基于公共产品资本化的地方财政激励机制研究：土地财政对公共产品供给的影响_土地财政论文

基于公共品资本化的地方财政激励制度研究——土地财政如何影响公共品提供，本文主要内容关键词为：地方财政论文,资本论文,财政论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      对于心智结构相同或相似的行为人，为何其行为特征迥异？制度，或曰行为人所面临的外在约束使之然。制度为行为提供激励。本文旨在研究地方政府收入制度对其支出行为的激励机制，谓之财政激励。财政激励是理解地方政府行为的重要渠道。

      尽管财政激励一词在政治经济学文献，尤其是财政分权或财政联邦制研究文献中广为采用，但其具体含义却是因文而异。例如，霍夫曼和吉普森(Hoffman and Gibson)通过对坦桑尼亚和赞比亚财政收支的实证分析发现：不同的财政收入来源导致了不同的公共服务供给偏好，自有税收收入能够强化地方政府供给公共品的激励，而中央政府转移支付和外国援助会提高行政成本在政府支出中的比重。[1]摩尔(Moore)对这一问题的解释是：一般性税收是政府通过付出努力提供公共品的“回报”(earned income)，而获得外国援助等不需要政府的努力(unearned income)，与后者相比，对前者的依赖更有利于激励政府提高公共品供给的效率，增进政府的治理水平。[2]施莱费尔(Shleifer)在研究波兰和俄罗斯地方公共品供给绩效差异的原因时指出：波兰地方政府更加依赖于房产税，通过提供更好的公共服务能够获得更多的收入；而俄罗斯的地方政府更多地依赖于中央的转移支付，并且当地方收入增加时中央会减少转移支付，从而挫伤了地方政府提供公共品以扩大税基的动机。[3]这一理论推测也得到了茹拉夫斯卡亚(Zhuravskaya)的实证支持。[4]以上文献中包含的财政激励虽然具体含义有差异，但其共同点是地方收入制度安排会影响地方公共支出或地方公共品配置效率。

      国内研究文献中，沈立人和戴园晨很早就关注到“财政包干”强化了地方政府的经济利益，使地方政府为了增加财政收入，千方百计发展地方企业，从而导致了投资过热和重复建设等不合理现象。[5]陈抗等人探讨财政体制变革与地方政府行为变化的内在联系时，借鉴奥尔森的比喻说明了分税制导致的集权效应可能使得地方政府伸出了“攫取之手”。[6]乔宝云等人以及傅勇和张晏的研究发现财政分权和由此引发的地区间竞争导致地方政府“重基本建设，轻人力资本投资”的支出偏向，且日渐成为中国式财政分权的代价。[7][8][9]之后，相关学者对财政分权的再思考则表明地方财政自主度与公共品供给效率具有正向关系，赋予地方政府自主的财权而非过分依赖中央政府的转移支付对于促进地方公共品供给效率具有重要意义。[10][11][12]上述研究对于揭示中国地方公共品供给的激励机制具有重要意义。沿着这一财政激励的视角，不难推论：既然地方自有收入是重要的，那么地方政府应该如何筹集自有收入呢？换言之，财政激励不仅包括中央和地方政府之间的财权划分(比如转移支付制度的设计以及收入的分成比例)，更应关注地方政府财权的具体形式。不同的财权安排对于地方政府的激励是不同的，中央应当赋予地方政府怎样的财权才能更有利于激励地方政府有效提供公共品呢？

      观察中国地方政府目前的财政收入制度安排，虽然中央政府通过1994年的分税制改革以及之后2002年所得税分享改革对预算内税收进行了“集权”，但与此同时，却将与土地、房地产相关的收入界定给了地方。尤其是伴随着中国房地产市场化改革的启动，以及工业化和城镇化推动的房地产市场繁荣，城市国有土地使用权有偿出让收入与其他房地产税费收入(两者合称为土地财政)已成为地方政府的重要财权。这一地方收入的结构性变化对地方政府行为激励具有极其重要的经济含义。中西财政制度差异迥然，然而地方政府收入制度却不约而同地指向了土地租金。这绝非偶然。

