市场失灵与政府的经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,政府论文,经济论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 市场机制可以有效地配置资源，但它并不是万能的，它本身具有功能缺陷和不足，即存在着“市场失灵”，市场失灵的存在，说明了政府干预经济的必要，同时市场失灵的领域也决定了政府经济职能的范围和内容。因此市场经济条件下市场与政府应该是一种互补和协调的关系。一般而言，政府因“市场失灵”而行使的职能主要有：市场规则的制定和纠纷的裁判，反垄断，组织或经营公共产品，宏观调控，调节社会分配；保护自然资源和生态环境。
关键词 市场机制 政府 经济职能
市场机制对社会经济的运行有着重大的作用，它有利于经济结构的优化和经济效益的提高，有利于加快经济发展的速度。但市场机制并不是万能的，它本身具有功能缺陷和不足。即使在市场经济高度发展的西方国家，也仍然存在着“市场失灵”问题。西方福利经济学有一个著名的定理，即在完全竞争的市场条件下[①]，市场机制的自发调节作用可以达到“帕累托最优”，即市场机制的调节作用使生产资源的经济效率得到最大限度的发挥。这一定理，一方面试图论证亚当·斯密的“看不见的手”的理论，说明市场机制具有达到资源最优配置的可能性；另一方面也表明，连西方经济学家也认为，所谓完全竞争的市场条件，只是一种理想化的纯理论假设。虽然市场机制可以有效地配置资源，但它并不是万能的，市场机制最佳功能的发挥，需要一系列重要的市场条件，而这些条件在现实经济生活中则难以成立。而且即使是在完全竞争市场条件下能够使资源配置实现“帕累托最优”，也不能保证这种符合帕累托效率原则的资源配置同时符合整个社会的公共利益（即社会公平的原则）。因此，实际情况是“市场既不会产生经济上令人满意的（效率的）结果，也不会产生社会上理想的（平等的）结果”[②]。“市场失灵”[③]的存在，说明政府干预的必要，如政府可以保护和维护市场，通过宏观调控纠正市场缺陷，弥补市场的不完全性。既然政府干预的理由在于“市场失灵”的存在，因此“市场失灵”的领域就决定了政府经济职能的范围和内容。
一、市场规则的制定者和裁判者的职能
市场经济体制是自由交换和权力公散的体制，但是这种自由不是绝对的和不受限制的，否则，就不可能有真正的自由交换。为了维护市场的自由交换，就需要政府制定市场规则，建立起市场经济的秩序，以界定各个市场经济主体的权利和义务，建立它们活动的边界，从而使它们在边界内自由地做自己想做的事。政府这这一职能包括以下内容。
第一，界定和保护产权，形成各个经济主体明确的产权界定，这是市场得以自由交换的前提，曾被经济学家视为市场经济存在的“第一原则”。而产权的明确界定，市场本身是不能完成的，必须由政府担当起这一任务。经济学家们一般认为，产权是由下列三项子内容构成的：一是法律意义上的占有权即处置权；二是财产的管理经营权或使用权；三是通过占有或使用而拥有的获取产品或收入的权力。产权的对象不仅表现为物质形态的财产，还包括诸如企业信誉或产品知名度等无形资产。只有明确界定了经济主体的产权，经济主体才能根据自己的偏好和受到的约束，自主选择自己的行为，并对自己的行为后果负全部责任。这样，通过各个经济主体经济权利的自由让渡和转移，形成自由买卖产品和自由价格制度以及自由契约的行为方式和所有权的交换关系，这样市场制度才得以建立，市场机制才能真正发挥作用。界定产权必须通过国家立法进行。著名经济学家、诺贝尔奖获得者科斯说过，在市场上被交换的并不往往如经济学家所设想的那样是有形的实体，而是执行某种行为的权利，而个人具有的这些权利则是由法律规定的。可见，法律对经济行为的决定性意义是不言而喻的，以经济活动中的违约行为为例，按照法律规定，如果违约一方经济上的赔偿与受到的处罚大大超过因故意违约而获取的追加利益，以致于每个原来准备故意违约的交易活动参加者不得不考虑违约的成本和收益之比。这样就可以减少违约事件的发生了。因此必须通过立法界定产权来建立市场经济的制度性规则，以维护市场经济的秩序和效率。
