保险税在我国应用的若干重要相关问题。
一、选择社会保障筹资手段的客观依据
当今世界各国所采用的社会保障筹资手段是多种多样的，一般来看，社会保障筹资手段的选择主要取决于以下几个客观因素：
（一）社会保障体系的内容。
在现代社会中，社会保障已演变和发展成为包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等多项内容的复杂体系。从总体而言，社会保障是一种政府行为，但这并不表明政府是唯一的投入主体和参与主体。由于社会保障体系的组成内容性质各异，其资金来源和筹资形式亦有所区别。其中，社会保险的权利与义务基本对等，应主要由企业和个人以缴费或缴税的形式筹资，但也不排除政府的财政补贴。社会救济的保障对象为无能力创造收入的人；优扶安置属于国家履行物质补偿和政治褒扬责任的特殊保障；社会福利是增进社会成员个人福利的一种社会保障制度，具有社会公益性。这三项属于政府的责任，其权利与义务不相对等。因此其参与主体应为国家，所需资金主要应由政府预算的一般性税收项目来满足，社会各界也可广泛参与。社会保障体系中的个人储蓄积累保障属于个人自愿或强制性的储蓄积累行为，是社会保障体系的重要补充。因此，一国的社会保障筹资手段首先要服从其社会保障体系内容的要求，在社会保障内容多样化的情况下，往往需要多种资金来源和多样筹资手段。
（二）社会保障的提供方式。
世界各国社会保障的提供方式主要有三种类型：全民资格型、基金性社会保险型和雇主指令型。这三种类型的社会保障提供方式需要有不同的筹资方式支持。全民资格型的实施原则是国家的所有居民均有权享受一整套社会保障津贴（对移民有例外规定），其显著特点是福利具有普遍性，因而通常需要由政府的一般预算提供资金支持，且通常包括在政府的常规预算中。基金性社会保险型将有资格享受社会保障的对象局限于已向社会保险计划缴纳了最低数额的资金的人，体现了福利与贡献相联系的特征，需要由参与社会保障的单位和人员缴纳社会保障税（或费）来取得资金，并且需要将社会保障的资金收支同其他的政府预算收支相分离。雇主指令型是指由政府通过行政指令的方式规定雇主为雇员提供社会保障的最低标准；或通过劳资双方集体协商确定这一标准。雇主指令型的社会保障收支不包括在政府预算中，其资金筹集一般按雇员工资的一定比率提取。
（三）社会保障运营模式。
社会保障运营模式分积累式、部分积累式和现收现付制三种。积累式的运营模式是在预测和精算未来时期社会保障支出需求的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均征缴率。只要这一时期经济发展平稳，物价涨幅较小，社会保险基金的支付对象结构基本稳定，基金收缴率就可在相当长的时期内保持稳定不变，因而积累式的运营模式适合以固定性较强的税的形式筹集。而现收现付式的运营模式是根据当期支出需要组织收入，当期征收，当期使用，不为以后时期提供储备资金。这种方式尽管管理方便，但由于各期支付额不同，征缴率也经营变动，因而这种运营模式不适合以固定性较强的税的形式筹集，更适合以费的形式筹资。部分积累式的运营模式介于积累式与现收现付式之间，可以根据各国不同的具体情况，选择费或税的方式筹集。
（四）社会保障资金来源。
社会保障的资金来源主要有：企业与个人的缴纳、政府预算拨款、社会保险基金运营收益、国有资产存量转增、各种形式的捐赠等。这些资金特点不同，要通过不同方式筹集。来自企业及个人收入一部分的缴纳，主要通过对职业性收入进行课征或预扣专门的社会保险税（费）取得，其数额较大，来源比较稳定，充分体现了贡献与收益对等的思想，应主要用于职业保证性的社会保障——社会保险；社会保险基金的运营增值收益，是通过社会保险基金经营而获得的。国有资产存量转增，并不是社保筹资的主渠道和经常性来源，只能作为特殊情况下的一种补偿资金，如可用来弥补我国老职工养老保险个人账户的空账部分。这方面的资金需要通过政府的特别规定拨入。来自政府预算拨款的资金，要通过一般性税收手段课征。捐赠收入则是以一种非固定的、完全自愿的方式提供的。