      在西方国家，房产税是引导地方政府公共品供给行为最重要的收入制度安排。[13]借鉴蒂布特(Tiebout)“受益税”的思想[14]和奥茨(Oates)的实证分析[15]，布吕克纳(Brueckner)证明了房产税是如何激励地方政府提升辖区内公共品供给水平的。由于公共品的价值能够资本化到地方房地产价值中去，一个完全依靠房产税为公共品融资的地方政府若追求“房产价值的最大化”则会实现辖区内公共品的有效供给。[16]格莱泽(Glaeser)也在纳什均衡的框架下说明，尽管房产税和一次性总付税(lump-sum tax)都能对地方政府的公共品供给行为产生激励，但是当居民的住房需求弹性较小时，资本化的程度更大，从而使得房产税的激励更强。此外，由于未来公共服务的改善会资本化到财产的现值中去，所以资本化的存在能够克服由于选举任期带来的短视行为。[17]不仅在理论层面，房产税的激励效应也得到了实证数据的支持，菲娃和罗恩尼(Fiva and

)、博奇和拉特恩(Borge and Ratts)利用挪威的数据实证发现房产税有利于提升公共品的供给效率，前者发现在控制了家庭因素之后，开征房产税学区的学生成绩显著地比未开征房产税学区的学生成绩平均高出0.05分(总分为6)；后者则利用线性回归和偏好匹配得分法说明了开征房产税的辖区地方公共品的生产成本比未开征地区低20%。[18][19]概括而言，由于公共品能够提升房地产价值，即资本化效应，房产税会使得地方政府的财政收益与满足居民公共品需求形成有效的互补关系。这一财政激励效应是房产税作为地方主体税种的最重要依据。

      中国目前并未开征普遍意义上的房产税，但是上述研究具有启示意义。在土地、房地产市场化改革之后，中国也出现了显著的公共品资本化现象，同时在现行财政体制下地方政府也具备以土地出让为主的“溢价回收”机制。[20][21]因此，本文想要探讨的是：作为城市土地所有权的代理人和土地要素市场的垄断供给者，在“城市经营”过程中地方政府是否具有通过提供更好的公共品以获得更多的土地出让收入的动机呢？公共品的资本化效应与中国目前的土地出让、房地产税收制度相结合是否对地方政府提供公共品产生了激励效应？这种激励的结构是怎样的？与房产税模式下存在怎样的不同？

      本文的主要贡献是：第一，本文对财政分权是否促进地方公共品提供的理论争论给出一个回应，认为地方财政自主权并非一定能够改进地方公共品提供，其效果取决于地方财权的具体结构。以土地租金为基础构建地方财权，不仅符合城市化发展的内在逻辑，而且为设计科学的公共品提供激励制度开辟了道路。第二，本文对国内广为流行的地方支出结构偏向文献，尤其是“分权竞争假说”[7][8]和“晋升锦标赛假说”[22]给出一个回应，认为地方支出行为偏向可能是地方收入制度扭曲的结果，基于交易的土地出让制度和房地产税收制度会造成公共品提供激励的非连续性和激励偏向。第三，借鉴蒂蒙斯(Timmons)的计量方法，构建了财政激励的指标，并通过对中国城市层级数据的实证分析检验了土地出让金以及相关房地产税收制度对于地方政府公共品供给的激励效应，为房地产税收制度改革提供经验证据。[23]

      本文的结构安排如下：第一部分是引言；第二部分将资本化效应与房地产收入制度相结合，探讨这一制度组合对地方支出行为产生激励的传导途径，并具体分析中国土地出让制度、交易型房地产税收制度对地方支出行为的激励效应；第三部分是实证分析，运用2007-2012年城市层级的面板数据进行假说检验，发现土地出让收入制度对基础设施提供产生了显著的激励效应，而交易型房地产税收制度同时对基础设施和教育等民生性公共品的提供产生激励效应。然而，两种激励机制都因其交易型特征而存在内在扭曲，构建合理的土地租税收入体系才能理顺地方财政激励；最后是结论和政策建议。

