浙江省基本农田易地有偿代保制度个案分析，本文主要内容关键词为：浙江省论文,个案论文,基本农田论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本情况
“基本农田易地有偿代保”是为确保浙江省域内基本农田总量不减少，在本县（市、区）范围内的基本农田划区定界中确实无法落实保护任务的，可与其他县级以上人民政府协商订立“有偿代划和保护基本农田协议”，并向省政府申请跨县或跨市落实基本农田保护任务。
基本农田异地有偿代保意向最初提出，是在2000年5月浙江省领导考察义乌市城市化进程时，市政府汇报将义乌市规划建设成50万人口的大中城市，但因耕地保护率过高无法拓展空间，迫切需要将基本农田外调，他们与龙游、武义两县协商，委托代保0.267万公顷基本农田，代保金约15000元/公顷。随后杭州、宁波、温州等地也提出基本农田外移要求，省政府领导同意并口头责成省国土资源厅落实。对此省国土资源厅表示支持，因基本农田调整是省政府的权限，认为跨县域的基本农田有偿调整应由省厅管理，具体由规划处负责。2001年3月20日出台了《关于土地利用总体规划实施管理若干意见》，规定了实行易地有偿代保的要件和程序。
2001年全省基本农田跨县有偿调剂总量2.475万公顷，代保金额达44453.5万元，最低15000元/公顷，最高27750元/公顷。全年有47例方案获省厅批准，涉及委托方19个、承担方27个（县、市、区）。86.9％的委托面积集中在杭州、宁波、温州及金华地区，承担方主要为衢州、丽水和湖州地区，共承担了全省68.7％的基本农田代保（详见表1）。2002年全省共批准跨市、县代保1.148万公顷，代保费用2.86亿元。2003年初累计已达3.623万公顷，代保费用7.30亿元。
表1 2001年浙江省易地有偿代保统计数据
行政委托承担 净增减（万公顷）
地区 面积（万公顷） 比重（％） 面积（万公顷） 比重（％）
杭州0.890
36.00.200
8.1 -0.690
宁波0.568
22.90.035
1.4 -0.533
金华0.367
14.80.113
4.6 -0.254
温州0.326
13.20.146
5.9 -0.180
绍兴0.1877.60.267 10.8
0.080
台州0.1074.30.013
0.5 -0.094
衢州0.0301.20.830 33.5
0.800
丽水0.471 19.0
0.471
湖州0.400 16.2
0.400
合计2.475 100.02.475 100.0 0
从发展趋势看，希望将基本农田移出本行政辖区的委托方越来越多，委托量也越来越大，而愿意承担者却越来越少。如杭州市规划将3.133万公顷基本农田外移，2001年已实现0.863万公顷，2002年外移1.333万公顷。因各地资源都有限，代保金过低、代保无期限是易地有偿代保能否实现的主要障碍因素，因此，能最后落实的易地代保量会有下降趋势，据我们调查，多数地方土地行政主管部门表示如不是上级行政干预，都不会承担基本农田代保任务。
二、产生原因
浙江省基本农田易地有偿代保的产生是该省“块状经济”发展态势、城市化发展战略与土地利用总体规划、现行耕地保护政策相互矛盾的必然结果。
1.浙江省经济增长势头强劲，创连续11年超过全国经济增长速度的奇迹
据统计，2001年浙江省经济依然保持了强劲的增长势头，实现国内生产总值6700亿元，比上年增长10.5％，无论绝对数还是增幅均居全国第4位，人均GDP达到14700元（约为1800美元），与1978相比，增长了43倍，再次继续保持了全国第一的位置，是名副其实的经济发达省份。
2.大力推进城市化的发展战略与现行土地管理政策矛盾尖锐