（五）社会保障的统筹层次。
社会保障的统筹层次是一国社会保障社会化水平的标志，较高的统筹层次有利于解决地区之间、企业之间和个人之间的负担不平和余缺调剂问题。资金统筹层次越高，政府可进行余缺调剂等转移支付的空间越大。一般而言，税收具有强制性和统一性的特点，以社会保障税的形式筹资适合高层次统筹，如全国统筹或省级统筹。以缴费形式筹资灵活性较强，不同地区可以结合当地情况，因地制宜，制定适当费率，更适合较低层次的统筹。
通过上述分析，我们可以得出如下结论：(1)社会保障筹资手段取决于社会保障体系总体的要求。(2)在一国的社会保障体系中，社会保障筹资手段是多样化的。这不仅取决于社会保障体系内容的多样性和社会保障资金来源的多渠道，而且与社会保障提供方式、筹资模式及统筹层次相关。(3)保险型的社会保障需要独立的资金收支体系，应有独立于一般预算之外的缴费或征税的筹资手段。鉴于社会保险是我国社会保障体系的主体，目前我国社会保障筹资中的主要问题也集中在社会保险部分，本文的后两部分将侧重分析我国社会保险的筹资方式。
二、费或税——我国社会保障筹资手段的选择
（一）三种社会保险筹资手段的共性和差异。
从国际经验来看，各国社会保险筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有三种：社会保障税(Social Security Tax)；社会保障缴款（Social Security Contribution，亦有译作社会保障费）；工薪税(Payroll Tax)。三种形式名称虽然不同，但实质上并无根本差别。它们的共同特点一是强制性。无论名称为税或缴款，都由法律明确规定，强制征收。二是基金性。所征得的收入形成专门基金，专款专用。三是以雇员的工薪收入为征收依据。至于是由税务机关统一征收，还是由统一的社会保障部门征收，或是由各个不同种类的社会保险机构分别征收，并不影响这些实质上的共性。在实际运作中，只要坚持了这三个特征，无论何种形式都能履行社会保险的筹资作用。
无论是社会保障税，还是社会保障缴款，实际上都与税或费的原有含义相去甚远。社会保障费是一种特殊的缴费，不同于一般财政收入中的规费，并非公民为直接交换某种政府服务付出的代价；而是在政府强制规定下，在为自身需要进行积累，同时又带有一定程度互济性质的缴纳。社会保障税也不同于一般税收，它的专用性和直接返还性是一般税收所不具有的。因此，无论在理论上和实践上都不应该用一般的费或税的概念来认识和区分两者的内涵。但是，就管理形式上看，社会保障税这种形式具有较强的统一性和相对的稳定性，尤其是便于进行收支两条线式的预算管理。这一特点有助于解决我国目前社会保障筹资方面存在的某些问题。
（二）开征社会保障税对改善我国社会保险筹资的作用。
我国社会保险虽然已经发展到一定规模，但在运营和管理方面还很不完善，其中筹资方面存在的主要问题有：(1)以统筹缴费的方式筹资，法律强制力不够，基金收缴率难以提高。(2)社会保险覆盖面小，企业缴费能力差异大，筹资水平有限。(3)缴费比率不统一，缴费形式不规范，严重影响政策执行效果。(4)现行缴费方式不利于社会保险基金的管理。在现行制度下，社会保险经办机构集社会保险费的收、支、管、用与政策制定于一体，这种机制缺乏对社会保险基金运营管理的必要约束和监督。
由于现行缴费方式所存在的缺陷，使得社会保险资金来源缺乏保障，并且给资金管理和收支平衡带来困难。在这种情况下，开征社会保障税将有助于解决我国社会保险筹资中存在的问题：