      

      图1 土地、房地产收入制度对地方公共品提供的激励机制

      二、理论分析

      本文以图1来说明资本化与土地财政制度对地方支出行为产生财政激励的传导路径。

      在现实中，公共品的消费并不是非竞争与非排他的，其消费或者受益往往是与空间相关联的，比如“就近入学”制度。这说明，居民通过购买房产(以及与房产相关联的土地空间)间接地购买了教育、道路等公共品。因此，一个地区优质的公共服务会通过居民这种在空间上对公共品的搜寻—匹配机制反映在房地产价值上，即资本化效应。[14][15]换言之，资本化实际上是居民借助于房地产市场表达公共品需求的结果。而作为公共品供给者的地方政府，无论是处于联邦制还是单一体制下，都有最大化其预算规模、追求财政收入的倾向。在房地产市场发育之后，地方政府就会利用资本化原理，通过提供更优质的公共品来吸引居民定居，从而提升辖区内的房地产价值，以获得更多的财政收入。因此，在一个分权框架下，来自于房地产市场的财政激励为地方政府植入了“以居民需求为导向”的基因。

      这一市场规律如何对政府行为形成激励(约束)取决于地方政府从房地产价值中提取收入的方式——土地溢价回收工具。在一些西方国家，基于存量房地产价值的房产税，可以被理解为居民与地方政府间的一种长期合约关系：地方政府可获得的财政收入与其提供公共服务的努力程度紧密相关，能够对地方政府产生持续的财政激励。

      中国的地方政府从房地产市场当中汲取收入的方式主要是土地出让金。根据1990年国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，出让合同签订60日内，受让方需要支付全部的土地使用权出让金。也就是说土地出让是一种预付制度(up-front)，也被称作土地批租制度(public land-leasing)。这意味着与房产税不同，土地出让金是基于开发环节的一次性收入。虽然，在这一制度安排下，资本化原理形成的激励链条仍然是存在的，但是在土地出让交易时点前后激励效果迥异。在土地出让之前(房地产开发之前)，地方政府的土地收入依赖于公共品的供给水平，因此，财政激励效应极强；但是在土地出让之后或者交易之后，地方政府就无法再参与房地产价值增值的分配，其财政收益与提供公共品的努力程度之间的正向关联就消失了，财政激励的链条也就断裂了，没有其他的激励来源，地方政府此时对于满足居民公共品需求的激励将会不足。

      本文以图2展现上述逻辑，其中，横轴表示公共品供给量，纵轴表示政府房地产财政收入R和公共品供给成本C。由于资本化效应，公共品能够使得政府房地产收入增加，但是收入增加的幅度随着公共品供给数量的增加而降低，即公共品带来的边际财政收入递减，即：

      

      在均衡时地方政府选择的公共品供给水平使得公共品供给带来的边际财政收入的增加等于公共品供给的边际成本。根据图2可以看出，在交易型房地产收入制度下，交易发生之前财政激励是明显的，而且可以进一步推论距离交易发生的时点越近，地方政府就越想利用资本化原理，这种激励效应就越强；在交易之后，虽然公共品能够通过资本化效应影响房地产价值，即资本化效应仍然是存在的，但是政府不能通过财政收入的形式分享这种房地产价值的增值(在图中以虚线表示)，从而使得财政激励效应消失。而保有型房产税模式下，这一激励是持续性存在的。

      