近年来，浙江省大力推行城市化，城市化水平已从1998年的36％提高到2001年底的42％，县以上城市建成面积由977.85平方公里增加到了1499.06平方公里，扩大了521.21平方公里，城市的经济总量占到全省的75％。杭州、宁波、温州、台州、金华五大中心城市已经逐步形成。
区域经济快速发展，特别是新一轮城市规划范围大规模扩张，导致了土地利用总体规划的不适应，用地紧张是经济发达地区普遍面临的问题。
以杭州市为例，土地利用总体规划（1997～2010年）编制时，杭州市行政区域范围辖上城、下城、拱野、江干、西湖、滨江6区和萧山、余杭、富阳、临安、建德5个县级市及桐庐、淳安2个县，即6区7县（市），土地总面积16841平方公里，其中耕地25.327万公顷，基本农田保护率为84％（浙江省为85％），基本农田保护面积达21.267万公顷。规划期间可占用耕地1万公顷，平均每年可用耕地0.07万公顷。
新一轮城市规划将萧山、余杭撤市为区，行政区成为8区5县，原市区面积（6区）683平方公里，新市区（8区）面积为3307平方公里（统计数），扩大近4倍。规划2005年前将杭州建设为：1个主中心——杭州市（老城区），3个副中心——萧山、余杭、大学城，2个工业园区——江东、江北工业园区，6个中心城镇的特大城市。其用地全部是基本农田，预计共需占用3.133万公顷，是老市区规划期可占用耕地总量的3.15倍。杭州市老市区规划期间建设占用指标总量只有0.367万公顷，到目前为止已基本用完。全市2001年建设占用农用地面积0.619万公顷，其中耕地0.437万公顷，同比2000年（0.397万公顷、0.301万公顷）分别增加56％和46％，两年平均占用耕地比重高达73％。因此，省政府为了拓展市区用地空间，决定将预计占用的3.133万公顷基本农田实行易地有偿代保。
3.浙江省“块状经济”特点以及由此产生的区域经济不平衡发展，为基本农田易地代保提供了可能
浙江全省共66个县（市、区），却拥有年产值超亿元的各类块状经济306处，总量达2644亿元，每处平均规模为8.7亿元，其中超100亿元的有4处。
“块状经济”还具有明显的地域分布规律，全省不同区域的经济发展水平差异较大。经济强镇集中分布于沿海地区，杭州、宁波、温州、绍兴和台州五个市的百强乡镇占全省91.2％，大大高于这五个市乡镇数占全省总乡镇数52.4％的比重。从城镇规模看，沿海地区小城镇的规模相对较大，居住人口和企业吸纳劳动力也较多。据第一次农业普查，杭州、宁波、温州和绍兴四市平均每个小城镇（不含城关镇）镇区面积为2.10平方公里，人口为5526人，企业54家，企业从业人员2018人；而西部的丽水地区和衢州市每个小城镇平均镇区面积仅为1.55平方公里，人口为3155人，企业20家，企业从业人员523人。
浙江“块状经济”产业空间聚群组织形式以及由此产生的不同区域的经济差异，为基本农田易地代保提供了可能空间。
三、现行政策
1.标准农田建设政策
浙江省政府1999年8月2日下发《关于开展1000万公顷商品粮基地建设的通知》，要求在全省范围，6年内基本完成67万公顷商品粮基地建设，建设内容包括标准农田建设和新品种、新农技、新农机配套建设两个方面。
标准农田建设主要通过土地整理，对农田进行土地平整和田间水利设施、道路、防护林等建设，达到田成方、渠相通、路相连、林成网、排灌畅通的要求，使农田生产条件得到明显改善。标准农田建设区域要求大部分在规划划定的基本农田范围内进行，可以小部分在一般农田内开展，后者只有达到标准农田的要求才能划入基本农田范畴。
2.土地整理折抵指标有偿调剂政策