1.有利于增强社会保险筹资的强制性，加强社会保险基金的征收力度。目前很多人认为征税的形式比缴费的形式更具有强制性，实际上就这两种形式本身而言，只要有政府统一制定的法规，其法律上的强制效力应当是相同的。我国目前已由国务院颁发了《社会保险费征缴暂行条例》，表明社会保险征费和税收一样具有法律的强制力。从我国的实际情况来看，真正的区别在于实际征收过程中，由于社会保障费征收机构的力量、征收人员的业务素质还比较薄弱，难以保证实际达到应有的与税收相同的法律强制力。在近年的改革过程中，一些地方采取了由地方税务部门代征的办法，受到了较好的效果。如果改为开征社会保险税的形式，可以充分实现社会保险的强制性，有助于从征收方面减少漏洞，提高社会保险基金的收缴率。
2.有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性。开征社会保险税，规范化的征收方式有利于贯彻政府统一的社会保障筹资政策，一方面可以促使负担社会保障缴纳义务的单位和个人及时、足额的缴纳，另一方面也可避免因费率不统一和欠规范造成企业负担过重和负担不均，对企业实现政策上的统一性。
3.有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。在我国目前情况下，开征社会保险税与征收社会保险费的最重要差别在于：两种筹资方式形成了不同的资金运动路径以及与此相应的不同监督管理机制。在缴费方式下，社会保险资金收支都由社会保险机制一手经办，只是由于财政部门的要求，才存入财政专户管理，列入社会保障预算。这是一种外加的监督机制，收支两条线往往徒有虚名，资金挪用和浪费很难避免。很多地方发生的滥用和挪用社保资金案件，都是经办机构擅自使用社会保险基金的现有余额造成的。用税收形式筹集社会保险资金，则可从根本上将收和支分为两个独立的系统，便于加强资金运用中的管理，减少滥用和挪用现象，有效地避免社保资金筹集发放中诸如差额拨付等的不规范行为，有利于将社会保险基金的收支活动比较全面地纳入规范的预算管理，有利于人民的监督。
4.有利于降低社会保险基金的征收成本。在我国，开征社会保险税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，可以大大提高社会保障资金的筹资效率。
鉴于上述分析，我们认为，我国社会保险筹资方式选择征收社会保险税将优于现行的缴费方式。
三、我国社会保险税的模式设计
社会保险税的模式选择是建立社会保障筹资良性运营机制的关键环节，必须体现社会主义市场经济的要求，适合我国社会保障制度改革和经济发展的实际，有助于解决当前社会保障筹资中存在的问题。
（一）我国社会保险税的涵盖范围。
我们认为，从我国社会保障和经济发展的现实出发，我国的社会保险税应当是一个涵盖社会保险主要项目，区分税目，设置分档税率，对所有城镇企业和职工征收，专款专用的独立税收体系。我国的社会保险税将作为社会保险项目的主要筹资手段，而养老保险、失业保险和医疗保险是新社会保障体系的支柱，是对国民生活和经济发展影响最大的保险项目，需要有强有力的筹资手段以保证有稳定可靠的资金来源，应是我国社会保险税的涵盖范围的主要内容，如果缺少其中某一项，就会大大减弱社会保险税的作用程度和实施意义，造成社会保险筹资方式的复杂化，不利于社会保险资金的管理和社会保险的稳定发展。此外，在开征社会保险税的情况下，这三项保险的税基相同，采用统一的征收方式有利于减少征收成本。为了适应不同社会保险项目专款专用及不同项目筹资要求不同的情况，应按养老保险、失业保险和医疗保险分别设置不同的税目和税率。在各税目下再按企事业单位和职工个人设置两档不同税率。社会保险税的纳税人应是城镇企事业单位和职工个人，其中基本医疗保险的纳税人还应包括行政机关及其干部职工。课税对象为城镇企事业单位的职工工资总额和职工个人的工资收入。如果考虑到目前医疗保险制度和失业保险制度尚不成熟和完善，可以首先从改革比较成熟的养老保险开征，其它项目暂缓开征，待取得一定经验及其它社会保险制度比较完备后再逐步推广。
（二）我国社会保险税的税基。
