政府间财政转移支付的国际比较，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：本文对各国政府间财政转移支付制度进行比较分析，提出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡；在建立制度的初期，应以实行标准较低的公共服务水平均衡为目标。
政府间财政转移支付是分级财政体制的重要内容，它在很大程度上决定着一国分税体制的效率。比较分析外国政府间财政转移支付行为，对中国财政转移支付制度的完善具有实际参考意义。
一、各国政府间财政转移支付的制度背景
转移支付即政府间的财政赠款，主要用于增强下级政府提供公共服务的能力，以及平衡各地区的公共服务水平。同时也是中央政府调节和控制地方政府行为，以实现其宏观经济政策的重要工具。它与一国财政体制所规定的各级政府的收支格局及其财政管理制度紧密相连。
1.财政分级管理。在财政管理体制上，除少数单一制小国如新加坡等实行中央一级财政外，目前世界上大多数国家实行两级财政，即中央一级和地方一级财政；还有一些联邦制国家实行三级财政，即联邦（中央）、州或省、地方三级财政，如美国、德国、澳大利亚、加拿大等。联邦制国家在财力分配上，中央政府财政收入不占绝对优势，地方政府的财政自主权较大，具有相对独立性，对中央财政依赖较小；单一制国家又称中央集权制国家，中央政府财政集中程度较高，地方政府虽有一定自主权，但其财政收入要在一定程度上依赖中央补助或拨款。在决定各级政府的财政收入方面，主要通过分税体制进行。
2.政府事权划分。明确划分各级政府的事权或职能范围是建立完善的转移支付制度的前提。政府间的职能划分，一是看哪级政府对某些职能具有较为有效的管理手段，二是看哪级政府管理该项事务的成本较低，同时要有明确的法律规定。
德国《基本法》规定，政府的支出和职能是一致的，各级政府负责各自的支出使用方向。联邦政府主要管理涉及国家利益和整体经济的事务；州政府除本级行政事务外最大的职能是教育事业，此外还有州司法、治安和公共卫生事务；地方政府要管理本级行政事务，解决关系到本地公众基本需要的地方事务。还有一些任务需要联邦和州政府共同负担。
美国也依据法律、惯例、服务能力与效率的原则形成了政府间事权划分的基本格局：联邦政府负责国防、外交和国际事务、邮政、空间科学技术、关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利计划；州政府负责联邦政府事权范围以外的，且没有授权地方政府处理的一切事务；地方政府则依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务。
德国和美国政府间支出范围的划分办法，在西方发达市场经济国家具有一定的普遍性，加拿大也主要依靠宪法、判例、竞争效率决定各级政府事权的划分。各国的区别只是在个别支出项目的比重上，例如法国、日本、德国与其它国家相比，对经济的干预程度较大。另外，发展中国家为促进本国经济迅速发展，中央财政用于经济建设的支出较发达国家为高。比如印度中央政府的支出用于经济服务的比重大约在20%以上。地方财政支出中主要用于教育、公共服务、经济服务以及社会保险、福利等。这在发展中国家也具有一定的代表性。
3.转移支付有明确的法律依据。各国对本国各级政府的收支划分都有法律依据。例如加拿大实行的平衡拨款计划源于宪法规定。德国的《基本法》要求在全国范围内必须保证大体相同的生活条件，各个州都应为公民提供水平相同的公共服务。印度宪法规定每个五年计划由总统任命一届财经委员会，专门从事研究制定税收返还政策。政府间转移支付不但要有总的法律依据，而且具体的转移支付项目的兴废也以相应的法律变更为依据。财政转移支付有法可依，保证了政府间转移支付制度的连续性和规范化。