土地整理折抵指标是指“土地整理新增有效耕地面积折抵建设用地指标”，主要内容是：农村土地整理项目（不含开发和复垦项目）实施后，将新增有效耕地面积按72％折抵成建设用地指标，以弥补土地利用年度计划中确定的农用地转用计划指标的不足。
标准农田的建设资金，就来自于土地整理后新增加的耕地面积所获取的土地整理折抵指标。浙江省规定，为鼓励土地整理，该指标可在省域范围有偿调剂使用。省国土资源厅的指导性价格为22.5～27.0万元/公顷，实际上30万元/公顷都很难买到，若按市场价据调查可以达到45万元/公顷，这是一笔相当可观的收入，折抵指标当年没使用或使用不完可以转下年。指标折抵并可有偿调剂等政策大大刺激了当地进行土地整理的积极性。2001年全省折抵指标跨县调剂涉及29个调出、30个调入县（市、区），调剂面积0.461万公顷，调剂金额9.9亿元。
3.设定“待置换用地区”政策
具体做法是：在制定或修编土地利用总体规划，划定土地利用区时，综合考虑确保本行政区内耕地总量不减少、基本农田保护任务落实、城市总体规划、当地土地整理与复垦的潜力以及城市周边的耕地质量与边远地区的耕地质量相当等几方面的因素，将城市规划区内的耕地划分为基本农田、建设用地区和待置换区，作为城市规划与土地利用总体规划相衔接的办法。因此，土地利用总体规划中的建设用地区就包含了3个部分——现状建设用地区（建成区）、建设留用地区和待置换用地区。
土地整理折抵指标和建设用地整理置换指标可以用于建设留用地和待置换用地区，国家土地利用年度计划指标只能用于建设留用地。
设置了待置换用地区的地方，根据本地土地整理、土地复垦增加的有效耕地面积、以及可以落实的易地有偿代保的耕地面积总和，确定每年实际置换面积，一年调整一次。
4.基本农田“集中置换”和“异地有偿代保”政策
根据浙江省政府2001年3月16日《关于加快1000万亩标准农田建设有关政策措施的通知》，标准农田建成后，新增的耕地经验收可核定为基本农田的，在依法、自愿协商的原则下，可以与城市或中心镇郊区原划定的基本农田（即现为“待置换区”）进行等面积置换。
等面积置换分两部分，跨县置换称“易地有偿代保”，在本县范围内的置换称“集中置换”。
四、利弊分析
浙江省基本农田易地有偿代保自2001年3月开始规范以来，在省国土资源厅的统一管理下有序进行。据调研情况看，易地有偿代保体现了以下3方面的生命力。
1.有利因素
（1）对调动保护基本农田的积极性有积极意义。我国现阶段实行的是土地用途管制制度，在土地利用规划的控制下，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。主要措施是“两个平衡”和对新增建设用地收取有偿使用费等。这些措施总的来说，都是为了维护占用耕地能得到补充而设置的，对于被保护或被划定为基本农田、生态保护的地区则多为禁止性规定，而没有补偿机制。从这方面看，浙江省基本农田易地有偿代保，通过经济机制来协调用地者与基本农田保护者之间的利益关系，解决因管制或规划引起的利益不公，调动保护基本农田的积极性，无疑具有十分积极的意义。如衢州地区，代保基本农田0.8万公顷，以15000元/公顷计算，可获补偿1.2亿元，这对于在浙江省处于欠发达的地区来说，是一笔不小的数字。
（2）为城市经济的发展提供了用地空间。易地有偿代保不仅为欠发达地区提供了改善农业生产条件的资金，更大的贡献是为浙江省新一轮城市经济的发展提供了用地空间。
1999年以后，浙江省确定由城镇化转向城市化的发展道路，明确提出要加快城市化进程，强化杭州、宁波、温州等中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路。以县城为重点，着力培育136个中心镇，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。为了服务于这些中心城市和中心城镇的发展，在这些地区设置“待置换区”，通过易地代保或集中置换，将规划区内的基本农田调整出去，在用地上保障了发展的空间。
