经济学视角下的政府绩效探析，本文主要内容关键词为：探析论文,视角论文,绩效论文,经济学论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济学视角下的政府绩效的含义
绩效是“绩”与“效”二者的合成词。“绩”含有“成绩、成效”之意，表示通过工作或者学习所得到的收获，强调的是对工作或者学习结果的主观评价。“效”含有“功效、效果”之意，强调的是由工作或者学习产生的客观结果及其影响。概而言之，“绩效是一项活动的最终结果。”在社会组织中，管理者关心组织绩效——所有组织中所有工作流程和活动的最终累积结果。政府作为一种独特的社会组织，其绩效不仅受到自身的关注，更受到整个社会的关注。有些人同时从政治学、行政学、管理学、财政学、会计学等多角度研究政府绩效，使政府绩效成为一个非常复杂的问题，笔者试图从经济学的视角分析政府绩效。经济学视角下的政府绩效就是政府在社会经济管理活动中履行职能的结果、效益，可以从以下几个方面来解释：
(一)产生政府绩效的主体是政府人
政府人是特殊类型的政治人。政府人既指抽象意义上的政府组织机构，也涵盖了具体化的在政府机构中工作的公务人员。任何一个国家，尤其是在现代社会，如果没有政府存在，国家机器无法运转，公共政策无法制定与实施，公共产品和公共服务不能被生产与供给，社会必将混乱。政府人是公共利益的决策者与执行者，正是政府人的作为，才会有政府绩效的产生。政府人具有“经济人”的性质，“西方资本主义国家把政府人看做如同经济人假设那样具有在政治市场上追求自身利益最大化的本性，甚至根本不承认存在着公共利益”。这就指出，有“经济人”特性的政府人的政府绩效，有可能也有必要从经济学视角来研究。
(二)政府绩效的前提条件是政府成本
从经济学视角来看，只有事先进行成本投入，才有可能得到事后想要的结果。政府绩效作为政府活动的最终结果，不是凭空而来的。政府成本是实现政府绩效这一结果必不可少的前提条件。
在我国，自20世纪90年代开始，政府成本问题首先开始受到学术界的关注，并成为研究的热点，仅几年之后，政府绩效研究逐渐升温，而且热度超过了政府成本的研究。从研究成果的数量来看，政府绩效研究的成果远多于政府成本研究的成果。政府成本问题研究的角度较多，但各个角度研究的人并不多，这大概是研究成果不丰的原因。相比之下，政府绩效研究的角度也较多，各个角度研究的人也不少，因而研究成果数量丰厚，但政府绩效研究的主要角度集中于政府绩效评估、政府绩效管理、政府绩效审计等方面。政府绩效研究角度的选择与关注度本身并不是问题，问题在于对评估、管理、审计的对象——政府活动的最终结果和政府成本的研究显得不足，在没有充分研究政府成本的前提下，却十分重视政府绩效的评估、管理、审计，这是一种本末倒置的做法，没有政府成本理论研究的根基，政府绩效理论就是空中楼阁。
(三)政府绩效的外延包括经济绩效与社会绩效
政府绩效是一个复合概念，其内容非常丰富，涉及到社会生活的各个方面。将研究视角定为经济学，政府绩效仍是一个复合概念，但其外延有所变化。经济学意义上的政府绩效自然包括经济绩效，经济绩效在政府绩效体系中发挥着基础性的作用，这是题中之意。政府绩效体系还包含社会绩效这一内容。如果仅仅考察政府的经济绩效，那么政府与普通的私人经济组织就没有任何区别了，因而要体现政府的特殊性，政府绩效必须有社会绩效的内容，考察政府计划供给公共产品与公共服务，是否完成了任务、实现了预定目标等。社会绩效是政府绩效的价值目标。至于政府活动的政治绩效与文化绩效等内容并不是经济学意义上政府绩效考察的对象。
(四)政府绩效与行政效率的差异