      图2 中国与西方房地产收入制度下激励差异

      土地出让制度这种基于时间维度的激励特征与公共品供给的时序特征相结合将会导致地方政府对不同公共品供给的偏好差异。在房地产开发过程中，地方政府首先通过“七通一平”等措施将生地转换为熟地，即通过配套基础设施提升土地价值，然后出让给开发商，回收基础设施的投资成本并获得财政利益，即基础设施的供给往往发生在土地出让之前，因此土地出让对基础设施的提供具有较强的激励。但是例如教育、环境等公共品的供给往往发生于土地出让之后，并且不同于基础设施，这些公共品的提供需要持续的过程，土地出让对这类公共品提供的激励效应需要进一步的实证检验。

      综上，经典的公共品理论认为，房地产市场以及相关政府收入制度的构建是实现地方公共品供需均衡的重要枢纽。如果说与政治集权相结合的“GDP晋升考核”是中国式财政分权的典型特征，那么随着城镇化的进程，这种土地出让收入带有“时点性”的财政激励与房产税“持续性”的财政激励亦足以成为中西分权治理模式下的典型制度差异。这是否也能解释中国地方政府公共品供给行为？本文下一节将用城市层级的数据进行检验。

      三、实证检验

      (一)模型设定

      参照已有的关于公共品供给激励的实证研究，特别是茹拉夫斯卡亚(Zhuravskaya)、陈硕、左翔和殷醒民等采用的计量模型，本文构建如下回归方程：[4][10][24]

      

      式(1)中，下标i和t分别代表第i个城市样本和第t年，

为不随时间变动的个体异质性，

为时间固定效应，

代表政府供给公共品的行为偏好，利用公共支出和政府政策的组合来表示。本文选用两个指标：人均铺装道路面积和预算内人均教育支出。以人均数据作为被解释变量，代表对于居民公共品的供给激励，刻画政府增进居民福利的活动。选取这两类典型的公共品进行实证分析，主要是由于如下原因：

      首先，在之前国内有关中国式财政分权下GDP竞争影响地方政府公共品供给激励的研究中，基础设施的供给偏好主要来自于对可流动资本的地区间竞争以及地方官员的政治晋升GDP考核，而对于以教育为代表的民生类公共品供给激励往往得到较为消极的结论。本文将从更为细化的财政激励视角，说明地方政府存在回应居民公共品需求的自发性供给激励，并且这一激励机制随城市化的推进而愈发重要。由此可以将本文的实证结果与之前的研究进行有效的对比，在控制了财政分权的影响后，检验地方政府房地产收入制度与资本化相结合产生财政激励效应的稳健性。其次，无论在国内还是国外，交通道路和基础教育都具有明显的资本化特征。比如，任孟山就曾经指出中国和美国都存在着教育资本化现象，但是中国的“学区房”更为突出，不仅由于中国文化中对“教育”的重视和“不能让孩子输在起跑线上”的观念，也由于户籍制度更加固化了公共品和房屋消费之间的捆绑联系。[25]良好的道路能够提供更好的交通条件，增加宜居性，也能提升房地产的价值，因此道路和义务教育的资本化效应为实证检验房地产收入制度对公共品供给的激励效应提供了很好的理论前提。

