城市流动人口管理的思路与对策，本文主要内容关键词为：流动人口论文,对策论文,思路论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市流动人口问题是我国从计划经济向市场经济转变过程中产生的一个重大的社会经济问题，也是我国在实现经济增长方式根本转变过程中必须解决的一个重大问题，它直接关系到改革、发展、稳定的大局，关系到有效推进中国现代化建设的整体进程。本文拟在分析人口流动对经济发展利弊的基础上，探讨加强城市流动人口管理的思路与对策。
一、流动人口现状及其问题
目前，我国共有流动人口8000多万，相当于德国的总人口，其中由农村到城市的流动人口为6000多万。如果农村人口向城市的超高速流动得不到控制。到2000年由农村流往城市的人口将突破一亿人。城市流动人口，可分为四大类：第一类是单位用工，这类人组织化程度高，易于管理；第二类是建筑用工，组织化程度也较高；第三类是社会用工，如外地来的保姆、装修工等；第四类是游动人口。如拾破烂的、无业人员等，这类人的组织化程度低，最难管理。
流动人口对社会经济发展具有正效应。其积极作用主要表现在：第一，大量农村剩余劳动力的流动，形成了国家经济建设所需的产业大军。国家重点工程的建设，城市面貌的改观，城市第三产业，特别是服务业发展，没有一项能离开流动的民工。更为重要的是，农民工填补了城市某些职业的空缺，流动的农民工干的是城里人不愿干的重活、脏活、累活。第二，农民外出做工，是农民奔小康的重要途径。外出民工能创造大量的劳力收入。在一些贫困地区，有“输出一人，脱贫一户”之说。外出劳务收入已成为农民增加收入的主要来源之一。不少农民外出打工后，全家一年吃饱饭，二年穿新装，三年盖新房。外出民工增加的收入，不仅提高了农民的消费水平，增强了农村社会购买力，而且把部分收入用于第一、二产业，为农村劳动力创造了更多的就业机会。第三，人口流动还提高了外出民工的素质。这主要表现在四个方面：一是伴随人口流动，他们的市场经济意识大大提高，胆识和进取心进一步增强；二是可以使他们的劳动技能和管理水平得到进一步的提高，外出务工经商的农民，直接受到现代工业和城市文明的熏陶，开阔了视野，学到了本领，“既挣了票子，又换了脑子”。他们当中有许多人返乡后成为乡镇企业的技术骨干，有的还成为农民企业家；三是务工经商的体验引导他们注重智力投资，从而对未来人口文化教育水平的提高产生了诱导效应；四是不仅提高了他们的经济地位，而且有利于增强他们对智力投资的能力。从这种意义上讲，人口流动是一所没有围墙的“经济大学”，是有效配置人力资源的一种重要途径。因此，我们认为农民流动是经济发展的“发动机”。
流动人口对社会经济发展也有负面效应。民工流动的负面效应主要表现为：一是使本来已超负荷的交通运输，比如铁路，更加拥挤不堪；使城市基础生活服务设施难以适应人口急剧膨胀的状况，矛盾更加突出，许多外出民工的衣、食、住、行得不到保障。二是由于信息不准导致的劳动力盲目流动，使大批民工徒劳往返，蒙受很大损失。三是由于对流动人口缺乏新的有效管理制度和手段，使城市社会治安和社会秩序受到重大冲击。部分流动人口表现出不同程度的偷、摸、拐、骗、抢、赌、“黄”等违法犯罪倾向。四是许多流动人口住棚户、打散工，聚集于火车站、汽车站、高架路、城乡结合部，使城市卫生状况难以改善，脏乱差现象积重难返。五是加剧了城市就业的矛盾。民工进城虽然是干市民不愿干的工种，但也挤占了大量就业岗位，造成了劳动力的供过于求，加剧了城市的失业现象，增加了“再就业工程”实施的难度。六是由于一些务工经商的民工具有短期行为，以制售假冒伪劣产品来谋利，在某种程度上引起市场秩序混乱。七是流动人口引起的社会冲突逐渐增多。由于流动人口是在体制外生存，在劳资关系上以及同本地人的关系中处于不利地位，使得社会冲突日渐增加。八是从农村到城市的流动人口对原籍农村也有一定的不良影响。流动人口采取“流民”（异地转移）的形式务工经商，没有割断同土地的“脐带”，他们仍然把家乡的耕地作为基本的生活保障。他们虽然生活在城市，但没有取得市民的身份。正是这种转移的不彻底性使农业受到损害，例如，农民外出后土地丢荒，造成土地资源的浪费和农产品有效供给减少。
二、加强对流动人口管理的基本思路
