试论我国农地利用及保护中的市场缺陷与政府不足，本文主要内容关键词为：农地论文,试论论文,缺陷论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从70年代末以来，我国在农地资源配置中市场机制的建立、完善上，在政府对农地利用与保护的管理上，都取得了明显的成效。但是，由农地经营规模细碎化带来的农地利用效率下降、由农户经营行为短期化造成的土地质量降低以及由非农建设等原因导致的农地数量锐减等问题始终未能从根本上得到解决。究其原因显然是多方面的，但市场及政府两种机制各自存在的内在缺陷，以及我们未能协调好两者的相互关系却是非常重要的原因之一。
一、中国农地利用与保护中的市场缺陷
市场机制可以在促进农地合理流动，实现农地与资本、劳动和管理者的最优配置，提高农地利用效率；提高城市土地的利用效率和效益，减轻非农建设占用农地的压力；以及促使农地价格随着资源的稀缺而日益提高，从而促使农地经营者在自身利益驱动下对农地数量和质量实行有效保护等方面发挥重要作用。但是，仅靠市场机制并不能实现农地资源的优化配置，这是因为在我国土地市场建设和市场机制中存在着以下两个层次的问题。
1.市场及其环境建设的不完善使得市场机制不能充分发挥作用
自1992年以来，中国的经济体制改革明确了以建立社会主义市场经济体制作为新时期的历史任务。经过几年的努力，我国社会主义市场经济体系的雏形已逐步形成。然而，在由传统的计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中，新旧体制之间不可避免地会发生某些制度性摩擦。从土地市场看，至少有以下几个方面的问题阻碍着市场机制作用的充分发挥：
1）土地产权不明晰， 使行为主体缺乏农地流动和高效配置的足够动力。
我国当前农地产权制度中的问题，除了所有权主体及其法人代表模糊不清外，主要表现为土地产权“权利束”中的各种权能占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。因此，农户并未成为真正的土地使用权主体，无法完全根据家庭人口、劳力、就业、收入情况和自己意愿，来决定或者自己经营，或者转让、出租给他人经营，他对土地投入所形成的土地资本和人工增值也无法得到合理补偿。这必然影响农地资源的合理流动和高效配置。
2）土地市场范围狭小，影响了土地资源流转的数量和规模
由于土地所有权、户籍制度以及文化传统等方面的限制，我国农地流转大都只能在一村之内或邻村之间进行，常造成一些县市及乡镇内部“退包难”与“接包难”并存的现象。再加上我国人多地少的基本现状，使得农地的流转常具有小规模和零碎性的特点，通过农地流转而实现规模经营的情况非常少见①。
3）信息不完全，使市场竞争难于正常进行
信息的完善和畅通是形成有效竞争的重要条件。而对土地资源质量、价格的评估，需要较强的专业知识，不是一般的经营者所能胜任的。目前我国农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学、合理的土地价格体系，难于为交易者提供完善的价格信息。同时，土地交易又缺乏中介机构，各种供求信息无稳定的传递渠道。在这种情况下，要形成有序的竞争显然是困难的。
上述情况表明，由于我国市场建设的不完善，市场机制在农地保护和土地资源优化配置中的作用还未能得到充分发挥。这些问题的解决与我国整个的社会主义市场经济体制建设密切相关，因而具有长期性和渐进性。而更为重要的是，即使这些问题得到了根本解决，市场机制也并不能完全地实现农地资源的优化配置，其根本原因则在于市场失灵的存在。
2.市场失灵
所谓市场失灵，是指在市场机制得到充分发挥的情况下，不能如所预期地圆满达成经济效率的现象。在我国农地保护和土地利用中，造成市场失灵的主要原因有：
1）意识形态滞后带来的“非理性”行为，致使市场机制失效。