政府绩效与行政效率关系紧密，但又不同于行政效率。对于行政效率，西方学者与政府基本上是从狭义上理解行政效率，如英国政府运用绩效概念衡量政府行政活动的效果；国内学术界倾向于从广义上理解，多数人认为行政效率不仅仅体现在时效、速度以及理想的产出与投入的比率上，更重要的是体现在政府活动的社会效益上。“行政效率是行政管理中投入的工作量与所获得的行政效果之间的比率，是人们在单位时间内和空间内开展行政活动，获得改造客观世界和主观世界的社会效果。简而言之，行政效率就是效果与消耗之比。效果是指有形和无形的社会效果；消耗是指人力、物力、财力和时间等综合消耗。”行政效率与效果和消耗有关，暂且不考虑消耗只看效果，政府履行职能的效果既指有形的社会效果，也指无形的社会效果。有形的社会效果能够具体把握，可以进行客观评价，看其“效”，是政府活动的经济效益方面的内容；无形的社会效果难以把握，可以进行主观评价，看其“绩”，是政府活动的社会效益方面的内容。将有形的社会效果与无形的社会效果统一起来，政府活动的社会效果就是政府绩效。至此，政府绩效与行政效率的差异已经显而易见了。如果从经济学视角定义政府绩效，那么政府绩效只是行政效率的决定因素之一，是行政效率概念的构成部分，包含于行政效率的范畴之内。
二、政府绩效与政府成本的关系
“成本—效益分析”是一种基本的经济决策方法。成本与效益是一个有机的整体，是因为纯粹地考察成本或者效益的分析是片面的，甚至是毫无意义的。研究成本多与少的问题时，其假设前提是效益总量既定不变，从而试图实现成本最小化的目标；而研究效益大与小的问题时，其假设前提是成本投入既定不变，从而试图实现效益最大化的目标。
从经济学视角研究政府绩效也就是要把政府绩效放在“成本—效益分析”的框架中。成本—效益分析方法适用于政府成本与政府绩效问题的研究。政府成本与政府绩效天生就是一对孪生兄弟，二者形影不离，密不可分。政府成本即为成本投入，政府绩效即为效益产出。一方面，政府成本是政府活动产生绩效的前提条件，没有作为事前投入的政府成本，就不会有作为产出结果的政府绩效；同时，政府成本的数量和结构与最终取得的政府绩效有直接的关系。另一方面，政府绩效是政府投入成本的必然结果，没有任何产出结果的政府绩效，是不应该也不允许有政府成本的投入行为的。政府成本与政府绩效必然共生共存，单纯地研究政府成本或单纯地研究政府绩效都是片面的，不足以解决问题。
只研究政府成本不顾政府绩效，会导致无法衡量政府成本的大与小的问题，同时湮没了真实的政府绩效。对于中国古代第一位封建帝王秦始皇下令修筑的人类历史上一项无与伦比的伟大工程——万里长城，用今天的人的观点来看，人们似乎更加关注的是，在当时科学与技术非常落后的条件下，历时数年，动用了相当于全国男劳动力总量的十分之一的、大约三十万且多数未能生还的人力资源，如此的政府成本揭示了秦始皇的暴政与社会民众生活的极度残酷。然而，长城的修筑，其意义如果从军事角度讲，这是一项极其有效防御北方少数民族的军事工程，它所挽救的生命远远超过修筑长城中死去的数十万人，它也保证了中华农耕文明的繁衍、发展与壮大；如果从文化角度讲，它蕴涵着丰富的思想文化内涵，凝聚着古代中国劳动人民的勤劳和智慧，长城已经成为中华民族精神的重要象征；如果从经济角度讲，它保证了古代中华广大地区经济的持续发展，即使在今天也吸引着无数的游客创造着滚滚的经济效益。这又是多么巨大的政府绩效！如果不将政府成本与政府绩效放在一起研究，又如何能看到如此的政府成本投入所带来的偌大的政府绩效呢？
只研究政府绩效不顾政府成本，同样无法衡量政府绩效的大与小，更会忽视巨额的政府成本。再度审视“大跃进”运动。在社会主义建设蓬勃发展、一些工厂和农村出现生产迅速增长之时，“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线诞生，促使“大跃进”运动迅速在全国范围内发动起来，又在“超英赶美”口号下各地掀起了全民大炼钢铁的群众运动。表面上看，人民社会主义建设热情高涨，政府绩效明显，但其背后隐藏的政府成本却难以计算。1958年至1960年间，基本建设投资急剧膨胀，投资总额达到1006亿元，比一五计划时期基本建设的总投资几乎还高出一倍；积累率突然猛增，三年间平均每年积累率达39.1%。全民大炼钢铁，需要铁矿、焦炭、燃料等材料，铁矿不足，全民都不下田耕作而去上山采矿，使粮食产量大减，还去把家里的铁器丢到炉火中当原料；燃料不足，上山伐林，把一座座青山砍得光光；建造炼铁高炉的建筑材料不足，甚至以拆文物建筑取砖建炉。这样的政府成本何等之大。就后果而言，“大跃进”被广泛地视为一场空前的经济灾难，由于全民大炼钢铁，劳动力从农业转移到工业，致使粮食供应不足，饿死两千万人，这被认为是人类历史上最严重的饥荒。可见，忽略政府成本追求政府绩效最终不但不能实现绩效目标，反而会造成巨额损失，甚至会演变成灾难。