流动人口所表现出来的突出问题，是制度创新跟不上劳动力流动的需要和管理滞后造成的。加强对流动人口管理的基本思路是以市场机制为基础，管理与保护相结合，做到标本兼治。具体思路有以下几方面：
第一，必须克服管理缺位状况，改变管理就是收费和“堵”与“卡”的片面认识。我们认为：流动人口所滋生的一系列社会问题是由于管理滞后造成的。在传统的计划经济体制下，人口的自发流动是受到限制的，因而谈不上对流动人口进行管理。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，当流动人口的浪潮出现后，则相应出现了管理跟不上，特别是管理和服务不到位的现象。这里要改变两个片面认识：一是认为管理就是收费；二是认为管理就是“堵”和“卡”。其实，有效的管理首先必须是管理者到位，而管理缺位是当前必须克服的主要问题。因此必须转变观念，要明确管理不等于收钱，如果层层管理，层层乱收费，就会损害被管理者利益。现在许多流动人口不愿去有关部门登记，原因就在于此。因此必须对被管理者有利，才能管好流动人口。此外，管理不等于管死，不能用“堵死”的办法使人心归田，也不能把农村剩余劳动力完全限制在有限的耕地上务农，而要充分利用市场机制，设定“门槛”条件，引导流动人口进入有序管理的领域。
第二，关键是要提高流动人口的组织化程度，建立管理的组织体系。对进入正规部门，有单位接纳的流动人口，应尽快建立相应的管理机制，进一步提高其组织化管理程度；而对进入非正规部门的无单位的流动人口，尤其是对处于管理真空状态的“游动人口”，必须采取有力措施，先将其纳入组织化管理范围，再逐步提高其组织化管理程度。
第三，必须保护被管理者权益，帮助他们解决实际生活困难，克服有些部门和用工单位对流动人口的歧视。流动人口的合法权益受到侵犯是个普遍问题，而且有的还十分严重。加强对流动人口的管理，就是要依法保护他们的合法权益，而不是损害其权益。只有这样，管理者和被管理者才能相互配合。因此，要加快劳动法制建设，严禁采用不人道的方式盘剥“打工仔”、“打工妹”，规范合同管理，依法保护民工权益。
第四，解决流动人口体制外生存的现象，改变民工在劳资关系中的软弱地位，扭转流动人口同本地居民的社会分割状况，把流动人口纳入到体制内社会生活的轨道。
第五，必须做到标本兼治，通过加快农村经济的发展来节制农村人口的超速外流，一手抓城市，一手抓农村。对流动人口的管理既要治标，也要治本。治本的办法在于实现农村城镇化、农村产业化、乡村工业化、服务体系社会化，用减少农业人口的办法来增加农民的收入。这就要求政府必须加强宏观调控，提高农村剩余劳动力转移与流动的组织化程度，减少人口流动的盲目性，保证劳动力转移的有序性。单纯从城市一头着手，不可能管理好流动人口，因为人口流动既产生于城市的拉力，也产生于农村的推力。因此必须两手抓，一手抓城市，一手抓农村，必须城乡结合，在农村相应地加强对剩余劳动力的管理。实行城乡之间的双向调节机制，在让一部分农村剩余劳动力流向城市的同时，也可鼓励一部分城镇富余劳动力流向郊区、郊县的农村乡镇企业，实行优势互补，建立城乡劳动力的对流机制。
三、加强对流动人口管理的对策
加强对流动人口管理，首先要从城市管理入手，采取以下对策：
第一，强化劳动部门的管理职能，健全劳动力市场，引导流动人口在城市合理流动。根据我国流动人口的现状，迫切需要从以下几个方面加强劳动力市场体系和宏观调控体系的建设：一是大力发展多种形式的就业中介组织，对民办的劳动力市场要进行规范，加强引导和管理，克服劳动力市场的不健康因素，使各类中介组织都能充分发挥作用，开展信息、培训、咨询、介绍等系列化服务；二是由政府出面建立跨地区、跨部门的农村劳动力市场，推进市场信息网络建设，并逐步形成全国统一的市场；三是强化劳动市场法律的监督，规范劳动合同管理，防止侵犯劳动者权益的不正当行为发生；四是加快农村劳动力宏观调控体系建设，政府加强对农村劳动力市场的预测、规划、调控、立法、监管，使农村劳动力的转移走向制度化、规范化、组织化；五是建立农村剩余劳动力的培训体系，并为农村剩余劳动力转移创造良好的环境。