人的理性行为是市场机制能够实现配置效率的前提。几千年封建社会历史下形成的“恋地”心理，常使中国农民具有“非理性”行为，即作为一个生产者却不以追求利润最大化为目标。据台湾学者苏嘉宏博士介绍，目前，台湾有不少私人之所以不肯放弃农地所有权，纯粹是为了保有祖上传下来的一份“家业”。一些已离开家乡而拥有一份“祖传”农地的人，为了不违反政府“禁止农地荒芜”的规定，不得不“倒贴”一定的费用请别人耕种，因此他们从该土地上得到的纯收入小于零（由于根据规划这些上等农地不允许转为非农用地，所以也无增值价值）。有些年轻人因此想放弃这些土地的所有权，但终因怕承担“败家子”名声而作罢。中国大陆土地实行公有制，但在实行土地承包经营制的情况下，农民对拥有一份土地使用权的“恋地”心态也普遍存在。在这种情况下，市场机制的作用必然地受到了很大影响。
2）农地保障功能的存在，阻碍市场机制作用的充分发挥。
所谓农地的“保障功能”，就是农地对于广大农民来说，是“衣食之源，生存之本”，土地本身具有的承载功能、养育功能和资源功能，转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手段。这种农地的保障功能，就其社会经济属性来言，本是农业社会自然经济的产物，是农村社会生产力水平低下条件下单一农业结构的反映，也是农民在生产上的“资源依赖型”和生活上的“追求温饱型”的集中表现。目前，我国农业和农村经济正在由自给半自给经济向商品经济转化，由单一的农业结构向多元化农村产业结构转化，农村社会生产力有了较大的发展，农民生活水平正在由“温饱型”向“小康型”提升。但是，在目前小规模的家庭经营尚有较强的生命力，而在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍把农地视为“活命田”、“保险田”和农外就业的“退路”，因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”，甚至不惜让其暂时“抛荒”，也不愿轻易转让和放弃土地，这也是有其现实原由的。在这种情况下，市场机制便难于在实现农地高效配置上充分发挥其作用。
3）农地保护和土地利用的外部性， 使市场配置不能实现“帕累托最优”
所谓外部性，是指人们的经济行为有一部分的利益不能由自己享用，或有一部分成本不必自行负担。前者称外部经济性或外部效益，后者称为外部不经济或外部成本。
在农地保护和土地利用中，外部性是十分明显的。就外部经济而言，合理的农地保护产生的良好社会效益、生态效益大部分体现不到农地保护和利用者自上。就外部成本而言，滥垦乱伐造成的水土流失，农地过度农作造成的农地质量下降，三废排放、过度使用农药造成的对农地及其环境的破坏等等，都对社会造成了一定程度伤害，但在市场条件下都未由破坏者来负担。
另外，农地所具有的公共产品性质和土地有限性造成的占有、经营上的垄断，也使得仅靠市场机制难于完全实现农地资源的优化配置。那么，通过政府的干预能解决问题吗？
二、中国农地利用与保护中的政府不足
市场建设不足和市场失灵，为政府的介入提供了必要性。
自从1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布以来，我国政府在加强农村土地产权制度建设；建立灵活和有效的农地流动机制，培育农村土地市场体系；综合运用经济、行政、法律、规划等多种调控手段，弥补市场之缺陷等方面发挥了重要作用。但从多年的实践看，政府机制在农地利用与保护中的作用也存在多方面的问题。除了一些土地管理工作上的不到位（如某些土地管理基础工作尚未进入日常管理轨道；土地管理行为不规范，管理质量和效能不高；土地管理缺乏系统化、程序化和科学化；以及土地管理机构在运行上常与其他职能部门发生摩擦等等），以外，主要还存在两个不同层次的问题。
1.政府在干预市场时，某些引起农地市场失灵的因素会反过来影响政府功能的发挥，从而造成政府机制失灵
如前所述，在农地保护和土地资源配置中，有不少因素引起了市场失灵。政府在克服这些因素、弥补市场缺陷时能发挥一定作用，但其中有些因素的克服不仅具有长期性和渐进性，而且还会反过来影响政府功能的发挥。