      Finc代表财政激励的强度，是本文所要关注的核心解释变量。对于财政激励的表征需要特别关注，本文想要强调的逻辑是：地方政府出于财政收益(在本文具体表现为土地财政收入)最大化的动机而提供公共品，而并非由于财政收入更多会引起公共品供给的增加。借鉴左翔和殷醒民研究中的说法，是强调一种“替代效应”而非“收入效应”。①[24]戈登和威尔逊(Gordon and Wilson)认为收入来源越“窄”，即政府对于某种收入来源的依赖程度越高，其行为模式必然倾向于增加那种收入，且这种收入对于政府行为的激励作用就越强烈，由此对公共品供给产生影响。因此，收入结构的指标可以表示财政激励的强度。[26]沿着这一思路，霍夫曼和吉普森(Hoffman and Gibson)在对赞比亚和坦桑尼亚政府收入来源影响政府治理水平的实证分析中，他们以公共服务支出和经常性支出在财政支出中的比重作为解释变量，而以分类型的人均财政收入②作为被解释变量；[1]蒂蒙斯(Timmons)、吉恩·达德林和萨米(Jean Daudelin and Samy)也认为财政收入的构成是表征财政激励的最好指标，用各项收入占GDP的百分比来表示，从而控制了经济和国民收入的规模因素，即剔除掉“收入效应”。[23][27]尹恒和杨龙见在实证研究中也采用了收入结构指标刻画财政激励效应。[28]遵循以上研究本文采用收入结构指标，主要考虑三种财政激励：土地出让的财政激励和房地产相关税收的财政激励，这两种激励都与房地产市场有关，分别代表土地出让环节和房地产交易环节政府收入工具的财政激励效应；同时本文实证模型中还控制了工业相关税收的财政激励效应，以期得到更为稳健的结果。囿于数据来源的限制，公开的统计年鉴中对于城市级政府的分项收入来源数据较少，同时由于中国地方政府收入核算较为复杂，在预算内收入之外，还有大量的政府性基金收入等，准确获得城市政府的总收入数据可能性较小，借鉴上述研究的相关做法，以相应收入占GDP的比重代表收入结构。其中，工业税收以规模以上工业企业应交增值税代表，土地出让收入采用“搜房网”数据库中住宅用地土地成交价款，同时假设房地产业的相关税费与房地产的销售额呈现线性相关关系，因此住宅商品房销售额占当年GDP的比重能够代表房地产业相关税收的财政激励代理指标。

      X表示一系列控制变量。最重要的是目前国内研究文献中广泛研究的财政分权。本文以FD[，it]代表预算内财政分权。已有研究表明财政分权指标较多，可以分为支出指标、收入指标和财政自给率。但陈硕和高琳指出从计算方法上，由于省级政府面临唯一的中央政府，收支类指标只能反映“央地财政关系”的跨时变化而不能反映出地区差异，而财政自给率指标的分子、分母均存在跨时和跨地区变化，在面板数据的分析中财政自给率指标更为合适。另外，根据中国“央—地”财政关系变化的历史，财政自给率也能较好地拟合分税制改革后财政分权程度的变化。[11]故本文采用各地预算内收入与支出的比重计算财政自给率，并以此作为财政分权的指标。

      其他的控制变量包括：(1)人口密度对数。茹拉夫斯卡亚(Zhuravskaya)指出人口密度是影响公共品供给的重要因素。[4](2)人均外商直接投资(FDI)对数，代表该地区的开放程度。(3)人均生产总值(GDP)对数。更高的经济发展水平一方面会增加居民对于公共品的需求，另一方面也使得政府具备更多的财力来提供公共品。(4)中小学学生数在总人口中占的比重。政府的教育支出也会考虑到满足教育的需求，模型中同时加入了义务教育阶段在校生人数的比例。这是由于乔宝云等人的研究表明，中国的教育经费投入存在结构偏差，主要表现在高等教育投入比例过高，而初等教育经费投入不足，因此在考察教育需求的同时，模型中加入这种结构性差异。[7]

      (二)数据来源与统计特征

      本文利用2007-2012年跨度6年的城市层级面板数据进行实证分析，样本时间区间的选择一是考虑数据的可得性。二是由于在2002年之后土地市场化才逐步深化，2003年房地产业被确认为国民支柱产业，房地产市场的发展和成熟能够保证实证结果的可靠性。样本单位包括国家统计局房屋价格指数调查中包含的中国内地各省份70个大中城市，但由于缺乏云南大理市的数据，实证分析最终包含的样本城市数为69。③从行政级别上分类，包含4个直辖市，15个副省级城市以及50个地级市。这一样本涵盖了通常所说的全部35个大中城市。由于中国特殊的二元土地制度，资本化以及房地产市场的激励机制主要在城市中发挥作用，并且中国的地方(城市)政府作为土地一级市场的垄断供给者，其在工业和居住两类用地的运作模式并不相同，因此在两个土地市场中公共品供给的激励并不一致，目前国内关于土地与公共品供给激励的实证研究并未对这两个市场进行细分④，因此，其得出结论的准确性存在疑问。对于本文而言，房地产收入指标是实证检验中的核心解释变量，为解决上述研究中存在的问题，采用了“搜房网”数据库中城市层级的土地市场细分数据。⑤由于个别城市涉及土地、房地产的数据统计开始较晚，例如岳阳、泸州等地的土地出让数据从2009年开始，数据结构属于非平衡面板，但是每个城市至少包含三年的有效数据，最终每个回归的有效样本都在300以上。