二、各国政府间财政转移支付的特征
政府间转移支付主要是指上级政府对下级政府的拨款，也包括同级政府间的收入转移。各国的政府间转移支付在数量、形式、方法上不尽相同。
1.转移支付规模。市场经济国家的实践表明，各国财政收入集中程度较高，发展不平衡的地方财政要在既定的支出水平上实现平衡，都不同程度地依赖于政府间的转移支付，而且这种财政补助规模呈不断扩大的趋势。以美国为例，本世纪30年代尤其是50、60年代，财政补助制度有了较大的发展，各级政府间的转移支付规模日益扩大，联邦对州和地方政府的补助金支出占国民生产总值的比重，由1950年的0.8 %上升到1990年的2.2%； 州政府对地方政府的补助金支出占国民生产总值的比重达到3.1%。与此同时，财政补助范围也在不断拓宽，涉及到能源、 自然资源与环境、农业、交通、社区和区域发展、教育和训练、就业、社会服务、保健以及收入保证等广泛领域。
2.转移支付的结构。政府间的财政转移支付包括横向平衡和纵向平衡。前者指为保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助，后者指上级政府对下级政府的拨款。
横向平衡方式中较具特色的，是加拿大的平衡拨款计划和德国的州际财政平衡制度。为使贫富不同的省份之间的人们能够享受基本相同的社会福利或公共服务，加拿大采取了与美国等其它国家不同的做法，它不是由联邦政府直接向居住于不同省份的居民提供公共服务，而是通过省政府来实现这一平衡。它假定在相同的财力基础上各省可以向居民提供相同的公共服务，于是联邦政府每年通过平衡拨款计划向那些财政收入能力较差的省份提供一定拨款。各省获得平衡拨款的资格是其人均财政收入水平的提高潜力是否低于规定的五个省平均财政潜力的标准水平。
美国联邦财政补助目前主要有项目拨款和分类补助两种。前者是有条件补助，其主要特征是对称性即受补贴的地方政府也要拿出一定比例的配套资金用于补助项目。这不仅是各层政府在事权交叉时实现财务保证的一种形式，也是上层政府影响下级政府行为的最有效方式。它以支持州与地方的特殊项目为目的，得到各利益集团的支持，是美国联邦财政补助的主要形式。后者只规定大的使用范围而不作具体限制。
日本的转移支付结构是：国家让与税，即有些税种国家征收较为方便就作为国税统一征收后，按一定比例分解转让给地方专门用于公路和航空；国家下拨税，指中央为平衡各地区经济发展，把国税中的所得税、法人税和酒税按一定比例拨给地方无条件使用；国库支出金，根据一定的目的和条件由国家拨给地方公共团体用于特定支出。
与日本类似，韩国通过地方交付、让与金、国库补助金制度向地方转移支付。印度自上而下的补助则采取六种形式：产品税和个人所得税的分享、经常性援助、特殊目的援助、地区发展专项资金援助、国际性组织援助、地方的银行储蓄分用，此外还有自然灾害救济金的分配。
值得注意的是，英国除补助外，中央还对地方预算通过五种形式实行严格的控制：（1）计划控制，不规定具体项目， 只给出总的收支指标和中央补助指标；（2）信贷控制，地方不能编制赤字预算， 但允许地方政府的资本支出差额经审查可向中央借款；（3）“戴帽”控制，中央给各地方的补助款中10%是指定用途的；（4）再分配控制， 地方税收入中的比例税全部上交中央，经综合平衡后再全部返还给地方，防止“苦乐不均”；（5）Gapping制度，以增减下年度补助为奖惩，鼓励地方支出最多不超过预算的1%。
3.转移支付数量的确定。政府间转移支付的有条件专项补助一般按照规定的政策项目和补助比例确定补助数额，计算核定问题不大，困难的是平衡性的无条件拨款的确定，如果方法不当将有失公平而达不到均等的目的。在这方面，许多国家都以因素法客观地确定。除有些补助考虑的因素较为简单，例如法国按市镇人口比例分配一般性补助，印度尼西亚按各省土地面积的大小分配15%的省级发展补助和按人口平均数发放一部分区级发展补助，大部分国家都综合考虑多种因素通过比较复杂的公式核定。