（3）减缓了经济建设对耕地保护的压力。我国土地利用总体规划采用的是自上而下指标层层分解方式制定的，带有明显的计划经济色彩，编制时对经济发展的预测难免存在一定的局限性和不适应性。浙江省本着服务于经济建设大局，又维护土地利用规划的严肃性，保证基本农田总量不减少的前提下，将基本农田进行等量外移，缓解了经济发展与耕地保护的矛盾，应当肯定在一定程度上增强了土地利用总体规划的活力。
2.不利因素
（1）规避了国务院对基本农田的审批控制，规避了中央对新增建设用地有偿使用费的收缴。易地有偿代保实质上是将土地利用总体规划划定的部分基本农田等量移位，原基本农田所在区域（也就是“待置换区”）的用地审批，只能使用土地整理折抵指标而不能使用国家计划指标，其用地也就不用上报中央，巧妙地规避了国务院对这块本为基本农田土地的审批控制，中央对这部分使用折抵指标的新增建设用地有偿使用费更无从谈起。如果不加以适当管制，名义上中央控制的基本农田可能会逐渐演变成为一组手中把玩的数字。
（2）易地代保的基本农田质量前景令人堪忧。根据《浙江省土地资源》，全省土地利用分为6个一级区，通过分析易地代保委托、承担双方所在土地利用区域（见表2），不难看出，浙北平原区（Ⅰ）和浙东南沿海平原区（Ⅱ）基本农田面积净减少；浙中丘陵盆地（Ⅲ）、浙南丘陵山地区（Ⅴ）和浙西北山地丘陵区（Ⅵ）基本农田净增加。说明基本农田由Ⅰ、Ⅱ区向Ⅲ、Ⅴ、Ⅵ区位移。
表2 浙江省基本农田易地有偿代保地域分析（2001）
土地利 委托承担净增减面积
用分区 面积（万公顷） 比重（％） 面积（万公顷） 比重（％） （万公顷）
Ⅰ1.403
56.70.533
21.5
-0.870
Ⅱ0.648
26.20.0481.9
-0.600
Ⅲ0.397
16.00.770
31.10.373
Ⅳ0.0271.10.1004.10.073
Ⅴ0.617
24.90.617
Ⅵ0.407
16.50.407
合计 2.475 100.02.475 100.00
基本农田面积净减最大的浙北平原区（Ⅰ），其耕地集中连片，土地平整，土壤肥沃，大部分公顷产达吨粮水平，是浙江省发展农业生产的一块宝地。净增面积最大的浙南丘陵山地区（Ⅴ）地貌特点群山起伏，间有小盆地或山间谷地，其耕地中望天田比重大，一遇干旱就会严重影响粮食生产。比较两区耕地的二级地类构成，质量差异由此可见一斑（见表3）。
表3 浙北平原区、浙南丘陵山地区耕地的二级地类构成
区域
耕地 二级地类比重（％）
灌溉水田 望天田 水浇地
旱地
菜地
Ⅰ 100 74.671.52 12.11 10.06 1.10
Ⅴ 100 27.58
51.58 0 20.46 0.15
资料来源：根据《浙江省土地资源》整理。
尽管基本农田这一移动方向是农、工、商用地分布规律使然，浙江省在开展易地有偿代保工作时也注意到要保护耕地的质量，将其与标准农田建设紧密结合，但由于自然和历史两方面的影响，不同地区的耕地质量存在天然差异，其有效提高决不是一时一事就能做到或做好的事情，需要长期的建设和大量、稳定的投入。如，衢州市共承担代保0.8万公顷，代保地0.187万公顷落实在原来规划为一般农田的1.253万公顷土地上，0.613万公顷为1996年以来通过开发与土地整理新增的耕地。因此，全省耕地总体质量在近期内会持续下降，前景令人堪忧！