      除住宅土地出让收入之外，其他数据来源于中经网统计数据库。考虑到通货膨胀的因素，本文将部分绝对量数据进行了平减处理，以2007年为基期将名义数值转化为实际数值。具体转化方法如下：在样本所包括的69个城市中35个大中城市的居民消费价格指数来自于《中国城市(镇)生活与价格年鉴》⑥，剩余的34个城市没有直接对应的价格指数数据，而采用了城市所在省份当年的居民消费价格指数，由于剩余的34个城市都属于发展水平较为中等的地区，因此以省份的平均数值代表具有合理性。

      相关变量的统计性特征如表1。

      

      (三)实证结果与解释

      本文运用Stata软件进行回归分析，来检验土地出让制度、房地产税费制度对于公共品供给的激励效应，回归结果如表2。

      

      表2汇报了6个实证模型。根据回归结果发现：无论是土地出让金还是房地产相关税收两种收入制度安排对于地方政府供给城市道路基础设施都显著地具备财政激励效应，并且结果是稳健的。在所采用的6个模型中，无论是将土地出让和房地产税费单独考虑还是同时放入模型中，大部分系数均在5%或1%的水平上显著。其经济涵义也是十分明确的，土地出让金占比增加一个百分点，人均道路面积增加0.5%，房地产业税费制度的激励效果与之类似。这说明了，中国的城市政府在“经营城市”的过程中存在以下动机：通过提供更好的基础设施，提升城市的空间价值，以吸引更多的居民前来居住，从而增加其土地出让收入和房地产业相关税费。另一个显著影响交通基础设施供给的变量是经济发展水平，即人均GDP，人均GDP每增加1%，人均道路面积约增加0.04至0.08个百分点。此外，计量模型中可能存在着内生性问题，解释变量与被解释变量之间存在双向因果关系，比如更高的公共品供给水平可能导致了更多的土地出让收入。由于在回归中采用了收入结构指标，内生性问题可能并不严重，但为了保证结果的稳健性，借鉴吉恩·达德林和萨米(Jean Daudelin and Samy)的做法[27]，同时汇集核心解释变量滞后值的回归结果，发现在考虑内生性问题之后，土地财政对于基础设施提供的财政激励仍然是显著且稳健的。

      表3报告了土地出让制度与房地产税费收入制度对于教育供给的激励效应。由回归结果可见，与基础设施提供的激励效应不同，土地出让制度对教育提供的激励效应不明显，在前四个回归中系数均不显著。但是考虑内生性问题后，采用房地产业税费滞后一期的激励效应作为解释变量时，对政府教育支出的激励效应依然明显，房地产销售额占比每增加一个百分点，地方政府对于城市教育支出会增加0.4%左右。虽然在现实中能够观察到地方政府为了提升房地产价值，引进优质教育资源的实例，但是上述的实证结果表明：这一激励主要发生在开发阶段的后期或土地出让发生之后，即房地产开发阶段，地方政府通过与房地产业相关的营业税、房产税等进行价值捕获，而在开发的前期即土地出让阶段这种激励效应并不具备统计上的显著性。这与对基础设施的供给激励存在差异。本文认为这主要是由于地方政府来自于房地产市场的财政收入制度设计具有“即时”性特征，在房地产开发的早期，地方政府通过“七通一平”等方式提供基础设施而使土地升值，获得更多的土地出让收入，而教育等公共资源实际上需要等到人口相对密集时、社区相对成熟时才能发挥作用(并且资本化到房地产价值中)，因此土地出让收入制度对于这类公共品的激励效应并不明显。这说明了目前的土地出让制度在时间维度上存在某种激励上的扭曲。此外，经济发展水平仍然能够显著地影响政府教育支出的水平，人均GDP每增加1%，政府教育支出大约增加0.2%。而产业结构、实际人均FDI对于教育的供给并没有显著的影响。