1）地区性外部性与向未来延伸的外部性
农地保护和土地利用的外部性，是造成市场失灵的主要原因之一，但它同样会使政府机制失灵，其原因有二：
一是农地保护和土地利用不仅对土地经营主体来说具有外部性，而且对一个地区及地方政府来说也具有外部性，即保护农地数量、质量带来的生态效益、社会效益中有一大部分被周边地区乃至全社会所享有，而本地区并未得到补偿，我们可称之为“地区性外部性”。在改革开放以前，高度集中的计划管理模式，决定了地方政府的行为能较好地与中央政府的政策目标保持一致。而且由于地方财政与中央财政实行“一灶吃饭”，在利益上也完全一致。改革以后，中央与地方实行“分灶吃饭”，于是地方政府的利益就具有相对独立性，即作为国家机关的一个特殊层次，地方政府具有既不同于土地经营主体，又不同于中央政府的利益追求。一般而言，中央政府从社会稳定的目的出发，追求农产量尤其是粮、棉等主要农产品的稳定，要求各地实现耕地数量动态平衡和质量稳步提高，土地经营者却往往只关心自己的经济收入，地方政府作为介于中央政府与土地经营者之间的特殊层次，具有双重性：一方面为了执行中央政府政策或上级政府的指令，采取各种手段和措施阻止耕地的浪费和破坏，以尽量完成指标；另一方面，又常常表现出地方经济“守护人”的身份，对某些非法占地亮绿灯。
二是农地保护、土地利用中“向未来延伸的外部性”的存在，使得各级政府为了当代人的近期利益，而不顾资源在时间上的优化配置②。向未来延伸的外部性，是指现在经济活动产生的一部分收益或成本要在未来才能表现出来，而当前无法享受或不必承担，这里以外部不经济性为例进行说明。如果农地保护不力，城市化过程中占用了大量农地或导致了农地质量下降，未来人或当代人在未来就会挨饿，或者付出其他重大代价。特别是当这些活动对当前无“害”或小害时，这种外部不经济性往往会被加剧。例如，人们在进行非农建设时，占用和浪费大量农地后备资源，由于并不减少当前的农地数量，对目前来说，其外部不经济性并不明显，但随着人口的增长，社会经济的发展，其造成的损失将逐步表现出来。在这种情况下，由于企业首先追逐的是当前利益最大化，消费者首先追求的是当前效用最大化，政府则因标榜政绩或争取选票而竭力满足人们的这种需要。因此，这种外部性往往不会被政府所削弱，反而会被加剧。
2）农地保障功能弱化过程的长期渐进性
农地保障功能使市场难于实现配置效率。政府虽然可通过建立多层次的农村社会保障制度来弱化农地的保障功能，但由于多种原因，这一过程将具有长期性和渐进性，从而也影响政府功能的发挥，使之无法较好地按效率标准来配置农地。
第一，人增地减的趋势还在继续发展之中。据有关专家预测，未来一段时间内，我国人口将每年增加1600万人。随着人口增加，建设发展，加上其他因素，即使保持现有耕地总面积1.3亿hm[2] ， 人均耕地到2030年也将下降为0.08hm[2]。通过依靠科技进步和增加投入， 粮食总产量可增加到7亿吨，人均占有粮食生产量400kg左右的水平不会有大的变化，农产品可以基本自给，从而维持着温饱水平。这种农地资源生产能力与人口需要之间的格局也不会发生根本性变化。这一预测表明，在近二三十年内，在其他条件不变的情况下，上述人地比例关系和农地生产能力，将使农地仍然兼有发展生产与保障生活的双重职能。
第二，农村剩余劳动力向非农产业转移的速度赶不上农村劳动力总量增加的速度。近期来，我国农村平均每年新增劳动力1300多万人，而每年转移到非农产业的剩余劳动力数量远远低于此数。在农村大量的剩余劳动力尚未找到出路的情况下，农地还不得不继续承担着保障生活的职能。
第三，农村社会保障在相当长的时期内仍将以家庭保障为主。目前，农民家庭既是农业生产经营单位，又是生活消费单位，还是养老和失业保障单位，而农村社区的扶植能力还极其有限。与这种生产力发展水平、农村社区承受能力和农村社会保障方式相适应，在今后相当长的时期内，家庭承包的土地也就仍然兼有生产发展和生活保障的双重职能。