三、国外经验对我国建立转移支付制度的借鉴
中国目前使用了各种不同类型的转移支付制度，但均不够规范，包括定额补助，专项补助，决算补助或结算补助。定额补助为中央政府向地方政府的无条件转移支付，主要用于提供地方政府预算资金。1992年定额补助提供给了18个省和自治区，总额101亿元。其中，80 %的补助集中在5个自治区和3个少数民族省份。改革以来，专项补助的比重有所上升，1992年专项补助的数额，按当年价5倍于1980年的水平。 结算补助是各级政府间的转移支付，用作财政决算的结帐。决算补助有三种，第一种指某些税种的税收分享。但随着新税制的实施而消失了。第二种指一些财产的所有权发生变化后的结帐（中央的产权变成省的产权或省的产权转为中央产权）。第三种指由于中央政府某些措施涉及到地方政府有关税收分享的基数，从而影响其财政能力而产生的中央对地方的补助。
国外的政府间财政转移支付的某些经验和做法值得我们在探索建立中国的转移支付制度过程中思考和借鉴：
1.建立转移支付制度与相关立法同步进行。各国对政府间转移支付制度一般都有严格的立法和详细的条文约束，实行管理的法制化。因为建立转移支付制度不能随心所欲、朝令夕改，必须有可靠而完善的立法依据。否则转移支付政策不仅会失去稳定性、连贯性和严肃性，而且还会因法令的混乱而造成频繁的磨擦和难以集中统一的散乱局面。鉴于政府间转移支付是一个全国纵横交错的完整体系，不仅宪法、预算法、财政法等对转移支付要有明确的规定，而且立法权要高度集中统一，绝不能各自为政、互不衔接甚至相互矛盾，这一点对我国的五级财政体系间的转移支付制度的建立尤为重要。
转移支付制度在立法以前可以激烈辩论，一旦立法确定就必须依法操作，法律有不完善的地方可按程序提出修改。这是对市场经济下的转移支付进行法制化管理的一般原则。此外，有关的司法和审计也应有与之配合的举措，以保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一。
2.创造确保转移支付发挥重要作用的有效体制环境。转移支付是在各级政府收支划分框架确定的基础上实施的。各国为保证转移支付发挥应有的中央对地方政府的调节作用，在税收划分上都基本使中央处于支配地位，同时明确划分各级政府的职能。
政府职能在各级间的划分原则是，有关国家公共利益需要集中管理，而地方公共利益则下放管理，对于混合公共利益来说，下放管理有好处，但某种程度的中央政策协调也是必要的。
税基和税收分享机制是用来解决宪法规定向各级政府分配收入和开支而引起的税收和开支差异的财政不平衡问题，税基分享是指两级或更多层的政府向一个共同的基数下税。通常由上一级政府确定税基，而下一层的政府根据同一基数收取补充性的地方税，一般由联邦或中央政府收税。分享税基在工业化国家比较普遍，而在发展中国家几乎不存在。
税收分享指一级政府可以获得另一级政府的税收比例部分。税收分享规定明确界定了各级政府之间如何分享税收，对于分配资金、获得资金的资格条件及资金使用有着复杂的标准和要求。发展中国家税收分享机制相当普遍，并致力于多重目标，如均衡地区发展等。
我国为加强中央财政的纵向和横向协调能力，宜在适当集权的分级财政体制框架内建立转移支付制度。参考国外的政府职能的划分，在市场经济的基础上按照效率和惯例重新规划各级政府的支出范围，才能为框算全国最低的公共服务水平、各地区的财政收入能力、确定转移支付数量提供一个比较客观明确的基础。
3.建立以平衡补助为主的科学的转移拨款制度。国外实践表明，政府间转移支付一般都采取包括无条件补助和专项补助在内的各种横向、纵向拨款形式，除美国以专项补助为主体以外，许多国家都强调平衡补助，以缩小各地区经济发展差距。我国也应建立多样化的转移支付结构，各项补助拨款选择要兼顾公平和效率，可以设立一般补助和项目补助。也可学习英国做法，以增减补助为激励，严格控制地方预算开支膨胀。