（3）建设用地总量失控，不利于建设用地集约利用机制的形成。基本农田易地有偿代保是在新一轮城市规划范围大面积扩张的态势下，对土地利用总体规划的修订和补充。由于两类规划的编制和审批存在不协调，导致土地利用总体规划总是处在被动适应地位，而没有真正起到统领和整体控制各类用地的作用，特别对城市建设用地几乎束手无策。造成这种现象的原因，当然与我们土地利用总体规划在科学性、适用性、可操作性等方面还存在这样那样的缺陷有关，但根本原因应该归咎于征用农地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，如果不从根本上解决这个问题，基本农田有偿代保会随着经济总量增强、经济中心辐射范围的不断扩大，一方面将面临能承受代保的耕地潜力日趋越少，必然导致代保范围向边际土地延伸，另一方面，对城市土地不能起到总量约束，不利于建设用地集约利用机制的最终形成，不利于土地市场的良性发育。
五、规范与建议
近年来，我国耕地保护工作步履为艰，特别是在经济建设强劲势头，发展是硬道理的巨大压力下，基层土地管理部门若“死保”耕地，就会落到四面楚歌的尴尬境地。如何既服务于经济建设又保护我们的生命线，浙江省进行了许多有益的探索，取得了很大成绩。特别是基本农田易地有偿代保，从一开始就注重疏导、规范行为、总体控制，工作取得一定成效。我们认为，对今后这项工作的开展要注意以下几点。
1.消除行政干预，从代保范围、价格、期限等方面进一步规范基本农田易地代保行为
目前，浙江省易地有偿代保受到较强的行政干预，具体表现在两方面：一是，杭宁温等地基本农田外移是省委、省政府常务扩大会议上的决定，省委、省政府领导口头要求省国土资源厅负责落实。二是，委托代保价格原则上由双方自由协商确定，但事实上远没有形成真正的市场价格。因此规范代保行为，首先应清除行政干预，在制定统一规则前提下，让市场发挥调节作用。
从当前浙江省情况看，调研组认为，基本农田易地有偿代保牵涉到许多复杂的问题，如法律制定与解释，允许外移和可以承担的基本农田数量、范围，有偿代保期限和价格，基本农田位移以后的维护与管理等等。这些问题必须同时解决，方能保证易地代保顺利执行。
（1）确定承担代保的地域范围。根据全省资源潜力，科学规划承担代保的地域范围。理论上应该在同质土地——相同土地利用分区范围内进行，不宜在大范围、异质地区开展，从而保证基本农田质量，也有利于区域分工的形成。（2）放开价格、限定期限、真正用经济杠杆平衡代保双方的利益。目前，浙江省易地有偿代保委托方越来越多，委托面积越来越大，但愿意承担代保的地区越来越少，最主要原因在于低廉的代保价格和无期限的代保任务将给本地发展带来负面影响，因此承担代保的积极性大大降低。但如果放开价格，并设定代保期限，一些具有资源潜力的地区表示愿意承担。因此，在科学规划代保范围的前提下，应放开价格、限定期限（如同承包期30年），达到通过市场运作，真正用经济杠杆平衡代保双方的利益。
2.因地制宜，科学规划基本农田
因地制宜调整保护对象会更符合当地的生产实际，符合当地人民的根本利益。如湖州地区的德清县，地处杭嘉湖平原水网区，通过整理当地称作“箱子田”（类似广东的“桑基鱼塘”）的耕地，新增耕地率在20％以上。增加的耕地来源主要是原为“桑基”的园地，经平整以后成为新的“耕地”，但仍然种植桑树。因土地改良解决了排涝问题，整理前只能种一季春桑，现在通过引进桑蚕优良品种，可以种植春、夏、秋三季，产量是原来的3倍。湖州市共有5万公顷桑地，今后发展方向是提倡大棚养蚕，既可以保证桑叶的新鲜，又可以减少往返运输的劳力，解决人、畜、蚕混养的不卫生状况。此外，德清县还在0.16万公顷的基本农田内发展青虾养殖，这也是当地高效、特色农业的具体体现。浙江衢州市将原大田改种果园的684公顷园地划入了基本农田保护区，大部分在土地整理范围内。
3.上收乡（镇）级土地利用总体规划调整、修编审批权