我国改革开放以来，多种经济成分的并存和发展，为市场制度的建立和发展奠定了一定的产权基础，但是国有经济内部，由于企业只有经营权而无所有权，也不存在所有权的交换，因此缺乏市场制度建立的产权基础。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代国有制企业制度。“决定”明确指出“企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权”。国有企业法人财产权的确立，保证了企业作为法人将以全部法人财产自主经营、自负盈亏，真正成为市场主体，这将为我国市场经济的建立奠定产权基础。而通过立法界定，保护产权也必将在市场经济体制建立过程中提上议事日程。
第二，制定各种市场规则，建立起一套适应市场经济运行的法律制度，这是使商品和劳务有秩序地、持久地生产和交换成为可能的先决条件，也是政府义不容辞的职责。市场规则可分为两类：一类是政策性市场规则，即政府通过制定、实施各项有关形成和发展市场经济的政策来组织和调节市场。它的长处是制定快、程序简单、针对性强，弊端是反复多变、缺乏公开性和权威性，特别是在市场竞争和交换中，各利益主体之间形成争议个案，难以适用政策并据以评判。另一类是法律化的市场规则，即政府把各利益主体应该普遍遵循的种种市场行为准则，以法律形式固定下来，并依据它来组织和调控市场。它的优点在于具有公开性、权威性和统一性，不足之处在于制定程序复杂，但这一不足可以通过政府行政立法来弥补。市场经济的公开性、竞争性最需要的是法律化的市场规则。在我国，由于传统经济的历史沉淀和市场的复杂性，法律化市场规则的目标只能逐步到位。
第三，政府既是法律法规的制定者，又是法律法规的维护者和裁判者。正如弗里德曼在论述政府在市场经济中的作用时指出的“政府的必要性在于：它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”[④]。因为法律是严肃的，有法而不循等于无法，甚至可以说比未制定法律时更糟，因为法律的信誉丧失，作为执法者的政府威信也丧失了。因此政府必须坚定不移地按照法律行事，维护法律的严肃性。同时，当市场活动中出现经济纠纷时，政府根据法律对纠纷进行公正裁决，始终是维护市场经济秩序的有力保障。政府执行这一职能，就可以形成一种框架，以便在这个框架内市场经济的自由运行能够达到它的既定的社会目标。
二、反垄断的职能
反垄断职能即监督市场运行和维护平等竞争的职能。市场机制不能保证自由竞争的完全性和彻底性，政府必须承担起反垄断的职能以保证市场自由竞争的展开。竞争过程是市场运行的核心。但是，市场自身的运行并不具有维护竞争、防止垄断的自动机制，相反，垄断正是从竞争中发育起来的。正如列宁指出的，“集中发展到一定阶段，可以说，就自然而然地走到垄断”[⑤]因此，在完全竞争（如果有的话）的市场条件下，市场的规则只能造成大鱼吃小鱼，结果必然走向垄断，垄断反过来抑制市场机制的有效运作，阻碍技术进步，造成资源浪费和社会福利的损失。列宁指出“既然规定了（虽然是暂时地）垄断价格，那么技术进步，因而也是其它一切进步的动因，前进的动因，也就在相当程度上消失了”[⑥]。