      表2和表3中另一个值得关注的结果是，来自于工业企业的生产型税收并没有激励政府响应居民公共品需求。在两个回归结果中，生产型税收的财政激励效应都不显著。这更加清晰地展示了收入来源与政府公共品供给激励之间的关系：谁为公共品付费，地方政府将会更有激励去回应其公共品需求。结合工业税收财政激励和土地财政激励的结果表明，中国地方政府对于基础设施的供给激励不仅来源于“招商引资”的冲动，也来自于“城市经营”过程中地方政府追求土地租金升值的冲动。实际上对于更加发达的城市经济架构而言，后一种激励日益成为一种主要的激励来源。

      财政分权指标(财政自主度)并没有像陈硕、高琳所论证的那样显著地影响政府供给公共品的激励。[10][12]说明财政自主度对于公共品供给的激励机制仍有待进一步研究，实际上从本文给出的“财政激励”视角能够给出一个明确的解释：财政分权不一定能够激励公共品的供给。分权固然重要，但是更关键的是如何分权、“分什么权”，即地方政府的财权配置问题，地方政府不仅要具备自有收入，同时还要关注自有收入是如何实现的。试想，在一个以生产企业税收为主要融资来源的制度安排下，即使中央政府改变晋升激励的标准，转换成以民生满意指标决定地方政府官员的政治升迁路径，地方政府也很难改变其为“招商引资”而竞争的态度，因为地方政府不得不通过生产型税收来融资，不得不将公共品提供的重心放在企业需求方面。

      (四)稳健性检验

      为了验证上述估计结果的可信度，进行稳健性检验。首先为了避免样本选择的偏差，本文按照国家统计局的地区划分方法⑦，区分东部和中西部对不同地区的城市样本分别进行了回归检验，见表4和表5。

      分地区的样本回归分析显示，土地财政对基础设施供给的激励模式得到再次确认。除了在中西部地区房地产交易环节税费制度对于基础设施的供给激励不显著之外，其余的财政激励指标都符合本文的理论预期。中西部地区土地出让对于基础设施的供给激励仍然是显著的。

      

      而土地财政对教育供给的激励模式中，土地出让环节对于教育提供的激励效应仍然不显著，但是在房地产市场更为发达的东部地区，房地产相关税费制度仍然对教育供给发挥着正向激励作用，这也进一步表明了房地产市场作为一种实现地方公共品供需均衡的枢纽作用。

      正如亚当·斯密在《国富论》中指出的那样：如果公共品提供者的报酬仅来自于提供公共品的结果，并且与其花费在公共品供给中的努力是成比例的，公共品将被最优的提供。[29]本文以中国当代土地财政制度的兴起为背景，阐释了斯密关于政府行为的深邃思想。当代中国的政治经济结构下，来自于“用手投票”的横向问责机制(Horizontal Accountability)对地方政府缺乏有效的约束力，而由于信息不对称等因素使得中央政府纵向的问责制亦带有局限性[30]，以地方财权配置引导地方政府公共品提供行为，使地方财政收益与其公共品提供的努力程度“捆绑”到一起，这不失为一种“经济”的制度设计。

      