《土地管理法》规定，乡（镇）级土地利用总体规划可由省级人民政府授权给设区的市、自治州人民政府审批。审批权力的大量下放带来的是乡（镇）级土地利用总体规划的失控，规划的权威性、严肃性受到严重挑战。建议加强对规划实施的研究，完善规划管理办法，将已经下放的乡（镇）级土地利用总体规划调整、修编的审批权上收至省级政府，涉及基本农田的，由国务院审批。
4.加强建设用地集约利用机制研究，为社会经济可持续发展提供稳定健康的资源保障
现行《土地管理法》主要围绕保护耕地进行规范，从几年执行情况看，对保护耕地确实起到了很大的作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。如征地和供地的不衔接、低补偿的征用土地制度，现行建设用地控制指标类型少且不易操作用，土地有偿使用制度、招标拍卖制度仍难以全面铺开等等。因此建议，将土地管理重点从耕地保护转向集约用地管理，加强建设用地集约利用机制研究，协调征地、供地制度，通过补充、完善建设用地指标体系等具体措施，监管土地供应等。只有从源头上解决占用耕地问题，才能根本扭转当前耕地保护工作的被动局面，才能为我国社会经济可持续发展提供稳定健康的资源保障。
5.借鉴“发展权”制度，在经济发达地区建立基本农田或其他生态脆弱地域的保护基金
市场经济高级阶段就是产权的交易，我国因为私法不发达，权利制度不健全，因此不善于用权利来明晰责、权、利。而客观上又存在着权利的交易。浙江省基本农田易地有偿代保，就是一种权利——即类似英、美称之为“发展权”的有偿移转。
“发展权”1947年起源于英国。英国设立“发展权”目的在于消除因城市规划而导致不同地块土地利益不均。继英国之后，美国东部一些州自1974年以来，为实施社区发展规划和平衡因规划而导致的社区内不同所有人的利益不均现象，仿照英国“发展权”的做法，创造性地设计了在区域内不同所有人之间移转发展权的方法。其构想是，假定在一片没有开发的新社区内，一切土地均为低度利用或为农业用地。各宗土地的单位地价相差不大，但规划发展为不同的使用类别后，地价将发生极大的变动。为了保证社区规划实施，并保证各所有人间公平分担土地开发的全部成本，允许按计划高度发展的土地所有人，必须向社区内限定为低度发展的土地所有人购买发展权，从而达到利益均衡，消除因规划导致的不公。
英美两国设立“发展权”的制度和做法对于我国执行土地用途管制制度具有积极的借鉴、参考作用。我们可以在经济发达地区，通过设定“发展权”，规定该权利属于被保护地区的所有人或使用人所有，用出售“发展权”的资金建立基本农田保护或其他生态脆弱地域保护的专项基金，不仅可解决因管制或规划引起的利益不公，而且可调动被限制发展地区的人们保护土地的积极性，为基本农田保护和建设提供长期、稳定的资金来源。
六、结束语
党的十六届三中全会、中央经济工作会议及国务院农业和粮食工作会议都明确提出：实行基本农田保护制度是确保国家粮食安全的战略性措施。这对做好新时期的耕地保护工作具有重要的指导意义。我们认为各地实行的区域内易地代保只是权宜之计，真正的解决办法是在国家和各地进行土地利用总体规划中合理地确定基本农田保护区。从2004年上半年开始，全国范围内将开展基本农田保护大检查，把土地利用总体规划确定的基本农田落实到图上、地块、村组和农户。在明确基本农田保护责任的基础上，加强其监督管理，建立占用基本农田的听政和公告制度、建立基本农田统计检查与动态监测制度，完善基本农田占用审批和补划制度。认真执行“五不准”规定，把基本农田保护落实到实处，坚决守住基本农田这条红线。
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