综上所述，农地的保障功能还将长期存在，政府在配置土地资源时，必须充分考虑到这一现实，兼顾公平与效率，以防止一部分农民有可能因失去土地而遇到现实的就业和收入危机，影响社会稳定。
3）“恋地”心态对土地制度变迁的刚性约束
农民的“恋地”心理，使市场机制在土地配置中失效。政府可通过教育、引导来改变这种情况，但由于意识形态具有相对稳定性，这种心理的改变需要较长的过程。当个人的新经验与其原来积累的意识形态不一致时，其意识形态会发生改变，但获得新的意识形态要有一个积累过程。现阶段我国农民的“恋地”心态，既有其现实存在的依据，又是千百年来小农经济在农民观念形态上的历史积淀，不可能在短期内得到根本性的变化。
政府在进行土地制度安排时，如果不充分考虑农民的这种“恋地”心理，试图通过强制性的土地流动和集中，来提高土地配置效率，必然会付出极大的交易成本，甚至因这种意识的刚性约束而失败。
4）信息的不完善，影响政府决策的正确性
信息的不完善造成了市场竞争的不完全，使得市场缺乏一个适合的价格来指导资源的优化配置，从而形成市场失灵。而在政府机制下，由于不存在资源配置所需要的价格，只能采用计划或命令的方式来配置资源，因而更需要掌握充分而完善的信息。
但土地的利用和保护是一个十分复杂的生态经济系统，作为一国的政府，要在一定时期内充分掌握各类信息，显然是十分困难的。尤其是在我国当前的土地信息系统还不完善的情况下，政府计划的科学性更是大打折扣。
由此可见，市场机制中存在的某些问题同时也存在于政府机制，因此政府干预市场、弥补市场缺陷的努力并非总是有效的。而更为严重的是，由于政府机制本身还存在一些难于克服的内在缺陷，政府的干预有时甚至会造成比市场自发作用条件下更大的损失。
2.政府机制本身的内在缺陷
政府机构所具有的投入产出的非市场性、权利配置的纵向性和经营行为的代理性等特点，决定了它在农地利用、保护和土地资源的配置中必然会产生某些难于克服的缺陷。
1）政府机构运行标准的内在性
一个政府机构刚建立时，都是为了实现一定的公共目标。但这一机构一旦成立，情况便会发生变化。
作为一个独立的组织，政府机构和其他所有的组织一样，必须有自己的运行标准，用以指导、规制和评估机构及其人员的行为。同时，任何一个政府机构都有其自身的利益，他们追求的目标并不完全与公众的目标相一致。因此他们在制定运行标准时，往往以追求自身利益最大化为目标，而与机构成立之初的目的产生偏差。在之后的机构运行中，机构成员都按此标准行事，以获得奖励，而原有的组织目标反而逐渐被人所淡忘③。公众监督的存在，可以在一定程度上减少政府机构内部标准与公众目标的差距。但是，公众观察政府机构的行为是要付出成本的，公众不容易相当清楚地了解政府机构的行为。政府机构可以利用自己的信息优势，以牺牲公众利益为代价，来获取自己的好处，从而使资源配置处在某种低效率状态。例如，如果缺乏必要的道德约束，城建部门可以把建设“现代化”的城市作为其工作的唯一目标，而不必考虑是否占用了大量的耕地，是否造成了各种土地资源利用效率和效益的下降，因为这是显示其“政绩”的最好办法，而耕地保护和实现全部用地的优化配置，则不是他们的“责职”。
2）政府机构设置的多层次性
出于管理上的需要，政府部门从中央到地方常设置多个级别。从理论上看，同一个机构的上下级之间具有共同的目标，机构内部下级服从上级的原则有利于各项政策的顺利推行，从而达到预期目标。但实际上，每一级别的机构都有各自相对独立的利益，因而其目标并不完全与上级的目标相一致，各项政策在执行过程中出现偏差是常见现象，设置的级别和层次越多，可能出现的偏差也越大。中央关于保护耕地的基本国策到了基层就大打折扣，城市和其他非农建设占用耕地数量年年超过中央计划指标便是一个例证。
3）政府成员工作的外部性
政府成员的工作具有很大的外部性，即当他对工作尽了最大努力时，他可能承担全部成本，而仅获得一部分资源配置带来的好处。例如，作为一名土管员，为了保护农地、实现土地资源的优化配置，不仅要付出很大的劳动和精力，而且还要得罪违法用地者、其他管理机构及政府官员，有时甚至还有生命危险，但个人从资源优化配置中得到的利益是非常有限的。反之，他若采取机会主义行为时，他将得到由此带来的全部好处，而只承担很小一部分资源配置不佳而带来的损失。