第二，强化公安部门的管理职能，运用证件管理，整治治安环境，维护城市社会秩序。实践证明，流动人口管理的难度是因为流动人口一没有户口，二没有单位，组织化程度低。特别对那些无业游动人口，很难通过暂住户口的方式来提高其组织化程度。当前迫切需要寻求新的管理方法。在这方面可借鉴国外的证件管理方式。公安部门在整治治安环境的过程中应改革城市人口户籍管理制度，强化身份证管理功能，以证件（如身份证、暂住证、用工证、外出证等）管理替代目前的户籍管理，使流动人口的管理规范化。还应实行流动人口的行为表现同城市就业挂钩的制度，用人单位在用人时要通过公安部门核实流动人口是否有犯罪记录，对有犯罪劣迹的人要实行动态管理。
第三，动员全社会的力量，推进各部门齐抓共管，寓管理、教育、服务于一体，对流动人口所带来的消极的社会问题进行综合治理，建立有效的流动人口管理领导体制。全面的流动人口管理有治安管理、劳动管理、卫生管理、生产安全管理、工商管理、计划生育管理、居住及户口管理等。目前，迫切要解决的问题是协调配套，措施得力，因此应建立专门的管理机构对这一复杂的管理工程进行协调。各党政部门也应有一名主要负责人分管流动人口的治安、劳动、计划生育等工作，建立有效的流动人口管理领导体制。
第四，充分发挥城市社区组织的作用，实行流动人口的区域管理和属地管理。当前，公安部门应协同各有关部门加强对流动人口尤其是棚户区的区域管理和属地管理，公安、城建、消防、卫生、计划生育等部门应组织一次对棚户区的全面调查，做好流动人口的建档登记工作，摸清流动人口的底数。
第五，充分发挥用工单位的作用，实行“谁用工谁负责”的办法，将部分社会管理职能“内化”为企业的责任。如前所述，单位用工所接纳的流动人口组织化程度高，易于管理。单位是一种有效的社会控制组织。在加强流动人口管理的过程中，应充分发挥用工单位的作用。国有企业和集体企业的用工应建立“谁用工谁负责”的责任制，建筑用工要发挥建筑企业的组织作用，个体、私营企业用工要发挥工商部门的组织作用，形成管理责任制。
第六，转变城市流动人口的管理模式。在这一问题上，应该变突击性的、不规范的行政管理为经常性、制度化的“行政—法制化”管理；变孤立的行政治理为“市场调节—行政综合性”的管理，使流动人口管理经常化、规范化、法制化，提高管理效率。
第七，采取必要的措施，鼓励外地民工参与当地经济社会生活，实施奖励性移民，增加流动人口对当地社区的认同，缓解外来人口同本地居民之间社会分割的矛盾。实践证明：让少量表现好的外来民工取得永久性居民的身份，不仅有利于激发外来民工学文化、学技术、学管理，提高素质，而且也有利于鼓励外来民工奉公守法，减少社会冲突和犯罪。
第八，把城市外来流动人口纳入有组织的社会生活之中。应该关心他们的生活，采取有力措施帮助他们解决子女入托、入学等具体问题，并使养老保险、待业保险、医疗保险逐步覆盖城市流动人口，克服他们在体制外生存的现象，缓和流动人口同本地居民及民工同老板之间的各种冲突。
第九，改革户籍管理制度。今后可考虑设置大城市人口流动的“门槛”条件，调节增长过快的盲目流动的人口，在中小城市逐步实行城乡一体的单一的户籍制度。
为加强对流动人口管理，必须大力发展农村城镇，通过缩小城乡差别，保持农村剩余劳动力在本地区、本县范围有序流动，节制高速的从农村到城市的人口流动。面对庞大的农村剩余人口的压力，必须处理好多元安置和主渠道安置的关系，在强调多向分流的前提下，以农村城镇化、工业化、非农化作为安置农村剩余劳动力的主渠道，引导农民走农村城镇化之路，这是一条前景最广阔、现实性最强的道路。第一，充分利用城镇化的自下而上的民间发动机制，实现投资主体多元化，为此应鼓励农民建立农民城，并充分利用外资，大力发展个体私营经济，以加快城镇化的进程，引导乡镇企业集中推进农村城镇化的发展；第二，使适当集中的乡村工业化同农村城镇化同步发展；第三，走一条城市化和农村城镇化并重，“据点发展式”和“网络发展式”同步的二元的城镇化道路：把县城（城关镇）和中心镇发展为市，把“一县建一市”当作世纪之交的战略目标。这不仅可以解决剩余劳动力的出路，而且还可以解决新增劳动力的就业问题，缓和流动人口对大城市的压力。只有实现了城乡一体化，缩小了城乡差别，才能既实现农民的“城市梦”，又能实现流动人口的有序流动，并对日益严重的流动人口问题实现标本兼治。
（本文第一作者系“孙冶方经济学奖”获得者）