经济发展的实践已经表明，随着垄断因素不断增加，垄断寡头所具有的地位和力量能够通过这些企业之间的合谋、默契、领导价格等形式和手段来控制一个产业的价格，达到占有垄断利润的目的，从而形成了扼杀竞争的垄断价格。在垄断的条件下即使出现供不应求，但由于垄断而形成的种种阻碍市场进入的藩篱，社会资源也不能轻易流入。反之，当出现供过于求的情况时，资源也不能退出。从而对消费者造成损害并对社会资源造成极大的浪费。因此政府必须对经济生活进行干预，反对垄断，保护竞争。政府的反垄断行为，实质是要保证小企业象大规模企业一样加入竞争，当垄断组织成为价格的制定者时，政府就必须采取措施，拆除垄断组织，恢复自由竞争。
政府通常应通过制定和执行反垄断法来抑制垄断组织和垄断势力。世界上第一部反垄断法是美国1890年通过的“谢尔曼法”。该法案确定了不得限制竞争和公平交易同时禁止垄断这两个市场竞争秩序的基本原则。1914年美国国会又通过了两个反垄断法：“克莱顿法”和“联邦贸易委员会法”。这两个法律文件对“谢尔曼法”作了重要补充。这三个法律文件构成了美国反垄断政策的基本框架，后又经多次修改，并于1976年通过了“反托拉斯强化法”。在我国，市场经济一开始便存在着经济主体法律地位不尽平等、实力悬殊等滋生垄断的土壤，而且竞争行为不规范，竞争程度不激烈，行政垄断根深蒂固。因此，必须重视垄断在经济发展中的消极影响，必须消除竞争限制和竞争障碍，促进和保护竞争过程。为此有必要由政府建立起一系列运行性市场规则，并主要通过立法来完成，包括关于正当竞争和不正当竞争的法律规定，如关于以保护正当竞争为主要目的合同法、商标法、专利法等，关于以制止不正当竞争为主要目的的反垄断法，反不正当竞争法，等等。随着市场经济体制的逐步确立，我国加强了这一领域的立法，1993年9月《中华人民共和国反不正当竞争法》正式颁布。另外，《民法通则》、《经济合同法》、《商标法》、《专利法》、《公司法》、《保险法》等法律以及一些地方性法规规章都包含有一些反不正当竞争、反暴利的规定。这些法律法规和规章已逐步建构起反对市场垄断的法律防线。
三、组织或经营公共产品，创造良好经济发展环境的职能
公共产品即共享产品，它是由两个人以上的群体或全体社区全体居民共享的产品，它们在消费上具有非排他性，在利益上具有非占有性。比如，一盏路灯，路人走过皆获其益，其提供给你的照明并不因为其他人用过而减少；而谁想把路灯的光亮占据起来，向每个路人收照明费，或只让交费的人享受照明，也是不现实的。非排他性特征意味着排斥他人消费是不可行的。而非占有性特征说明通过个别占有而排斥他人消费是不合理的。由于公共产品的上述特点，就普遍产生了“搭便车”现象。也因为如此，公共产品的需求与供给无法自动通过市场机制相互适应而取得平衡。经济学家们曾设想了很多办法来解决这个问题，其中包括由私人来安排公共产品的供给。如诺贝尔经济学奖获得者科斯认为，通过适当的产权安排，市场运作同样能有效地解决公共产品的供求平衡和收费问题。但迄今为止，最经济也是最通行的办法，还是由政府来管。这并不是说，由政府提供公共产品没有一点问题。事实上由于经济中每个人都想“搭便车”，不愿坦白地显示自己的消费偏好，政府在供给公共产品的时候很难获得充分的信息，因而很难做到资源的最优配置，而且政府本身也有其特殊的运行成本，也要消耗一定的资源。但是，总体上看，由政府提供公共产品，比起由私人提供，效率损失相对更小一些，因而对社会也更有利一些。