三、政府绩效的判定标准
政府绩效包含了绩与效两个方面的内容，对其评判需要采用双重标准。
创造和供给公共产品是政府行为供给的全部范畴或内容。政府履行这些职能是以耗费一定数量的社会物质资源为基础的，而这部分社会物质资源是全部社会物质资源的组成部分。经济学研究的基本出发点是经济资源的稀缺性，这就决定了政府占用的社会物质资源是稀缺的。在社会物质资源总量既定且稀缺的前提下，政府组织与私人组织两个系统对社会物质资源的占用是存在矛盾的，即一方占用的社会物质资源多了，另一方所剩的社会物质资源就少了。一个不争的事实就是私人组织系统占用社会物质资源通过市场运行的效率较高，在此意义上讲，政府组织系统存在并发挥作用也必须讲效率，没有任何效率或者效率极低的政府占用社会物质资源就是浪费，是不被任何社会所允许的行为。因而必须对政府活动的“功效、效果”加以考察，这就是政府的“效”，是对政府活动的客观评价，使用的是“成本—效益分析”方法，这也是经济学视角分析的要求与意义所在。这就是经济效益标准。政府成本低、经济效益高，政府绩效就大；反之，政府成本高、经济效益低或者无经济效益，政府绩效就低。
政府履行职能的主要目标是追求社会效益的最大化，这是政府组织与私人组织的根本区别所在。社会效益的内涵不同于经济利润的终极目的，这就要求对政府活动的结果还需进行主观评价，考察政府的“绩”。绩作为一种质的规定性，在实践操作中是很困难的，不如量的分析方便。尽管政府活动的经济效益与社会效益存在着客观与主观、定量与定性的差异，但两者不是完全被割裂开的。政府尽可能多地占用社会物质资源提供公共产品与服务，“效”可能很高(如政绩工程)，但由于私人组织系统可占用的社会物质资源很少，限制与阻碍了市场的发展，就会造成政府的“绩”很低。正是因为政府履行职能过于强调社会效益而忽视了经济效益，才出现这种局面。因此，政府绩效的社会效益与经济效益紧密关联。考量政府活动的社会效益其实不能完全抛开经济账的计算，将政府的“绩”的质的规定性在一定程度上量化为政府的“效”，既是可能的，同时也是必要的，更是实践要求的。政府绩效的社会效益是被量化了的社会效益。这就是社会效益标准。社会效益如何，唯一有权力做出决定的主体就是社会公众，社会公众满意程度的高与低，决定了社会效益的大与小。
四、经济学视角下政府绩效研究的意义
经济学视角下的政府绩效研究有其理论意义与现实价值。从理论上看，政府绩效应该从经济学的视角来研究。从科学研究的意义上讲，研究问题的广度与深度是存在一定矛盾的，即广度有了，深度就会受到影响。某一个特定的问题，同时将其放在几个学科领域来进行研究，那么各个学科之间必然要发生联系，某一学科领域的研究特征会因其他学科的存在而受到影响，这就是研究广度对研究深度的制约。对政府绩效的研究存在着这方面的问题。政府绩效与政府成本密不可分，同样具有经济属性，存在着从经济学视角进行研究的可能。若仅从经济学视角研究政府绩效，可以突出学科研究的特色，加深对政府绩效研究的深度，所以有其必要性。因此，选择从经济学视角研究政府绩效问题是理论研究的要求。从实践来看，经济学视角的政府绩效有其实际价值。将政府绩效规定得越宽泛，涵盖的内容越多，对政府绩效的评判就可能越矛盾，可操作性就越差。从经济学视角考察政府的经济绩效与社会绩效，减少了评判政府绩效的指标，减少了评判工作的难度，提高了政府绩效的有用性；同时，有利于政府增强“成本—效益”的观念，提高政府的工作效率。