社会保险税的税基是企事业单位的工资支出与职工个人工资收入，但由于我国工资制度方面的改革还不彻底，相当一部分企事业单位实际工资性支出和个人工资性收入以实物收入和灰色收入形态存在。根据国际经验，发达国家的社会保险税税基要宽于个人所得税税基，即不实行个人所得税的抵扣项目，但是对达到一定收入水平以上的社会成员不征收社会保险税（自己有能力保障，不享受社会保险）。而且他们在计算个人应税收入时，不仅计算货币工资，还要计算“附加福利”，如雇主为雇员提供的汽车、住宿、休闲工具、教育开支等。我国由于管理水平有限，很难管理如此宽泛的范围，但是为了保证社会保险税收和体现社会保险税的公平负担，应将税基定为企业支付给职工的全部工资性货币收入（包括奖金、津贴）及超过一定限度以上的福利（包括实物）收入，并逐步采取必要的配套措施，对其实行严格征管。
（三）我国社会保险税的税率。
社会保险税税率的确定既要考虑到社会保障支出的需要，又要考虑到目前企事业单位和个人的承受能力，并且不宜与目前各项缴费率的水平相差过多，以便于制度转换和衔接。社会保险税应从改革比较成熟的养老保险开征，近期养老保险综合参考税率定为25%比较可行。其中，企业交纳20%，个人交纳5%。考虑因素有以下几点：(1)与目前政策规定的缴费率水平接近，便于衔接，减少转换阻力。(2)开征社会保险税后，可以通过扩大社会保险的覆盖面、规范税基、加强征管的办法，在不提高征收比率，不增加企业负担的情况下，扩大养老保险基金的收入，满足养老金支付的需要。(3)按照“低水平、宽覆盖、多层次”的社会保障原则，基本养老保险的替代率将由目前的80%左右逐步下降到60%左右的水平，同时辅之以各种补充养老保险。因此以政府为主体的基本养老保险的征收比率不宜再提高。
由于各地经济和社会发展水平和社会保险收支状况存在较大差异，税率设计应兼顾规范化和灵活性的要求，在全国税率大体一致，有利于劳动力流动的前提下，可允许各省市的社会保险税率有3-5%的浮动幅度，以便与现有实际缴费水平衔接。
（四）社会保险税的立法。
社会保险税的实施必须以法律作为依据，应建立社会保障法与社会保险税法。社会保险税的立法问题涉及到中央和地方之间的税收管理体制。由于我国地域广阔，各地区经济和社会发展水平差异较大，短时间内社会保险还不能达到全国统筹的水平，按照目前社会保障制度改革的方案，社会保险首先要努力达到省级统筹的水平。省级统筹的社会保障体系决定了目前的社会保障税只能作为地方税种，社会保险税的收入要由省级政府统一管理和运用。为了保证社会保险税的规范化，应由全国人民代表大会进行统一的立法。关于社会保险税有关的税收优惠政策，如税收的减免，税收的抵扣等制度必须规范化，做到全国基本统一，以利于劳动力的流动。对于个别比较特殊的少数民族边疆地区，可以专门条款作出特别规定。
四、开征社会保险税需要解决的相关问题及对策建议
（一）社会保险税的征收管理。
社会保险税的征收管理将是决定其能否真正优于现行社会保障缴费办法的关键因素之一。从理论上讲，只要建立了有关的法规，无论是费或税都应具有相同的法律强制力。改为社会保险税后，将由税务机关进行征收，税务机关比较严密的组织机构和较强的专业水平会有助于维护其法律强制力，有助于改善我国目前社会保险费征收管理不严的弊病。但是应当引起注意的是，在我国，一些重要税种如增值税、所得税，尽管有关法规已经相对完善，有着严格的惩处规定，偷税漏税现象仍然屡见不鲜，征收管理方面的漏洞仍然很多。因此不能企望征收形式改变后就可解决所有的问题。
做好社会保险税的征收管理工作，除了在政府方面努力完善有关法规，减少漏洞，努力提高征收机关的人员素质和技术水平以外，还应当把缴款义务和享受社会保障的权利紧密地结合起来，不按规定缴纳者就不能享受社会保障的有关待遇。
我国工资制度方面普遍存在的不规范现象加大了社会保险税征管的难度。要减少这方面的弊病，首先必须深化国有企业和事业单位的改革和工资制度的改革；其次要学习国外经验，规范收入渠道，实现工资性收入货币化，用人单位的工资性支出应通过银行进行支付，参加社会保险的职工个人应建立实名制的个人工资性收入银行帐户，以利于税务部门的稽核，避免偷税漏税。