政府提供的公共产品主要指直接关系到国民经济整体利益和长远利益的物质和人力基础设施，如交通、邮政、通讯、电力、自来水供应等物质基础设施，教育和基础科学等人力开发设施。这些行业的特点是：发挥作用的时间长，甚至是永久性的；所需要投资大，而且一旦沉淀下来很难再抽回它；提供的服务是面对全体厂商和消费者的，缺少了这些服务，市场经济的运作效率就会大打折扣。因此为了保证这些公共产品的供给，只有让政府扮演一个供应者的角色。政府在公共产品行业或基础设施部门的活动通常可分为三种形式。第一种形式是政府很少直接经营公共部门和某些产业。政府在这些领域的干预活动主要是通过立法、财政补贴、行政限制等手段来实现。如在美国，政府通过立法，允许私人铁路公司无偿取得铁路和车站的用地，免费取用国有土地上的木材和其他建筑材料，而且可以得到大笔的国家贷款。第二种形式是政府订货。政府与民间公司签订合同，民间公司按政府的要求生产，政府购买其所生产的产品和服务。第三种形式是政府通过国营企业直接生产来供应一些公共产品或基础设施服务。这三种形式的区别只在于政府介入市场的程度不同。前两种形式，政府只是间接地影响市场机制的作用过程；而在第三种形式里，政府本身已成为市场的主体之一。
在我国，由于提供公共产品的公共部门范围比较广泛，其经济活动也各有特点，政府参与这些活动的方式和程度也会有所不同。有的部门不以盈利为目的，而以全社会的公共利益为目的，可全部置身于市场之外，由政府全面参与和直接经营；有的部门虽以盈利为目的，但政府要在价格制定、生产数量和市场进入等方面实行干预和监督，这些部门的经济活动，市场只是部分退出，政府只是部分参与；有些部门则可以借鉴西方国家的一些做法，采取间接的方式提供公共产品，即政府只是决定需要生产多少某种或某些公共产品，然后通过一定的程序委托给民间公司生产和经营。
四、宏观调控的职能
宏观经济调控并不简单地等同于政府对经济的调控。这里所说的宏观经济调控是指对经济总量的调控，即对社会总供给和总需求的调控。在市场经济中，为数众多的微观主体依据市场信息来调整自己的活动，根据对不同产出的需求来配置各自的资源投入，但这并不意味着简单的加总就可以使投入的总供给量与需求总量相等。更何况对各个微观经济主体来说，由于种种条件的限制，信息往往是不充分不全面的，并且常夹杂着一些虚假信息，所以社会总需求与社会总供给的完全平衡几乎是不可能的。这样宏观经济的波动就是不可避免的了。如果供给总量小于需求总量，就会出现总需求旺盛从而导致通货膨胀，冲击社会稳定；如果社会需求小于社会能够提供的供给总量，又会因需求不足面出现宏观水平上的资源闲置，从而导致企业的生产滑坡和效益滑坡，有一批企业陷入停产、半停产状态，因此又会扩大失业面，造成社会不安。这种总量失衡是市场调节所不能解决的。当然如果依靠市场的“事后”调节，政府不加干预，市场经济的确也会从失衡中自动恢复均衡，但是其成本代价极为高昂。因此必须由政府担当起调节经济总量平衡这一任务，防止经济大起大落。
各国政府在实现这一职能的时候，都把对总需求量的管理作为最主要的方面，而且习惯上都把它放在首位。采取的手段主要是财政政策和货币政策。但也有学者认为，需求和供给并不是截然分离的。需求可以推动供给，供给可以创造需求，因此政府在进行宏观调控时，不仅只是对需求的管理，而应当是对需求和供给两方面的管理。具体说，政府需要运用财政金融、国际收支政策，保证经济的平稳增长；用产业政策引导或加快产业结构的调整，保证经济更为协调的发展。在我国市场经济条件下，政府宏观调控必须同时对需求和供给进行管理，而且就业问题也是宏观调控的一项重要内容。我国一直存在着严重的隐性失业，在工厂特别是农村，至少有1／3的劳动力属于多余的就业者。把这种隐性失业转变为公开性失业是社会无法承受的，因此政府必须创造出更多的产业和就业岗位。