      本文的主要发现是：

      (1)地方财政分权治理的核心不在于地方自有收入的绝对和相对规模，而在于地方收入制度本身，因此任何基于地方财政自给率的理论和实证研究都无法击中问题的本质。以土地为基础构建地方政府收入体系不仅是当代中国的无意识选择，而且是众多西方发达国家财政制度演进的结果。两者背后共通的经济逻辑正在于资本化效应。即由于土地和房地产的价值与政府提供公共品的水平密切相关，因此以土地(房地产)价值为基础的收入制度，能够将地方政府的财政激励与其提供公共品的努力有效统一起来。在中国城镇化的过程中，地方政府“经营土地”必然要通过为居民提供优良的公共服务以提升地区的吸引力和土地价值，从而使土地出让制度起到了类似于房产税的作用。这对于客观评价土地财政的历史定位及探究未来制度演进的方向都十分必要。

      (2)中国城市级的数据分析表明，土地财政对道路等基础设施的提供具有显著的激励效应，但是对教育等公共品的提供激励效果并不稳健，这是由于：道路资本化的好处能够被地方政府通过土地出让及时捕获，而教育等公共品通常是在人口集聚形成一定规模后才提供，其资本化的好处更多地被居民和企业部门所捕获，其提供激励主要来自于房地产开发后期商品房交易环节的税收制度。这种差异可能导致地方政府提供道路基础设施和教育服务的激励呈现很大不同。

      (3)中国地方政府的财政激励都是基于房地产交易，特别是针对增量土地的一次性土地出让收入，使得地方政府的财政激励在交易前后迥异。土地出让前，地方政府有着强烈的动机通过提供基础设施等公共品，将“生地”变为“熟地”，从而获得更多的土地出让收入。出让后，地方政府提供公共品的努力便无法转化为自身的财政收益，从而失去了这种自我激励机制。从空间上考虑，地方政府在新建社区提供公共品的激励更强，但改善成熟社区公共服务质量的激励不足。而以存量房产为税基的房产税制度下，地方政府因其财政努力而获得持续的回报，能持续性地激励政府改善地区公共品配置，增加财产税基。

      最后，本文的实证研究证明了土地财政制度对地方公共品的提供存在激励效应。但为什么随着城市经济的发展，土地作为税基可成为约束地方政府行为的重要工具？中国当前的土地产权改革之争与土地税权建设又有怎样的内在逻辑关系？这些谜团的破解有待进一步的学术探索。

      感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

      ①事实上，仅考虑“收入效应”时，并不能为地方财权的建设提出一种标准化的政策建议。

      ②霍夫曼和吉普森(Hoffman and Gibson)主要考察了转移支付和国外援助对于政府治理效率的影响，因此被解释变量包括人均税收收入、人均转移支付和人均国外援助数额。[1]

      ③这69个城市分别是：北京、天津、太原、石家庄、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、合肥、宁波、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、唐山、秦皇岛、包头、丹东、锦州、吉林、牡丹江、无锡、扬州、徐州、温州、金华、蚌埠、安庆、泉州、九江、赣州、烟台、济宁、洛阳、平顶山、宜昌、襄阳、岳阳、常德、惠州、湛江、韶关、桂林、北海、三亚、泸州、南充、遵义。

      ④例如，左翔和殷醒民的实证研究以城市地区的土地出让整体面积作为解释变量，因此本文的实证研究在数据准确性方面也是对已有研究的推进。[24]

      ⑤《中国国土资源统计年鉴》也有大量与土地相关的数据，但是并没有地市级分类土地出让的详细数据；另外该年鉴中数据涵盖全市(包括市辖县)范围，中经网城市数据库中数据仅涵盖市辖区范围。为了解决上述两个问题，本文采用了搜房网数据库，搜房网数据库中包括各个城市总计、住宅、工业、商服、其他共五种类型的土地数据。数据来源：http://fdc.fang.com/creisdata/。

      ⑥2013年更名为《中国价格统计年鉴》。

      ⑦各类年鉴和研究中对于中国区域经济的划分方法并不统一，本文采用国家统计局最新的三大地带划分方式，其中东部地区包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；剩余省份为西部地区(http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=fsnd)。

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