（二）社会保险税与一般预算的关系。
处理社会保险税与一般预算的关系，要解决两个基本问题：一是要列入社会保障预算，和一般预算收入相区别，实行专门管理；二是要建立在社会保障税收入不足时的预算补充机制。
社会保险税的开征应当和社会保障预算制度的健全完善结合起来。社会保险税收入是一种基金性收入，和一般预算收入具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理，编制社会保障预算，不与政府的一般预算收支相混淆。社会保险税收入是社会保障预算的主要资金来源，必须专款专用，不允许被挪用于一般预算项目。即使在社会保障预算的内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。当社会保险税收入出现节余时，需要采取安全高效的保值增值措施，如采取购买国债的方式，形成与一般预算之间的债权债务关系，而不能无偿挪用于弥补一般预算的赤字。社会保险税的收支应当作为社会保障预算的主要项目接受人民代表大会的审批和监督。在某些年份中，社会保险税收收不抵支的现象将难以避免，在合理确定社会保障支出水平的前提下，由一般预算收入给予支持是不可缺少的。财政部门对此问题应有足够的认识，在编制预算时留有必要的空间，以保障社会保障事业的正常发展和发挥财政在经济中的内在稳定器调节作用。
（三）社会保险税和其他税种的关系。
社会保险税与其他税种之间的关系主要涉及到企业所得税、个人所得税的税收优惠问题。大多数工业国家对养老保险缴费是免税的，即通过税收减免政策，保证养老保险计划的实施，但是对养老收入征收个人所得税。根据现行社会保障缴费的有关规定，企业和个人的缴费可在企业所得税和个人所得税的应税所得中扣除。为了体现国家对社会保障事业的支持和限于我国企业和个人的负担能力，改为征收社会保险税后，仍应保留在原缴费制下应税所得扣除制度。如果个人养老金收入超过个人所得税的起征点，也应照章纳税。
（四）社会保险税收入的统筹调剂问题。
在社会经济发展不平衡情况下，现阶段比较现实的目标是努力达到省级统筹的水平，实现管理的规范化，逐步为进一步提高统筹层次创造条件。与省级统筹水平相适应，社会保险税的性质应属于地方税种，征收和使用的范围仅限于本省。但是由于各省社会保障收入能力和支出需要可能在不同年份会出现较大的差异，在一定时期内会有一些省份收不抵支，发生支付困难，另一些省份会存在资金节余。因此建立一个全国范围内的资金余缺调剂机制是十分必要的。
在确定社会保险税为地方税种的前提下，其收入的余缺调剂不能无偿平调，只能实行有偿借调。我们的设想是针对养老保险建立一个全国性的社会保障调剂基金。各省按其社会保险基金收入的一定比例存入基金，资金短缺的省份在发生养老金支付困难时，可按一定的条件和利息向基金借入资金；基金的利息收入基金节余的运营增值部分可按各省的基金净余额比例进行分配。由此实现社会保障资金的地区间的互济调剂，有利于保障养老保险等基金的顺利运营和减轻中央财政的调剂负担。
（五）负担能力不足企业的征税问题。
我国目前社会保障筹资不足的问题，除了法制不严的原因以外，另一个重要原因是大量低效亏损企业的存在。筹资形式的改变并不能解决这一问题。解决这一困难的根本途径在于深化国有企业的改革，转换经营机制，尽快扭转亏损局面。同时，要改变旧观念，应当把社会保险税的支出视为企业经营所必须支付的费用，保护劳动者应有的权益。对欠缴数额和欠缴时限应有硬性规定，超过限度过多时，说明企业已无法支付必要的经营费用，应考虑拍卖资产或以破产的方式实行优胜劣汰。破产企业在进行资产清理时应补足欠交社会保障税款，政策性亏损企业应由政府采取适当措施解决。
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