市场经济条件下的宏观经济调控主要是以市场为中介、为基础的。但我国的实际情况是，在当前和今后的一个时期内，市场体系发育不够健全，尤其是资金、劳动力等要素市场的发育程度还比较低，由市场决定价格的价格机制尚未最终确立，符合市场经济要求的市场组织、市场制度的建立和健全也需要假以时日。这种状况，一方面必然使市场在资源配置中基础性作用的发挥受到一定的限制，同时也使政府的宏观调控方式依然过多地依赖传统的计划管理和直接行政控制。虽然从有效性的角度来看，行政手段在我国宏观调控中已经不占主导地位，而且市场经济条件下的宏观调控也需要有行政手段，但目前我国的行政手段还是显得太多而且形式单一，即主要是行政命令，经济和法律的手段未得到有效的运用。因此我国政府的宏观调控方式必须进行改革。
五、调节社会分配的职能
在市场经济条件下，个人的收入是由个人所拥有的人力资本和物质资本的数量决定的。如不考虑对物质和人力资本的继承等情形，从市场配置资源的角度看，收入的差别反映了努力（提供劳务）的差别，节俭（提高资本）的差别以及风险收入的差别。这种收入上的差别（不平等）激励着人们的努力、投资以及对风险的承受能力，从而有助于提高经济效率。这种为取得效率而牺牲平等的市场调节方式，在一定限度内是有益的和重要的，它是经济发展和社会进步的动力之一，因而应当受到肯定和保护。但是，如果完全凭市场机制自发调节分配，个人收入之间的差距扩大将不可避免地导致贫富悬殊和社会两极分化，从而影响社会稳定，不利于经济协调发展，同时收入差距过大之后对于效率增长的促进作用也将大大递减。因此政府对收入分配的调节是必要的。在我国社会主义市场经济条件下，虽然生产资料的社会主义公有制和“按劳分配”占据着主导地位，但还不能包容社会经济运行的全部领域，还不能排斥一部分私有经济成分的存在和相应取得的非劳动收入，尤其是资本收入。而资本收入的积累过程往往表现出一种“马太效应”，使穷者愈穷、富者愈富。而且在市场经济条件下，“按劳分配”表现为按劳动效益分配，即按被社会承认的劳动时间分配。但在优胜劣汰的市场竞争中，很可能有一部分个别劳动时间得不到社会的承认，还有一部分个别劳动时间则表现为更多的社会劳动时间，从而给不同的劳动者带来不同的命运，严重时也会导致两极分化。况且，从理论上说，按劳分配原则作为一种公平分配形式也不是完全绝对的，因为它没有考虑不同的劳动者在劳动能力、家庭负担等方面的差别，这样穷富差别是不可避免的[⑦]。因此政府必须承担起收入再分配的职能，以保证社会公平，尤其作为一个社会主义国家，实现共同富裕才是社会主义经济发展的本质特征，这样进行国民收入的再分配，实现社会公平，促进共同富裕，就成为我国政府更加义不容辞的义务。不过政府介入收入再分配领域必须适度，如果过多地顾及收入的公平而进行过分的分配调节，往往不利于经济效率的提高。在现阶段，一个收入完全平均的社会很可能是一个停滞的社会，至多是一个经济增长缓慢的社会。因此有的学者认为，一个急于经济快速发展的国家，坚持实行保证经济平等和分配公正的政策，可能是不明智的。因为任何一个社会都面临着经济效率和社会公平的两难选择。市场决定的分配取决于各个人的才能和财富，如果认为这种决定收入分配的方式有欠公平而进行干预，就会使市场机制失去效率；而且在劳动者可以进行有利于其经济利益的自由选择的条件下，如果他获得的政府补贴加闲暇超过他工作的净收入，他会宁愿不去工作而选择失业。所以在贯彻收入分配政策时必须考虑其代价，即效率上的损失。另外，由于存在收入刚性与福利刚性，政府在调整收入分配政策时应十分谨慎，因为不妥当的政策调整不仅影响效率，而且难以进行更正。
六、保护自然资源和生态环境的职能