通过这一部分的分析我们可知，政府虽然能够在弥补市场缺陷、促进农地利用效率提高和土地资源优化配置方面发挥重要作用，但是也存在很多不足，其中有些问题可以随着管理水平的提高并通过政府自身的努力逐步得到解决；但另有一些其内在的缺陷，却只能在一定程度上得到弥补，而难于完全克服。
那么，怎样才能充分发挥两种机制的正面作用并限制其消极作用，从而最大限度地提高农地利用效率、实现土地资源的优化配置呢？
三、关于协调市场和政府两种机制，实现土地资源优化配置的若干建议
如前所述，在农地利用、保护和土地资源的优化配置中，市场机制和政府机制都是不完善的。因此，机制的选择只能是“以哪种机制为主”的选择，在一般情况下往往需要两种机制的相互配合和补充。
考虑到农地的基本特性（如位置固定，数量有限以及利用的永续性等），我们认为动用政府机制可以解决市场机制所不能解决的问题。但是，同在市场机制中资源主要靠市场价格信号和价格调节配置相反，在政府机制中，资源却主要靠人为数量信号和数量调节配置。因此，我们也担心在土地管理的微观领域过分地重视数量信号和数量调节机制会使得相关的行为人对市场的价格信号变得迟钝，从而不能实现十四大报告所提出的“通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰”的目的。
因此，在农地利用、保护和土地资源配置中，我们建议以市场机制为主（或按十四大报告的提法“起基础性作用”）。在市场机制失灵的情况下，政府可以采用经济手段（如税收、补贴等）或其他手段（如计划、法律、行政等）加以弥补。与此同时采取以下对策以弥补政府缺陷。
第一，以法律形式规范政府机构的行为
由立法机构及其相关的专业委员会制定政府机构管理土地的行为宗旨和规范，规定各级政府及其相关的机构对土地资源管理的权利、责任和义务，确立政府管理土地的法律框架，在官员的任命上，任命机构与各部门的主要领导以及本部门上下级官员之间要签订合同书，表明未来一定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例。这些合同应具有法律效力，这样可以方便公众代表机构对该部门主要领导以及上级对下级的监督和考核，促进政府官员任命和提升的公平竞争，有利于缩小和防止政府机构及其成员的目标偏离公众目标。
第二，建立政府官员选拔的竞争机制
与土地资源利用管理有关的某些职能，可以向社会开放，经过有关社区公众直接选举产生，或者经过代议机构推荐与相应的公务员考试选拔产生。这些职位不搞终身制，相关管理人员职务的任免由定期的公众选举或代议机构评审来重新确定。由于有众多竞争者对职位的竞争，将会形成相应的人才市场，促使他们相互监督和自我约束。这种人才市场将会对竞争者行为结果进行长期记录，使他们的机会主义行为迟早要受到落选惩罚的不利结果。这种人才市场的存在也将使竞争者的行为结果与努力程度具有一定的可比性，从而可以减少公众个人判断的不确定性影响，降低公众和代议机构对他们行为监督和政绩考核的成本，使政府管理土地的行为能最终受到公众意愿的约束④。
第三，加强对土地管理政策执行过程的预先分析
由于政府机制本身具有一定的缺陷，因此在制定一项政策时，不能只考虑政策目标实现后会产生什么结果，而必须充分考虑这项政策在实施过程中会产生哪些情况。例如，会否因管理机构的内在性而产生偏差？这项政策本身可能有哪些外部性（副作用）？等等。通过这种分析，一方面有利于对这项政策作出更全面的评价，另一方面也有利于事先采取一定的防范措施，以尽量减少损失。
另外，对某些为弥补市场不足而制定的政策，通过上述分析后，还可对市场不足与实施这项政策后的潜在不足进行全面比较，从而为机制的选择提供依据，以最大限度地实现农地资源的优化配置。
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