整个财政协调制度应以平衡补助为主。这是由于专项拨款虽有利于中央宏观调控，但也易受人为因素影响，难以做到公平合理。专项拨款可以解决下级政府的支出负担与上级政府集中税款之间的矛盾，同时实现中央政府的再分配目标。但专项拨款可能会引起一些问题：透明度降低，导致对财政拨款的依赖，管理资金效率降低等。更为重要的是我国区域经济发展差距较大，有些落后地区连最基本的财政需要都无力满足。只有以平衡拨款为主，保证全国最低水平的公共服务需要，才能促进地区经济均衡发展。
在决定平衡拨款资格和数量时，我国应逐步采取因素法，通过一定的公式核定。国外政府间转移支付不少已经公式化，尽量排除人为因素而按有关的客观指标计算确定，使平衡拨款较为公平和易于接受，避免了中央与地方政府一对一地讨价还价和互相扯皮现象，提高了财政管理的科学性。当然，涉及收支需要的因素很多，测算起来比较复杂，需要经历一个探索过程。在初期，我们可以配合政府事权划分，先界定清楚经常性转移支付，选择几项主要的公共服务指标（如义务教育、公共卫生），考虑适当的因素予以测定和试行，积累经验后再由点到面推开。这样，首先以各地收入或税收能力测定为主，并重点考虑几项重要的公共支出需要，作为建立中国转移支付制度的一种过渡性办法。
4.逐步实现公共服务水平的均衡化。促进全国各地公共服务水平均衡化是建立转移支付制度的重要目标。然而，这需要经历一个较长的过程，它与综合国力的逐步增强，与经济发展整体素质和效益的提高，特别是中央和各地区财政能力的提高，与区域经济的协调发展态势等，都有着密切的内在关联，决不是一建立转移支付制度就能立即完全解决问题的。
公平问题是任何政府都关注的重要问题。对公平的判断产生于对财政体制内的纵向和横向平衡的评估。横向平衡与地区间财政能力不平等有关。各地区人口组成、规模、距离和其它因素造成了开支需要不尽一样，以及各地区政府的现有税基不同造成了税收多少不一，这些导致了上述不平等。财政体制的纵向平衡直接产生于各级政府的比较税收和支出负担。原则上，财政体制内的这二种不平衡可以用不同的政策措施解决。横向不平衡可以通过由财政能力大的富有地区向穷地区支付钱来解决。纵向不平衡可以通过由中央政府和地方政府分享多种税和专项拨款机制解决。但在实践中，采取措施解决纵向不平衡问题势必对横向平衡有影响，而解决横向不平衡问题的压力又导致中央政府的资金问题，从而影响纵向平衡。政策制定者的目标必须是在总的预算环境中为实现这二个目标进行权衡。
我国1989年实行承包制以前，纵向不平衡已很明显，中央政府财政赤字而地方政府财政盈余。随着当时的经济紧缩政策，中央政府财政不平衡减少而省级和地方政府的财政不平衡大幅度增加。1990年以来，地方政府的财政赤字占国民生产总值的比重下降，而中央政府的比例却继续上升。
在中央政府财政资金有限的情况下，考虑到中国各地区间业已存在较大的财政能力差异，要在短期内取得各地区财政能力的全面均衡可能是困难的。根据我国的现实情况，为防止财政、经济平均主义所带来的效率损失，防止因一刀切的“劫富济贫”办法可能对经济发达、财政收入较丰的地区带来不良影响，注意到中央财政转移的收入限制，在建立中国转移支付制度的初期，似乎应首先实行标准较低的公共服务水平均衡目标，伺机再逐步推进或提高。比如对人均财政收入或税收水平较低的地区，可先通过转移支付补助使其达到全国平均数的80%左右的水平，以后再逐步提高。与此同时，在有效益保证的前提下，还可通过设立经济发展专项基金等办法，对经济欠发达地区给予适当的财政支援或特殊的转移支付。
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