这一职能是根据经济活动中的外部性产生的“市场失灵”而确立的。经济学家把外部性分为二类。一是外部经济，即一些外部性对他人产生有益影响，如水坝的建造不仅有利于灌溉、发电、防洪，还可能使坝区成为风景区，影响所至，恩泽许多第三者；二是外部不经济，即一些外部性对他人产生不利影响，如一个企业排出的废气污染了空气，必然影响周围居民对新鲜空气的呼吸。也就是说，在存在外部性情况下，私人成本或收益和社会成本或收益是不一致的。外部性的影响不是通过市场发挥作用。通常是外部经济难以得到补偿；外部不经济则将部分成本强加于他人而无需支付代价。由于外部性的作用，市场机制不能有效地配置资源。最严重的外部不经济首推环境污染。由于这种污染损失并不计入企业的成本，或者由于减少污染排放的一切费用要由排放污染者自己承担，而受益却是平摊到所影响地区的人头上，所以他们自己对控制污染几乎没有动力。因而单由市场调节并不能阻止自然资源的浪费和生态环境的恶化，这就需要政府从社会利益出发承担起保护自然资源和生态环境的职责。政府在履行这一职能时，可以采取直接控制的方法，如颁布各种控制法规和标准，采取强制手段禁止或减少污染等；也可以采取外部成本内部化的形式，如运用征税手段，使企业成本与社会成本相一致，诱导企业从自身利益出发减少或停止对环境的污染和破坏。
“市场失灵”的存在，说明政府干预的必要。但政府也不是万能的，市场不能调节和调节不好的事情，政府并不必然就能调节和调节得比市场更好。因此，并不是所有的市场失灵都必然要求政府干预来加以克服。要正确界定政府职能，还必须分析“政府失灵”。政府失灵主要表现在由于信息机制的限制而使经济体制缺乏灵活性；政府干预还极易导致腐败及低效率。因此，政府干预并不能实现资源的最佳配置。有学者甚至认为，政府干预本来是要克服市场失灵的，但结果政府失灵比市场失灵更糟，也就是政府失灵导致的损失要比市场失灵带来的损失严重的多。所以有些学者在分析市场失灵和政府失灵的基础上提出了进一步界定政府职能的方法：成本——收益分析法。在现实的经济运行过程中，对某些经济活动的调节，市场和政府都会发生关系，这就使得现实的资源配置机制只能在不完善的市场机制和不完美的政府干预机制之间进行选择。为了实现这种选择，就需要对这两种不完善的资源配置机制进行比较，以选择那种成本最小、收益最大的调节机制。但是这种比较选择是极其困难的。
注释：
① 这些条件包括：a.市场上存在众多的生产者和消费者；b.生产者和消费者可以获得比较完备的信息；c.企业和个人是具有“理性行为”的经济人；d.生产的基本要素（土地、劳动力和资本）可以在市场上自由流动。
② 查尔斯·沃尔夫《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社1994年2月版，第17页。
③ 市场失灵（Market Failure）是一个在经济学中经常使用的概念，但其含义的宽窄往往不同。本文说的“市场失灵”是指存在垄断、公共产品、宏观经济波动、收入分配等场合，即使完善的市场也不能对相应的资源实现有效的配置。
④ 米尔顿·弗里德曼《资本主义与自由》，商务印书馆，1986年版，第16页。
⑤⑥ 《列宁选集》第2卷，人民出版社1972年版，第740、818页。
⑦ 在我国目前条件下，还存在着个人收入与其贡献不相称的状况，如不合理收入和不合法收入的存在。不合理收入是由于体制改革不协调造成的；不合法收入存在的原因在于体制和法规的不完善，在一些人的非法收入中，蚕食公有财产和偷税漏税是最大的两块。这两种状况与市场调节作用本身无关。
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